З великої хмари та малий дощ, або Дитячий аспект державної політики

Втома, розчарування, зле безсилля... Знайомі почуття, чи не так? Їх переживаєш особливо гостро, коли, продираючись крізь нетрі бюрократичних мовних зворотів, що ламають язик, намагаєшся збагнути суть деяких державних програм.

Нібито вони покликані допомогти вирішити життєво важливі проблеми - наприклад, підтримати майже 2 млн осіб, які поневіряються бездомними в країні, чи забезпечити захист прав дітей. Але в результаті ти розумієш, що документ - ще одна пустушка, з допомогою якої бездушні урядовці-непрофесіонали вкотре намагаються підмінити реальні рішення набором неузгоджених між собою і нічим не забезпечених заходів. Фактично, йдеться лише про самозайнятість державних структур.

Наприкінці 2015 р. Кабмін прийняв дві постанови, які мали стосуватися питань забезпечення прав дитини в Україні, але, на жаль, знову засвідчили ігнорування проблем дітей.

Очікувана ще на початку минулого року, як це передбачено Законом про статус і гарантії тимчасово переміщених осіб (ТПО), постанова Кабміну №1094 від 16 грудня 2015 р. затверджує Комплексну держпрограму щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції ТПО на період до 2017 р. Ще одним розпорядженням Кабміну, №1393-р від 23 листопада 2015 р., було затверджено План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 р. Проаналізувати ці два документи в частині забезпечення захисту прав дітей DT.UA попросило експерта, екс-керівника офісу Уповноваженого з прав дитини Людмилу Волинець.

- Людмило Семенівно, що ви можете сказати про перший зі згаданих документів - Комплексну держпрограму щодо ТПО? Що вона дає дітям-переселенцям?

Єдине, що цю ситуацію хоч якось виправляє, то це прийнятий ВР 26 січня законопроект "Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення соціального захисту дітей та підтримки сімей з дітьми", №2254. Цей законопроект вносить багато змін до Закону про ТПО. І тепер, слід гадати, Кабмін буде змушений прийняти нову програму з урахуванням їх. Однак я вважаю, принципово неправильно було затверджувати 16 грудня програму щодо підтримки ТПО і жодним словом не обмовитися в ній про дітей. Хочу нагадати, що Донецька область в Україні була лідером за кількістю інтернатних установ та дітей-сиріт.

- Зате у програмі є рядок про необхідність відновлення інтернатних установ.

- Так. Притому що, по-перше, є указ президента про реформування системи інтернатних установ. По-друге, у Донецької області, хоч би як трагічно це звучало, сьогодні є унікальна можливість сформулювати нову політику, переглянувши систему захисту прав дитини. Нині туди надходять великі потоки міжнародної допомоги. Як фінансової, так і експертної. Крім того, діти Донбасу, на відміну від дітей мирних територій, очевидно, потребують інших послуг.

Але натомість ми плануємо відновлювати інтернатні установи...

- Кажуть, кількість звернень від міжнародних усиновителів зросла в рази?

- На відміну від нашого неприродного офіційного зменшення кількості дітей-сиріт у країні, охопленій війною, саме це природно. Чим краще Україна представлятиме проблематику війни за кордоном, тим більше буде звернень, - люди реагують на лихо.

Ну а ми, попри те, що рівень національного усиновлення катастрофічно впав, скасовуємо й так мізерні виплати самотнім матерям, тим самим створюючи нові ризики. І спокійно дивимося, як у країні поневіряються бездомні переміщені дитячі будинки сімейного типу (ДБСТ) з десятьма дітьми, тоді як держава зобов'язана забезпечити їх житлом.

- Як дитячі питання вирішує План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини?

- На жаль, у частині забезпечення та захисту прав дітей його можна охарактеризувати прислів'ям "з великої хмари та малий дощ".

