УКРАИНА—НАТО: БУДУЩЕЕ В РУКАХ У ПРОШЛОГО

Украина официально провозгласила курс на вступление в НАТО. Вначале на президентском уровне 23 мая 2002 г. соответствующее решение принял Совет национальной безопасности и обороны (СНБО) Украины. Год спустя, 19 июня 2003 г., цель вступления в НАТО была зафиксирована Верховной Родой в Законе «Об основах национальной безопасности Украины». Еще год назад наши министры использовали осторожно-обтекаемые эвфемизмы — «евроатлантическая интеграция», «интеграция в евроатлантические структуры»; теперь они чаще говорят о «вступлении в НАТО».

Проведенный на прошлой неделе «круглый стол» Центра Разумкова «Подготовка Украины ко вступлению в НАТО: перспективы качественных сдвигов» показал, что стратегически важное для страны решение не только принято на высшем политическом уровне, но и большинством политиков воспринято как руководство к действию: одними (их большинство) — с энтузиазмом, как верное и несколько запоздалое; другими (таких меньше) — с осторожностью и даже некой обреченностью, ввиду невозможности воспрепятствовать. Есть понимание, что путь в НАТО будет непростым, и пройти его нужно не только политикам, а всему украинскому обществу.

Тем не менее уже вырисовываются временные рамки процесса: при наличии энергичных усилий с нашей стороны Украину могут пригласить в НАТО через пять лет, на саммите альянса в 2008 году. Более убедительные сигналы и мощные импульсы на пути движения в НАТО возможны после 2004 г., когда в Украине произойдет (должна произойти!) смена власти. Но парадокс ситуации в том, что евроатлантические перспективы нашей страны в большей степени зависят от власти нынешней, поскольку решение о переводе Украины в категорию реальных претендентов на членство в альянсе может быть принято в 2004 г. на саммите НАТО в Стамбуле.

Если это произойдет, следующим этапом станет разработка Плана действий по подготовке к членству в НАТО (ПДЧ, или Membership Action Plan, МАР), который претенденту предстоит выполнять в течение трех—четырех лет. Эксперты Центра Разумкова подготовили и опубликовали свои предложения к Плану в журнале «Національна безпека і оборона» (№7, 2003). Мы исходили из того, что политики и экспертное сообщество не должны пассивно ждать полтора года. Если решения приняты с пониманием важности укрепления безопасности страны, причем меньшими, нежели без союзников, средствами, то работать нужно уже сегодня. Она позволит очертить ключевые проблемы на пути вступления Украины в НАТО и предложить пути их решения.

Достигнутый уровень

Девять лет сотрудничества Украины с НАТО в рамках программы «Партнерство ради мира» (1994, ПРМ), восемь лет участия в Программе анализа и оценки сил (1995, Planning and Review Process, PARP), шесть лет работы на основе хартии об особом партнерстве с альянсом (1997), совместные миротворческие и антитеррористические операции создают неплохие предпосылки для перевода вопроса о присоединении Украины к НАТО в практическую плоскость.

За эти годы Украина имела возможность убедиться, что среди всех международных организаций НАТО является единственной, действительно эффективной структурой безопасности. Ее вес на международной арене возрастает, ООН все чаще просит альянс оказать помощь в локализации конфликтов за пределами зоны его ответственности.

Уже можно говорить о понимании проблем, которые нужно решить для того, чтобы Украину восприняли как серьезного кандидата. От претендентов на вступление НАТО требует прежде всего решения политических и экономических вопросов (обеспечения законности и прав человека; поддержки стабильности и благосостояния путем обеспечения экономических свобод, социальной справедливости и т.п.) и лишь затем — оборонных задач (обеспечения способности вносить вклад в коллективную оборону и новые задачи альянса).

