УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ ВЛАСНІСТЮ У КОНТЕКСТІ ЕКОНОМІЧНОЇ СТРАТЕГІЇ ДЕРЖАВИ

У Посланні Президента України до Верховної Ради «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки» державу визначено основним суб’єктом політики економічного зростання, а серед особливо значущих завдань її названо «сприяння (за допомогою всіх наявних інструментів, фінансових та організаційних ресурсів) максимальній реалізації конкурентних переваг української економіки, зміцненню та розвитку передусім наукомістких галузей, які вже сьогодні демонструють високий технологічний рівень та конкурентоспроможність, а отже, і готовність стати «локомотивами» високотехнологічного зростання». Зазначається, що у сфері економічної політики немає відповідальнішого завдання, ніж підтримка таких виробництв, створення максимально сприятливих умов для діяльності національних компаній у відкритому конкурентному середовищі, адже «нова стратегія економічного і соціального розвитку має спиратися на національні пріоритети».

Програма діяльності Кабінету міністрів України «Відкритість, дієвість, результативність» визначає метою урядової політики «підвищення якості життя населення, забезпечення прав і свобод громадян, створення можливостей для вільного розвитку особистості на основі сталого економічного зростання». І хоча в документі відображаються позитивні зрушення в економічному та соціальному розвитку країни протягом останніх трьох років (збільшення валового внутрішнього продукту на 20,9 відсотка, промислового виробництва — більш як на третину, продукції сільського господарства — майже на чверть, реальних доходів населення, пожвавлення інвестиційних процесів тощо), зрозуміло, що досягнуті результати поки ще не є стабільним чинником подальшого розв’язання проблем у соціальній сфері. Час радикальних змін вимагає запровадження нових механізмів державного управління.

Орієнтація на істотне скорочення державного сектора передбачає підвищення його ефективності. Якими мають бути ці механізми, які організаційні форми державного впливу слід обрати, аби за умов недостатньо розвинутого конкурентного середовища в країні успішно вирішувати питання підтримки темпів економічного зростання, соціального забезпечення, фінансувати програми розвитку регіонів, освітні, екологічні, інноваційні заходи тощо?

Здобутків і помилок дванадцяти років достатньо, щоб усвідомити незворотність реформ, визначитися з наступними кроками. Ідеологія системи державного управління України має ґрунтуватися на поєднанні економічної активності, яку породжує ринок, і соціальної спрямованості держави, здатної забезпечити життєдіяльність виробничого сектора.

У контексті реформування відносин власності це перш за все стосується визначення меж втручання держави в економіку, оптимальних розмірів і змісту державного сектора економіки. Плюралізм відносин власності, сукупність нових інститутів та правових механізмів господарювання потребує запровадження таких форм та методів функціонування державної власності, які б, не змінюючи її державної сутності, не суперечили ринковим засадам економіки України. Втіленням цих форм та методів є інститут державного корпоративного підприємництва, який дозволяє державі виконувати притаманні їй макроекономічні та соціальні функції в ринкових умовах. Управління державними корпоративними правами має свою специфіку, свої економічні, організаційні та законодавчі особливості, проте є складовою загальних процесів управління державною власністю, державного регулювання економіки.

Справді, в умовах, коли маневрування бюджетними витратами здійснюється в достатньо вузькому фінансовому просторі, вимоги щодо рентабельності державних підприємств об’єктивно стають все більш наполегливими. Тому слід знаходити способи підвищення мікроекономічної ефективності державних підприємств або скорочувати державний підприємницький сектор. Але є й третій спосіб — конструювати нові моделі підприємницької діяльності держави, засновані на гнучких формах поєднання державної та приватної власності. Зарубіжний досвід доводить життєвість такого підходу.

З середини 70-х років минулого століття у провідних капіталістичних країнах спостерігалася тенденція дерегулювання економіки, тобто обмеження, згортання традиційних форм державного втручання у сферу безпосереднього виробництва товарів та послуг, звуження економічної зони, яка охоплюється державною власністю, і натомість поширення приватного капіталу. Вістря цих змін було спрямоване на забезпечення та стимулювання гнучкого реагування бізнесових структур на стрімкі процеси в економічній та соціальній сфері. Однак уже на початку 80-х, з приходом до влади у більшості розвинутих країн консервативних сил, ця тенденція зазнала ревізії. Відбулася навіть переоцінка уявлень, які домінували раніше, щодо масштабу участі держави у підприємницькій діяльності та долі сукупного суспільного продукту, який має знаходитися у державній власності. Загальною тенденцією стало посилення підприємницької діяльності держави, але не у чистих формах, тобто заснованих на виключно державній власності, а саме у змішаних, корпоративних.