Більшість заходів сформульовані розпливчасто, а очікувані результати від їх реалізації для переконливості містять визначення "ефективні, повноцінні, належні, відповідні, посилені". П'ята частина заходів передбачає проведення аналізів та досліджень на відповідність Конвенції ООН про права дитини, що в Україні здійснювалося вже неодноразово. Фактично, йдеться про самозайнятість урядових структур із приводу тем, що, як їм здається, стосуються прав людини.

Заходи передбачають численні завдання зі створення навчальних програм "забезпечення прав дитини". Такі програми вже розповсюджені й широко застосовуються. Нині годилося б говорити про якість викладення прав дитини, а не про впровадження модулів.

Низка запропонованих заходів суперечить ідеї, концепції та суті децентралізації. Частина заходів, крім завдання, містить і звіт про виконання. Наприклад, п.70.9 пропонується розробити зміни до законодавства, і в очікуваних результатах зазначається документ, прийнятий ще 2012 р.

Всупереч чинному законодавству, передбачено також, що у четвертому кварталі 2017 р. Мінсоцполітики повинно затвердити національну програму деінституалізації, хоча національні програми має затверджувати тільки ВР (п.70.11).

Видаються проблемними й терміни виконання багатьох заходів. Так, оптимізацію функцій органу опіки та піклування заплановано на четвертий квартал 2016 р., а потім - низку заходів стосовно додаткових функцій цього органу, наприклад житло для дітей-сиріт, моніторинг стану житла, врахування точки зору дитини, наставництво. А вже прийнятий ВР законопроект №2254 про розвиток патронатних сімей у цьому плані запланований на четвертий квартал 2017 р. Очевидно, дати виконання в документі розставлялися механічно.

Крім того, ми продовжуємо копіювати закордонний досвід без прив'язки до базових речей. Попередні пункти говорять про те, що оптимізуватимуть органи опіки та піклування на підставі міжнародного досвіду. Але ніде у світі, крім країн пострадянського простору (і то не всіх), такого поняття і структури немає. Є сімейні суди. І, до речі, ті ж таки патронатні сім'ї будуть ефективні лише в тому разі, якщо створювати їх через сімейні суди. Адже, щоб забрати дитину в батьків, хтось має обмежити цих батьків у правах стосовно неї. Таке рішення в країнах, чий досвід ми запозичуємо, приймає не колегіальний орган держслужбовців, а сімейний суд.

- Проте далі є пункти, які стосуються ювенальної юстиції...

- Це окрема тема. Немає успішнішої реформи, ніж реформувати незавершену реформу. То заміняли "ювенальна на кримінальна", тепер навпаки. Від цього довіра суспільства до ювенальної юстиції навряд чи зросте...

Але наразі я хочу сказати про "проведення аналізу законодавства в частині оптимізації функцій органів опіки та піклування у зв'язку з проведенням адміністративної реформи і децентралізації". До речі, слово "децентралізація" в цій частині документа більше не зустрічається. І на сьогодні ніхто не сказав, як в умовах децентралізації будуть розподілені функції. А це ж взагалі міняє поняття "орган опіки та піклування". Функції, які раніше були в районних органів опіки та піклування, тепер мають бути зміщені в громаду. Як це виглядатиме - відповіді немає. Але в четвертому кварталі 2016 р. ми вже будемо ці функції оптимізувати. І доручено це Мінсоцполітики, яке стійко підміняє поняття "захист прав дитини" "наданням сім'ї та дитині соціальних послуг і виплатою держдопомоги".

Поняття "орган опіки та піклування" вживається у 145 нормативно-правових актах, у тому числі в Положенні про Мінсоцполитику як функція міністерства. Це інструмент, яким керуються кодекси Сімейний, Цивільний, Цивільний процесуальний, Кримінальний, Кримінальний процесуальний, Житловий і т.п. Очевидно, передбачається, що до четвертого кварталу 2016 р. весь комплекс кодексів буде переглянуто, а очікуваним результатом стане внесення відповідних змін у правову базу.

Всі ці обставини примушують стверджувати, що План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини, принаймні в частині захисту прав дітей, швидше за все, аж ніяк не стосується стратегічного планування, а є набором не узгоджених між собою заходів.