Сотрудничество с НАТО в военной сфере продвинулось наиболее значимо. Его масштабы расширяются год от года, оно динамично и, по сравнению с другими сферами, в меньшей степени зависит от временами неблагоприятного политического фона. PARP, изначально задуманная для достижения взаимной совместимости сил и средств, выделяемых Украиной в рамках «Партнерства ради мира» (ПРМ), для совместных действий с войсками НАТО, со временем (по инициативе Украины и без публичной огласки) распространена на все вооруженные силы. К июлю 2004 г. планируется завершить оборонный анализ (Defense Review), который проводится экспертами Украины и НАТО; его цель — уточнить планы реформирования украинской армии с учетом опыта членов альянса. В целом военное сотрудничество Украины с НАТО и потенциал его наращивания сопоставимы, а в некоторых случаях — и превышают возможности отдельных членов альянса, равно как и большинства кандидатов.

Защиту страны и ее ценностей военными средствами при прогнозируемом уровне угроз мы можем обеспечить — с НАТО либо без него. С НАТО надежнее и дешевле, поскольку на содержание военной машины, причем намного меньшей по численности, нежели Украина имеет сегодня, потребуется меньше средств (сравнивать следует не с нынешним мизерным военным бюджетом, а с необходимым для содержания боеспособной группировки). Главное в другом: какие ценности будем защищать и насколько они, ценности, а не военные силы и средства, совместимы с НАТО?

В конечном счете именно по соответствию базовым ценностям альянс как организация и парламенты всех членов НАТО в отдельности будут оценивать готовность Украины к вступлению: по степени демократичности и справедливости выборов, уровню развития институтов гражданского общества, защиты прав и свобод человека, независимости прессы, привлекательности экономического климата, уровню благосостояния граждан и т.п.

Эти требования зафиксированы в документах Вашингтонского саммита 1999 г. как приоритетные. Их можно рассматривать как требования НАТО к претендентам. Но можно посмотреть и по-другому — ведь это требования, в разных формах предъявляемые гражданами Украины к своей власти, более того — прописанные в нашей Конституции. Если в стране миллионы людей не могут найти достойно оплачиваемую работу, получить квалифицированную медицинскую помощь, оплатить обучение детей, если нет возможности свободно избрать на выборах своего кандидата, если результаты референдумов фальсифицируются, принадлежность к оппозиционной партии наказуема, если бизнес невозможен без подкупа чиновников, если нельзя услышать (прочесть) либо донести до людей объективную информацию, то резонен вопрос: а зачем все это защищать? Такими мы не нужны ни себе, ни гражданам стран НАТО.

Поэтому ПДЧ, подготовленный Центром Разумкова, лишь на первый взгляд может показаться асимметричным. На самом деле, в Плане умышленно поставлен акцент на нерешенных вопросах внутренней политики, экономики, социальной проблематике; военной тематике отведено меньше места (еще и потому, что она детально изложена в Целевом плане Украина —НАТО на 2003 г.).

С точки зрения перспектив вступления в НАТО представляют интерес результаты общенационального опроса, проведенного социологической службой Центра в апреле 2003 г. Они подтвердили, что провозглашенные альянсом приоритеты совпадают с оценками граждан Украины. Среди сфер, в которых Украине необходимо решить больше всего проблем до вступления в НАТО, население выделяет, прежде всего, экономическую (50,5% опрошенных), внутриполитическую (39,7%) и внешнеполитическую (24,2%); лишь затем следуют оборонная (17,1%), ресурсная (8,7%) и прочие сферы. Значит, даже не имея достаточной информации о НАТО как структуре безопасности, наши граждане вполне осознают дистанцию, отделяющую их от условий и уровня жизни (то бишь ценностей) в странах НАТО.

Нелишне напомнить, что НАТО — это в целом успешная и самодостаточная организация, в которую силком никто никого не тянет. Напротив, стоит длинная очередь стран, желающих вступить в альянс, и к ним предъявляют все более жесткие требования. Инициатива принадлежит претенденту, а не НАТО. Сегодня желание Украины вступить в альянс приветствуется, по крайней мере, в официальных документах и речах, и продвижение Украины по этому пути обещают всячески поддерживать. Но двигаться Украина все-таки должна сама.

Проблемные вопросы

Мы таки движемся в НАТО — с разной скоростью и даже с разными векторами. В оборонной сфере мы идем последовательно вперед, хотя скорость могла быть большей. В других сферах — демократизации внутренней политики, рыночных преобразований в экономике, борьбы с коррупцией, в решении социальных вопросов — мы перемещаемся зигзагами, нередко поворачивая вспять. Для лучшего понимания проблем на пути вступления в НАТО нужно учесть следующие обстоятельства.