Державне підприємництво в підприємствах із змішаною формою власності стало розглядатися як інтеграційна форма системи державно-монополістичного регулювання, яка, завдяки поєднанню державної і приватної власності, дає можливість нівелювати вади кожної з них і підсилити переваги. Інтегруючись із приватним, державний капітал набуває більшої гнучкості, мобільності і підконтрольності; водночас приватний стає менш ризиковим, більш стабільним і прогнозованим. Ось чому в країнах світу з кінця ХХ століття спостерігається розвиток інституту підприємств із змішаною формою власності.

Дослідження найбільших корпорацій у країнах Західної Європи показали, що 40 відсотків із них є підприємствами, в яких держава має свою частку. У переліку ста найприбутковіших індустріальних фірм 16 — це підприємства з повною державною власністю, в інших держава представлена різними частками — від зовсім маленьких пакетів акцій аж до контрольних.

Одним із інструментів державної політики, який привів до створення великої кількості підприємств із змішаною формою власності в Західній Європі середини 80-х років, була приватизація. Ідеологічний підтекст цього явища у Сполученому Королівстві, де приватизація була основним компонентом вільної промислової політики, різниться від ідеологічного підтексту приватизації, скажімо, у Франції, де продаж капіталу приватним інвесторам забезпечив стабільні надходження до державних підприємств, коли соціалістичний уряд в умовах бюджетного дефіциту був не в змозі запропонувати ці ресурси з державного бюджету. Незважаючи на різну ідеологію приватизації та на різний ступінь зв’язку політичних заходів із державною промисловою політикою, завдяки поєднанню централізованого та ринкового регулювання продаж майна приватному сектору в кожній країні допоміг вирішити проблеми, пов’язані з фіскальною кризою. До речі, у Великобританії використовувалося пряме квотування продажу акцій індивідуальним та іноземним інвесторам, а при приватизації багатьох підприємств уряд резервував за собою «золоту акцію», що дозволяло контролювати структуру та діяльність нової компанії.

У Китаї в 1992 році був обраний курс на створення змішаної форми власності за умови домінуючої ролі державної. При цьому єдиним реальним виходом для нерентабельних виробництв вважається акціонування державної власності, залучення іноземного капіталу, злиття з успішними державними підприємствами. Китай розширив сферу конкуренції без приватизації державних підприємств шляхом створення нових приватних підприємств за поступової або одномоментної лібералізації і м’якого демонтажу директивного регулювання із збереженням у руках держави основних фінансових важелів.

У Японії на березень 2000 року існувало 163 корпорації з часткою державної власності від 50 до 100%. Адміністративний контроль за їхньою діяльністю здійснює Агентство з управління та координації. Програми розвитку цих компаній фінансуються з державного бюджету. На кінець 1999 року вони отримали від уряду капітал на суму 339 млрд. дол. Ці підприємства мають статус державних, їх бюджет, як і зміни найвищого управлінського складу, затверджуються відповідним міністерством. Управління компаніями здійснюється відповідно до політики, яка проводиться міністерствами, широко розповсюджена практика залучення колишніх представників міністерств до нагляду за роботою підприємств.

Вирішення проблеми ефективності виробничого сектора в Україні потребує врахування фактів неефективного господарювання на вже приватизованих підприємствах, а також скорочення виробництва, рівня зайнятості та активів в результаті перетворення середніх та великих державних підприємств на приватні. Причина — не тільки в негараздах загального економічного плану, але й у відсутності важелів управління, оскільки держава їх уже позбулася, а приватний власник ще не набув. Украй низька ефективність приватизованих підприємств часом спонукала уряд до безпосереднього втручання у їхню діяльність з посиланням на те, що саме перехідний процес виправдовує такі дії. Однак застосування методів адміністративного впливу фактично є кроком назад у реформуванні відносин власності. Воно помилкове, але не з точки зору власне участі держави, а з точки зору методів цієї участі.

На відміну від вищезазначеного, корпоративне підприємництво є методом державного регулювання економіки на ринкових засадах, який не суперечить обраному напрямку реформування і дозволяє здійснювати перетворення, уникаючи негативних соціальних наслідків. Це логічний шлях до інтеграційних форм поєднання державного і приватного капіталу не через викуп державою акцій приватних підприємств, як це відбувалося за умов природного, історичного розвитку капіталізму, а через неповну приватизацію державних підприємств.

