Децентралізація-2023. Чому реформу треба повернути до людей

Відбулися зміни у вже новому профільному міністерстві розвитку громад, територій та інфраструктури. Але їх мету і завдання влада не поспішає пояснити ані місцевому самоврядуванню, ані суспільству загалом. Немає розуміння, що буде з децентралізацією далі. Відповідальні за неї люди або зовсім відсторонені від процесів, або мають дуже слабкий вплив.

Ті, хто залишився в колі, — мовчать. Мовчать політики, експерти, асоціації — всі, хто має прямий стосунок до реформи, висловлюючись переважно в соцмережах. Драматизм і потенційні ризики, пов’язані з такими змінами, скрупульозно описані в матеріалі «Мінрегіон — на сніданок, комітет — на обід, країна — на вечерю». Та головне — не тільки не допустити корупційних схем, які можливі в рамках відновлення, а й не знищити саму реформу. Разом із людьми, для яких власне держава децентралізацію і проводила.

Для цього потрібно не лише завершити наступний етап реформи (встановити систему державного нагляду над органами місцевого самоврядування), а й визнати помилки та оперативно їх виправити. На мою думку, є два питання, котрі потребують відповіді саме зараз: чому досі не розділено повноваження між рівнями самоврядування та державою? Та чи треба продовжувати наполягати на ліквідації районного рівня — чи визнати таку тенденцію помилковою? Якщо все це прямо вдарило по доступності послуг для людей.

Але давайте по черзі.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Проблеми «децентралізації»: зареєструвати в Україні народження, шлюб та смерть стало складніше 

Чому досі не розділено повноваження між рівнями самоврядування та державою?

Будувати ефективну систему самоврядування без визначання переліку повноважень органів місцевого самоврядування та розподілу їх між його рівнями — це те ж саме що будувати дім без фундаменту. Однак в Україні реформа пішла саме таким шляхом. Ще 2015 року уряд мав карту повноважень місцевого самоврядування, про що в інтерв'ю ZN.UA розповів координатор запрошеної українським урядом групи польських експертів з питань місцевого самоврядування, колишній мер Варшави Марцін Свєнціцький. Однак розподілу повноважень за рівнями самоврядування ніхто не зробив ні тоді, ні зараз.

Власне ця помилка і стала причиною значної частини проблем реформи. Адже тільки наявність ретельно опрацьованої карти повноважень дає можливість усім органам місцевого самоврядування чітко розуміти, який орган чим займається; прорахувати необхідний розподіл ресурсів; уникнути дублювання функцій. Громадяни ж чітко розуміють, до якого органу звертатися для вирішення своїх проблем. А децентралізація робилася перш за все для людей, правда ж?

Однак держава дає дивну відповідь на це запитання. Так, 2022 року уряд нарешті визначає пріоритетним законопроєкт №6281 про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядування. Але в січні 2023-го парламент знімає його з розгляду. Тимчасом саме цей законопроєкт мав внести бодай якусь ясність у розподіл повноважень між різними рівнями самоврядування.

Чомусь усі кандидати в ЄС за скороченою процедурою дружно забули, що в Євросоюзі хочуть бачити якісне завершення децентралізації в Україні. З дотриманням низки вимог, передовсім її відповідністю ЄХМС. Про важливість «визначення обсягів повноважень місцевого самоврядування» було наголошено навіть у заяві групи послів G7 стосовно реформи самоврядування в Україні, опублікованій у 2021 році. Про те ж саме наголошується і у звіті Моніторингового комітету Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи з приводу перебігу реформи.

То чи потрібен районний рівень?

«Країни, котрі мають таку площу, як Польща, не кажучи вже про такі площі, як в України, мають усі три рівні самоврядування. Немає держави з такою територією, яка була б обмежена двома рівнями». Це слова автора найуспішнішої в Європі польської реформи самоврядування Єжи Регульського, позиція якого, до речі, теж лунала на сторінках ZN.UA. Про всяк випадок нагадаю, що площа України майже вдвічі більша за площу Польщі, в якій успішно працюють три рівні самоврядування.

За логікою, наступним етапом реформи — після укрупнення громад та отримання ними повноважень і фінансів — мало стати реформування субрегіонального/районного та регіонального рівнів. Але підготовку до нього розпочали в цікавий спосіб — фінансовим голодомором, який влаштували районним радам, про всяк випадок позбавивши їх фінансової основи. Під нескінченні мантри, що в районних рад уже немає повноважень, було прийнято Закон України 907-IX «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України», яким субрегіональний рівень практично позбавили фінансової основи. Хоча до Конституції України, Закону про самоврядування в частині повноважень жодних вагомих змін стосовно повноважень внесено не було.

На додачу, ще й порозтягали зі спільної власності майно по окремих громадах, аби остаточно знищити районні ради. І це попри те, що ефективність подальшого використання цього майна в багатьох випадках сумнівна. Бо часто заклади, які на базі цих майнових комплексів надавали соціальні послуги громадам, просто ліквідовувалися. Перелік закритих спортивних шкіл, будинків учнівської творчості, територіальних центрів соціального обслуговування, інших закладів уже обчислюється десятками. І це теж реформа не для людей.