Первое. Нынешний парламент готов проголосовать (и уже голосовал) за вступление Украины в НАТО, но это «за» скорее декларативно, нежели осознанно. Верховная Рада с легкостью утверждает заоблачную численность армии, требует повышения ее боеспособности, но принимает военный бюджет, не покрывающий даже минимальных нормативных потребностей войск. Депутаты с гордостью комментируют состоящий преимущественно из общих фраз закон о гражданском контроле над военной сферой, но не решаются потребовать от исполнительной власти внесения корректив в заведомо неосуществимые программы реформирования армии. Исполнительная власть формирует Целевой план Украина—НАТО на 2003 г. без консультаций с Верховной Радой, и при этом ответственность за выполнение львиной доли его мероприятий возлагает на парламент. Подобных «нестыковок» множество. Без поднятия парламентского контроля на более высокий содержательный уровень готовиться к вступлению в НАТО можно десятилетиями.

Второе. Население Украины еще не готово поддержать решение о вступлении в альянс — за это сегодня проголосовали бы 25—30% граждан. Причин много, но главные среди них две — отсутствие у населения объективной и всесторонней информации о нынешнем НАТО (освещаются преимущественно протокольные события без глубокого анализа позитивных аспектов сотрудничества с НАТО, зато живо комментируются результаты опросов в части низкого уровня поддержки вступления в альянс. Накануне Пражского саммита 2002 г. центральные телеканалы просто исходили желчью в адрес НАТО), критически низкий уровень доверия населения практически ко всем государственным институтам (полностью власти доверяют не более 10%).

Осмелимся утверждать, что общественное мнение в отношении НАТО можно изменить в позитивную сторону, причем радикально и за сравнительно короткий промежуток времени. Но сделать это можно лишь после президентских выборов: если пропагандистскую кампанию развернет нынешняя власть, курс на вступление в НАТО может быть дискредитирован.

Обратимся к опыту соседней Польши. В 1991 г. за вступление в НАТО высказались менее 25% поляков, в 1992 г. — 35%, а в 1993 г. — уже 57%, то есть большинство населения (к 1995 г. число сторонников возросло до 73%). Активная поддержка со стороны населения была обусловлена увеличением доверия к новой власти, которая последовательно внедряла демократические и рыночные преобразования, обеспечила заметное повышение благосостояния поляков. Люди поверили власти и поддержали провозглашенный ею внешнеполитический курс. Власть смогла обеспечить декларации ресурсами и последовательно воплощала их в жизнь. В 1992 г. ВВП был сопоставим: Украина — свыше $80 млрд., Польша — $120 млрд.; через 10 лет Украина «упала» до $42 млрд., а Польша «поднялась» до $180 млрд. Денежное содержание офицера в 1992 г. было примерно одинаковым: у нас — $20—40, в Польше — $40—60. Сегодня эти показатели составляют $100—150 и $800—1000 соответственно, то есть отличаются на порядок. При почти вдвое меньшей численности военнослужащих (160 тыс. против 300 тыс.) Польша выделяет на содержание армии втрое больше средств. Опыт других стран Центральной и Восточной Европы, Балтии подтверждает: провести военную реформу в демократическом, цивилизованном, экономически сильном государстве намного проще, чем в коррумпированном, авторитарном, экономически слабом и нестабильном.

Третье. Членство в НАТО предполагает принятие ответственных и политически чувствительных решений. Военные контингенты НАТО будут решать задачи за пределами Европы, подвергая при этом риску своих солдат. Для многих это серьезный сдерживающий фактор — вспомним, аргументом против вступления Украины в Ташкентский договор было нежелание быть втянутыми в военные акции с участием России. Однако следует оценивать и риск распространения новых транснациональных угроз на территорию Украины в случае неадекватных усилий мирового сообщества по их локализации. Кроме того, миротворческие миссии под эгидой ООН, в которых Украина принимает участие, тоже сопряжены с риском, правда, при этом никому не пришло в голову назвать ООН «агрессивным военным блоком» либо блокировать отправку украинских миротворцев в Ливан, Сьерра-Леоне и другие страны.