До речі, в країнах з розвинутими ринковими відносинами підприємства з державною часткою поділяють на державні та підприємства зі змішаною формою власності. Тож державна участь у цих двох випадках являє собою різні за змістом і правовою природою форми діяльності, спрямовані у першому випадку — на виконання генетичних завдань держави як регулятора процесів суспільного відтворення, гаранта соціального захисту громадян країни, у другому — на отримання прибутку на паритетних з іншими учасниками бізнесу засадах.

Згідно з рекомендацією ОЕСР, «державними слід вважати підприємства, в яких державні органи володіють більшою частиною капіталу (більш 50%) та/або ті, які ними контролюються (наприклад, шляхом призначення державних чиновників)».

Українське законодавство не містить точного визначення державної частки у підприємстві зі змішаною формою власності, за якої воно може вважатися державним, однак інтернаціоналізація підприємництва потребує узгодження визначення державних підприємств із загальноприйнятими підходами. Закон України «Про підприємства в Україні» від 27 березня 1991 року відносить до державних підприємства, засновані на державній власності, в тому числі й казенні підприємства. Це визначення не враховує відкриті акціонерні товариства з відсотком державної власності, який дозволяє державі контролювати їхню діяльність. Крім того, відповідно до статті 1 зазначеного закону, підприємством є «самостійний господарюючий статутний суб’єкт, який має права юридичної особи та здійснює виробничу, науково-дослідницьку і комерційну діяльність з метою одержання відповідного прибутку (доходу)». Таке визначення відкидає за законодавчі рамки державне підприємництво з метою забезпечення соціальних гарантій, оскільки навряд чи можна очікувати прибутковості від підприємства, яке ставить на меті, наприклад, забезпечення зайнятості в регіоні.

Господарський кодекс України, який набирає чинності з 1 січня 2004 року, визначає підприємництво як самостійну, ініціативну, систематичну, на власний ризик господарську діяльність, «що здійснюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку». Це визначення розширює можливості державного підприємництва у сфері соціально-економічного регулювання.

Державна корпоративна власність є частиною держвласності, яка бере участь у системі державного регулювання країни. Вона потребує визначення завдань і критеріїв оцінки ефективності державного корпоративного підприємництва з огляду на сутність та інституційні завдання саме державної власності, для якої мікроекономічні показники відіграють підпорядковану роль відносно необхідності забезпечення зайнятості в регіоні або функціонування у тому спектрі галузей, які з тих чи інших причин є малорентабельними і навіть збитковими, непривабливими для приватного капіталу.

Зазначимо, що проблема визначення критеріїв оцінки ефективності управління державними корпоративними правами, як і державного підприємництва в цілому, є ключовою при прийнятті рішень стосовно конкретного змісту та організаційних форм економічної активності держави.

Найбільш поширеними методами оцінки ефективності є ті, що засновані на показнику рентабельності і на порівнянні результатів господарської діяльності державної фірми і приватної корпорації, що діють приблизно в однакових умовах.

За результатами цих оцінок, що містяться в публікаціях західних авторів, можна бачити як беззаперечні факти високопродуктивного ведення справ на державних підприємствах, так і беззаперечні свідоцтва вкрай несприятливої господарської ситуації, що склалася на підприємствах приватної форми власності. Це дозволяє зробити висновок, що динаміка нагромадження капіталу не послаблюється автоматично внаслідок присутності держави у власності підприємства. Адже не стільки форма власності, скільки характер управління підприємствами і наявність конкурентного середовища визначають рівень економічної ефективності і темпи зростання виробництва. Проте частка державних підприємств, що існують на межі мінімальної рентабельності або навіть за цією межею, значно більша, ніж приватних. У багатьох країнах світу перші користуються систематичними бюджетними дотаціями для підтримання своєї господарської діяльності.

Більш того, серед тих державних фірм, які в цілому виконують свої завдання й відраховують до бюджету значну частину отриманого прибутку, досить багато підприємств, чиї витрати на одиницю продукції, що виробляється, значно вищі, ніж у приватних фірмах, що діють у тій же галузі.