- У дитячій частині Плану дій як виконавець, поряд із двома відомими й шанованими громадськими організаціями - Ла Страда та "Надія і житло", досить часто згадується БФ "Зміни одне життя - Україна". Так, Кабмін доручає Мінсоцполітики зобов'язати місцеві органи виконавчої влади співпрацювати з цим фондом і створювати відеопродукцію про дітей-сиріт. (До речі, ніша ця вже давно й досить успішно зайнята національним інвестором - програмою фонду Р.Ахметова "Сирітству - ні!".) Нечасто за півтора року роботи (з квітня 2014-го) громадській організації вдається досягти такого визнання від держави.

- Понад те, листи за підписом заступника глави АП, які зобов'язували місцеві органи влади укладати договори з цим фондом, розсилалися в облдержадміністрації ще в січні 2015-го.

- Фонд прийшов в Україну з Росії? І основний рід його діяльності, і навіть назва, є калькою з російського БФ "Измени одну жизнь".

- Насправді, якщо ви напишете назву фонду англійською мовою, то побачите, що ця організація працює в багатьох країнах - у тому числі на Філіппінах. Хоча й позиціює себе скрізь як національна громадська організація, в якої немає іноземного капіталу.

- Але коріння - де?

- Точно не в Україні.

Зазвичай такі організації заходять у країну задовго до того, як вона ратифікує Гаазьку "Конвенцію про захист прав дітей та співробітництво в галузі міждержавного усиновлення". І всі вони певний час працюють тільки в національному полі, а потім активно претендують на участь у процесах міждержавного усиновлення. Таких організацій в Україні вже було чимало. Але йдеться не про їхні плани, а про те, що БФ "Зміни одне життя - Україна" грубо порушує законодавство, примушуючи місцеві органи влади до співпраці через Мінсоцполітики, Кабмін та АП.

(Присутність у держпрограмі - це доступ до адмінресурсу і можливість керувати процесом. Та найцінніше - інформація. А Гаазька конвенція - інструмент, який дозволяє на цьому заробляти. Зазначаючи, правда, що прибутки мають бути регульовані.

Закон про ратифікацію цієї конвенції вносився у ВР уже 6 разів (!). Але щоразу з уточненням: оскільки жодна українська громадська організація не зможе контролювати долю дитини, усиновленої за кордон, то в Україні потрібні іноземні агентства, правила ліцензування яких мають бути чітко виписані. Якщо раптом перестануть відповідати за всиновлених в Україні дітей - ліцензію буде анульовано.

Пункт про приєднання України до Гаазької конвенції та внесення відповідних змін до законодавства є і в Плані дій. Однак відомо, що зараз Мін'юст розробляє логіку конвенції під роботу національної організації. Навряд чи це випадково.

І далі - очікуваний результат: "прискорено результат усиновлення та влаштування дітей з інтернатних установ у сімейні форми". Так само й результат від прийняття Гаазької конвенції - "збільшено кількість усиновлених дітей". Але конвенція регулює не кількість, а якість і прозорість процесу. Що називається, не стрималися. - А.К.).

- Здорових маленьких дітей, які підлягають закордонному всиновленню, в інтернатах не так уже й багато. Правда, один із пунктів Плану передбачає перегляд законодавства про прийомні сім'ї та ДБСТ, щоб воно відповідало принципу "у найкращих інтересах дитини". Схоже, ДБСТ ризикують стати ресурсом для Гааги?

- Так, у 2002–2004 рр., всупереч Конвенції ООН про права дитини, були випадки всиновлення іноземцями дітей із ДБСТ. Думаю, не варто зараз описувати трагедії, які супроводжували такі всиновлення. Достеменно знаю, що й сьогодні є охочі забезпечити "щасливе" дитинство за кордоном багатьом дітям, котрі виховуються в ДБСТ. При цьому багато інтернатівських залишаться невсиновленими, а діти з зони конфлікту не будуть документовані як такі, що втратили батьківське виховання.