Бажання ліквідувати районний рівень сягало аж спроб не оголошувати вибори до районних рад. На щастя, члени Центральної виборчої комісії вміють читати закони, зокрема ст. 157 Кримінального кодексу, яка гласить, що за перешкоджання здійсненню виборчого права можна потрапити до в’язниці на термін до трьох років. У результаті ця неоковирна спроба ліквідувати районні ради провалилися.

Незважаючи на відсутність матеріальної бази для виконання своїх конституційних і законних повноважень, знекровлені фінансово райради працюють. І, виходячи з тих засобів та жалюгідних субвенцій, котрі надходять із держбюджету, спільно з іншими ОМС роблять усе, аби пришвидшити нашу Перемогу.

Теза «нам не потрібні районні ради» так в’їлася у свідомість багатьох посадовців і експертів, що ними ж самими сприймається як константа. Але за роки реформи стало очевидно, що цей рівень наразі не можна ліквідувати всього з однієї причини: його відсутність віддаляє послуги від людей або позбавляє їх узагалі.

Районні ради справді не потрібні великим містам: вони самостійно здатні надавати весь спектр послуг самоврядування. У тій-таки Польщі цю проблему вирішили просто: містам із населенням понад 100 тисяч надали статус повітів.

Зовсім інша ситуація з малими та середніми громадами. Ціла низка послуг на рівні багатьох таких громад для них надто затратні й часто не надаються взагалі. Впевнений, якщо порахувати витрати на одного мешканця в таких громадах при наданні певних видів послуг, то багатьом доведеться почухати потилицю.

Не може мала громада якісно утримувати спортивну школу з якісною матеріальною базою, укомплектовану якісним тренерським складом. Не може забезпечити якісних умов для перебування в соціальних закладах, як і надавати ще добрих два десятки послуг. Або ж ціна таких послуг буде невиправдано високою. І якби наша знаменита тенісистка Еліна Світоліна народилася не в Одесі, де помітили її спортивний талант і де були умови для його подальшого розвитку, а в маленькому периферійному містечку, де про тенісні корти можна лише мріяти, то цей її талант навряд чи реалізувався б. Як і багатьох інших українських видатних спортсменів.

Про це вже почали відверто говорити очільники громад, котрим випало «щастя» утримувати лікарні, спортивні школи, школи мистецтв тощо, які доти перебували на утриманні районних рад. Тепер вони змушені своїм коштом надавати послуги мешканцям не тільки своїх громад, а й сусідніх, зазвичай без відповідних компенсацій, збіднюючи свої громади. Керівники таких громад опиняються перед дилемою: або змиритися з цим тягарем, який знекровлює їхні бюджети й паралізує виконання інших повноважень, або позбутися таких закладів. Очевидно, що мешканці в такому разі мають забути про послуги, які ці заклади надають. А це, крім спеціалізованих навчальних та спортивних закладів, ще й установи соціального захисту. Де належну опіку отримують самотні люди похилого віку, діти-сироти чи діти з обмеженими можливостями.

Складна економічна ситуація в країні боляче вдарила по фінансовому стані малих громад, де стають помітними негативні процеси — закриття підприємств, підрозділів великих компаній, поглинання агрохолдингами фермерських господарств тощо, наслідком чого є знекровлення бюджетів. За таких обставин різниця у спроможності надавати послуги між громадами, утвореними великими містами, та невеликими громадами буде лише збільшуватись, і як наслідок — неминуча неприродно масова міграція мешканців периферії до обласних центрів та столиці, що навряд чи потішить тамтешніх жителів, і мерів зокрема.

Отже. Існування й ефективна робота субрегіонального рівня самоврядування (районних, повітових рад) — це не про чиїсь амбіції чи фантазії, а про ефективність і раціональність використання публічних коштів та про доступність послуг для значної кількості громадян.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Сім уроків із минулого для міст у майбутньому

Що далі?

Щоб рухатися далі, треба провести докладний аналіз розвитку реформи, визнати помилки та слабкі місця, обговорити способи їх виправлення.

Великою проблемою реформи є відсутність документа, який дає всім причетним розуміння її перебігу. Такий документ мав би окреслити суть і послідовність реалізації реформи. «Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» 2014 року давно втратила свою вагу й сенс. Тому крок наступний — розробка карти повноважень місцевого самоврядування з розподілом за рівнями та плану завершення реформи. Для цього потрібна політична воля і щире бажання зробити реформу справді успішною.

За таких обставин важливу роль може зіграти позиція всеукраїнських асоціацій місцевого самоврядування. Попри певні розбіжності в підходах до ключових питань реформи, вони кровно зацікавлені в її успіху та в належній ролі самоврядування, тож приречені знайти спільний знаменник. Якщо це вдасться, впевнений: напрацьовані спільні пропозиції асоціацій будуть позитивно сприйняті всіма органами державної влади і допоможуть успішно завершити реформу. А також спонукатимуть владу комунікувати з ОМС і зважати на їхню позицію.

І насамкінець: як свідчить успішний польський досвід реформи, запорукою її успіху є наявність у владі уповноваженого з питань реформи (бажано у статусі віцепрем’єра) з вагомими повноваженнями та з можливістю у разі необхідності прямої комунікації з керівництвом держави. Чого, на жаль, не було зроблено на старті реформи.