Найчастіше таку недостатню ефективність державних підприємств пояснюють «тепличними» умовами господарювання і бюрократизацією управлінського апарату. Крім того, держпідприємства є обмеженими певними економічними, соціальними, юридичними рамками, не мають достатньої підприємницької свободи в умовах, коли необхідно швидко реагувати на нові економічні обставини. Але найголовнішою причиною низьких мікроекономічних показників державних та змішаних підприємств порівняно з приватними є зосередження державної власності у тому спектрі галузей, які з тих чи інших причин є малорентабельними і навіть збитковими, непривабливими для приватного капіталу. Отже, мікроекономічні показники не можна вважати достатнім критерієм при оцінці ефективності управління державною власністю.

У західній літературі значну увагу приділяють пошуку універсального критерію, який би зміг інтегрувати велику кількість показників оцінки ефективності управління в державному секторі. Проте ці намагання поки що не дали реального результату. Мабуть, і не могли дати, оскільки підходи до вирішення цієї проблеми є більш політичними, ніж методологічними. Водночас урахування результатів відповідних досліджень стосовно економічної ефективності функціонування власності, капіталу, є необхідним для прийняття також і політичних рішень.

Для оцінки економічного потенціалу державної власності та виявлення її функціональної ролі велике значення мають кількісні показники, що фіксують масштаби прямої державної участі в підприємницькій діяльності. Серед тих, що найчастіше використовуються — частка ВВП, яка виробляється у державному секторі; відсоток державних активів у загальній сумі сукупних (матеріальних і фінансових) активів корпорацій; частка держави у виробництві умовно-чистої продукції; питома вага державних інвестицій у промисловість та інфраструктуру, а також в основний капітал несільськогосподарських галузей; частка держави у валовому накопиченні основного капіталу тощо. Кожен із них характеризує специфічний аспект рівня розвитку державної власності, відповідно динамічний ряд для кожного з цих індикаторів вибудовується по-різному. В результаті складається ряд змінних показників, які в сукупності дають динамічну картину явища. Абсолютизація будь-якого показника, незалежно від його значущості, призводить до хибного уявлення про реальні пропорції між державною і приватною господарською діяльністю.

Законодавча неврегульованість питання, за яких умов певні підприємства державно-приватної форми власності можуть бути зараховані до державних, не дає змоги отримувати статистичні дані, які б дозволили визначити реальний внесок державної власності в основні економічні та соціальні показники в загальноукраїнському вимірі. Однак аналіз, зроблений на підставі даних Державного комітету статистики України і показників звітності відкритих акціонерних товариств з державною часткою перед ФДМУ, дає підстави говорити про те, що за багатьма параметрами, зокрема й за обсягом чистого доходу від реалізації продукції, останні працюють не менш ефективно, ніж акціонерні товариства без державної частки в статутному фонді. Це ще раз підтверджує тезу про те, що нагромадження капіталу не визначається розміром державної частки.

Слід погодитися з твердженням, що великі приватні корпорації, маючи значні масштаби виробничих та ринкових операцій, можуть серйозно впливати на макроекономічну ситуацію в державі шляхом участі у реалізації низки довгострокових програм регіонального, загальногосподарського й навіть національного масштабів. Але ж очевидно, що вплив на макроекономічні показники не є самоціллю й рушійною силою господарської діяльності приватного капіталу, оскільки той переслідує, передусім, мікроекономічний інтерес — отримання стабільного прибутку, збільшення обсягу продажу, зміцнення ринкових позицій, усунення небезпечного конкурента.

Для державної фірми, що діє від імені центральної чи місцевої влади, на чільному місці, навпаки, стоять загальногосподарські завдання досягнення макроекономічного ефекту в масштабі окремого регіону чи держави в цілому. До переліку цих завдань можуть входити як власне економічні, так і соціально-економічні: підтримка важливих з точки зору національної економіки, але занепадаючих через непривабливість для приватного сектора галузей; забезпечення нормального функціонування інфраструктури; надання населенню пільгових послуг у сфері освіти, охорони здоров’я та соціального забезпечення та ін. Мікроекономічні ж показники господарської діяльності дозволяють судити тільки про порівняну життєздатність державних фірм, не пояснюючи причин, через які в державному секторі поруч із рентабельними продовжують функціонувати й збиткові підприємства.

Зазначене жодною мірою не виправдовує інертності та безвідповідальності керівників підприємств з державною часткою за кінцеві результати діяльності: оцінюючи суперечність між низькою ефективністю державної власності на мікрорівні та макроекономічною необхідністю її функціонування у підприємницькій сфері, констатуючи її об’єктивний характер, треба знаходити важелі для підвищення й мікроекономічної ефективності управління державними корпоративними правами (ДКП). Логіка тут очевидна: держава не може дозволити собі утримувати велику кількість підприємств, які не вирізняються високими мікроекономічними показниками.