Четвертое. Декларируя намерение вступить в НАТО, украинская власть должна быть готова спокойно (и с благодарностью!) воспринимать справедливую критику со стороны партнеров по альянсу. Пока такой готовности не просматривается. Напротив, в публичных выступлениях высоких чиновников, особенно в подконтрольных власти СМИ, нередко звучит болезненная реакция даже на очень мягкие оценки ситуации в Украине со стороны Совета Европы, ЕС и НАТО, послов ведущих стран альянса (в последнее время — США, Великобритании, Германии). Во-первых, это не способствует созданию доверительных отношений между странами, которые намереваются стать союзниками. А во-вторых, следует понимать, что конечная цель (вступление в НАТО) важна, но для Украины не менее важен и сам процесс приближения к стандартам и ценностям альянса. При неразвитых институтах гражданского общества власть становится бесконтрольной, а потому эффективные сдерживающие механизмы с участием западных демократий полезны — и для власти, и для общества. Сотрудничество с МВФ заставило наше правительство сделать более прозрачным бюджетный процесс. ВТО вынуждает парламент отказываться от принятия явно лоббистских законов, скрытых форм поддержки отдельных предприятий. Совет Европы ограничивает усердие власти в нарушении прав и свобод граждан, преследование неподконтрольных СМИ. НАТО стимулирует большую прозрачность оборонной сферы для граждан, помогает найти пути более эффективного расходования бюджетных средств. Это нужно ценить.

Временные ориентиры

Если бы НАТО оценивал готовность кандидата лишь по одному критерию — «обеспечение способности вносить вклад в коллективную оборону и новые задачи альянса», то Украина могла бы претендовать на вступление в него уже через два-три года. Ведь союзники не требуют соответствия всех вооруженных сил страны стандартам НАТО; необходима лишь совместимость контингента, выделяемого страной для участия в операциях альянса. Украина на практике доказала высокие профессиональные качества своих воинских контингентов, их способность эффективно действовать совместно с силами НАТО.

Да, Украина пока не может самостоятельно содержать свои миротворческие подразделения, но виновата в этом не армия, а украинская экономика. Для удовлетворения экономических, равно как и политических требований (см. выше) нужно время, а главное — политическая воля и концентрированные усилия руководства страны, государства, общества в целом.

До президентских выборов участие в ПДЧ Украине не грозит, прежде всего, по политическим соображениям. НАТО отслеживает развитие ситуации в стране в ожидании перемен, как в свое время в Словакии дожидались последнего дня президентства г-на Мечиара. Перспективы вступления во многом будут определяться тем, как Украина проживет предстоящие полтора года, каким образом и к кому перейдет (или не перейдет?) власть осенью 2004 г.

Не за горами официальный старт президентской кампании. Уже потихоньку разворачиваются штабы, пишутся черновики программ. Важно, чтобы в ходе избирательной кампании тема вступления в НАТО получила должное звучание. Кандидатам, если они действительно рассчитывают на победу и верят в свою способность консолидировать общество для достижения европейских стандартов жизни, не следует обходить, или — более того — пытаться заработать очки на теме вступления в НАТО, каким бы ни был соблазн подыграть части электората, воспринимающей альянс не иначе как «агрессивный военный блок». Многомесячный избирательный марафон — прекрасная возможность объяснить населению, что на самом деле представляет собой НАТО, плюсы и минусы вступления в него Украины.

Три дня назад, г-н Ли Мэррик, руководитель Офиса связи с НАТО в Киеве, на официальной церемонии по случаю завершения своей миссии в Украине рассказал присутствующим о своей первой встрече с заместителем секретаря СНБО Украины А.Разумковым, которая состоялась на Банковой в сентябре 1998 г. В ходе разговора, в то время капитан первого ранга Л.Мэррик, военный атташе Великобритании задал Александру Васильевичу вопрос: «Сколько времени потребуется Украине для подготовки к вступлению в НАТО?». Политик-реалист, которого кое-кто считал пророссийским, ответил: «Десять лет». Пять лет спустя о возможности вступления Украины в НАТО на рубеже 2008 г. говорит американский посол Карлос Паскуаль.