Що стосується згаданого принципу, то вперше він сформульований в уже згадуваному законопроекті №2254 - як "забезпечення найкращих інтересів дитини". Визначення, по суті, правильне. Але, на жаль, у нас у країні не було дискусії, що таке "найкращі інтереси дитини" як законодавчий термін, який має дві дуже важливі площини реалізації. Перше - це загальнонаціональний принцип про те, що будь-які дії стосовно дитини мають спиратися на пріоритетність її інтересів над інтересами дорослого.

А друге - найкращі інтереси для кожної дитини можуть бути різними, залежно від віку та супутніх життєвих обставин. Одній у цей момент потрібно пережити гострий стан горя від втрати батьків. І вона не терпить поруч із собою дорослих, котрі претендують на те, щоб їх замінити. Такій дитині, хоч як дивно це звучить, у цей момент може бути краще в держустанові. А ось іншій туди - аж ніяк не можна. Як усе це виписати в законодавстві? Таке завдання у плані дій для мене звучить як загроза стабільності сімейних форм виховання.

Чесно скажу, за кілька десятків років роботи я не бачила настільки неякісно підготовленого документа. А він же ж призначений не тільки для тих, хто його виконуватиме, а також для професійного й наукового середовища, батьківської спільноти. Ми всі маємо право знати, як держава удосконалюватиме захист прав дитини, особливо позбавленої батьківської опіки.

- У якій, по-вашому, послідовності та логіці це має бути?

- По-перше, я стверджую, що коли ми налаштувалися в Євросоюз, то питання дітей, їх захисту, питання сімей, взаємин батьків і дітей - це частина судової реформи. Орган опіки та піклування, хоч би як ми намагалися його облагородити, - занудна радянська система. Відмовитися від неї ми не можемо тільки через бідність: сімейні суди - це дорого.

По-друге, у частині захисту прав дітей цей документ не має ознак не те що стратегії, а й системного документа. Третина згаданих заходів не дотягує до рівня затвердження Кабміном. Зате жодного слова не знайдете про діяльність міжвідомчої Комісії з питань захисту прав дитини, створеної в Мінсоцполітики як координуючий орган, що його ЮНІСЕФ починає фінансувати. Не згадуються і щорічна Державна доповідь про становище дітей в Україні, і Національний звіт про виконання Конвенції ООН про права дитини, який Україна зобов'язана подати в ООН у 2018 р.

Я також хотіла б побачити бодай одне завдання Міносвіти з удосконалення діяльності психолого-медико-педагогічної комісії (ПМПК), яка визначає рівень освітніх потреб дітей і видає їм вхідні документи в інтернатні установи. З 7 млн дитячого населення країни 1 млн, за рішенням ПМПК, має вади розвитку і потребує особливої освітньої програми (!).

Наш же досвід роботи свідчить: дуже часто діагноз "затримка психічного розвитку" ПМПК ставить не у зв'язку зі станом дитини, а через наявність вільних місць в інтернаті для дітей із затримкою психічного розвитку. І якщо раніше такі спеціальні школи-інтернати наповнювалися сиротами, то тепер - домашніми дітьми з неблагополучних сімей, які, щоб потрапити туди, отримують діагноз.

Право дитини на інклюзивну освіту - одне з базових. Дитина не повинна вибирати між правом жити з мамою і тим, щоб навчитися читати й писати, якщо в неї, наприклад, поганий зір. Зате ми обговорюємо якісь речі, які принципово не впливають на ситуацію. Наважуся припустити, що заплановані цією постановою заходи жодним чином не приводять до очікуваних результатів.

Тоді як ліквідовані соціальні спеціалісти, й на місцях фактично не залишилося людей, зобов'язаних надавати дітям соцпослуги і забезпечувати якісну діяльність органів опіки та піклування, служби у справах дітей і т.п., будь-які стратегічні завдання недосяжні, - поруч із дитиною немає виконавців.