Залучення приватного капіталу до державних підприємств у країнах з розвинутими ринковими відносинами обґрунтовано вважається заходом, спрямованим на пожвавлення інноваційної політики на цих об’єктах. За умови надання певних гарантій щодо права підприємницької ініціативи та істотної дебюрократизації механізмів контролю та управління, цей захід матиме успіх й в Україні. Однак для управління ДКП, як і для державного підприємництва загалом, незалежно від форми його організації, головним критерієм ефективності має бути оцінка того, наскільки успішно реалізуються макроекономічні завдання, що відповідають системі орієнтирів державної політики.

Вдосконалення організаційно-правового забезпечення реалізації державою своїх корпоративних прав потребує визнання на політичному рівні необхідності використання державного корпоративного підприємництва як інструменту державної політики. Має бути прийнято державну концепцію розвитку системи управління державними корпоративними правами, яка б визначала місце державного корпоративного сектора в економічній структурі країни, а також стратегію його розвитку. З огляду на задекларований курс на створення нової соціально-економічної моделі, ці питання лежать в одній площині з питаннями про визначення тієї грані, до якої необхідно здійснювати демонтаж державної власності, та про доцільність повної приватизації підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави.

Справді, в період переходу від адміністративно-командних до ринкових методів господарювання державний корпоративний сектор, який поєднує функції як елемента системи державно-монополістичного регулювання, так і деперсоніфікованого власника — суб’єкта приватного права, несе на собі відбиток багатьох суперечностей. Проте зазначене не виправдовує існуючої практики відмежовування від вирішення «проблем зростання» цієї системи та позбавлення держави її корпоративних прав, під прикриттям фраз про невміння управляти ними.

Щодо тези «чим менше держави, тим краще», зазначимо, що організація системи державного регулювання і державного підприємництва в країнах світу спростовує догму щодо апріорі неефективної діяльності держави як власника і демонструє посилення її ролі й ефективності присутності в економіці сучасного суспільства. Найяскравішим прикладом успішної організації управління державним сектором економіки є система, яка існує в Швеції, де уряд діє як активний і професійний власник, а державні підприємства поділяються на дві групи: компанії, які працюють в умовах конкуренції, та компанії, що задовольняють певні суспільні інтереси в межах встановленої прибутковості. Політика уряду щодо першої групи базується на вимогах ринку, до компаній другої ставиться вимога досягнення соціальної мети та максимально можливого, з урахуванням конкретних умов, фінансового результату.

Оцінюючи проблему державного втручання в економіку Україні, необхідно враховувати досвід розвинених країн. Він свідчить, що формальна передача прав власності не забезпечує ефективності у виробництві товарів та послуг, наданні соціальних гарантій. Водночас державне корпоративне підприємництво має бути використане державою як альтернативний прямому державному регулюванню механізм впливу на діяльність підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, з метою забезпечення умов суспільного відтворення та як засіб отримання дивідендів до державного бюджету шляхом корпоративної участі у прибуткових виробництвах.

Розвиток державної, приватної та змішаної форм власності, їх співіснування на рівних засадах є об’єктивною необхідністю для України на сучасному етапі її розвитку. Говорити про переваги чи недоліки однієї з них можна, тільки враховуючи конкретну історичну ситуацію конкретної країни. Якою мірою та чи інша форма власності створює (або не створює) сприятливі умови для вирішення загальнодержавних проблем, мірилом яких є добробут кожного окремого члена суспільства, — саме це має бути вихідною умовою для вирішення питань щодо темпів та обсягів приватизації, а тож формування інституційних складових макроекономічної системи.

Питання щодо ролі, форм та методів державного впливу на економіку суспільства є предметом тривалих дискусій науковців, державних діячів, політиків, економістів, філософів. Одні скептично оцінюють спроможність уряду вирішувати соціальні та економічні проблеми, інші вважають державний сектор замалим, проте Дж.Стігліц констатує, що «масштаби діяльності уряду сьогодні значно більші, ніж півстоліття тому», а Роберт Куттнер наполягає на визнанні необхідності державного виробництва для забезпечення соціальних гарантій і на тому, що в певних галузях і виробництвах ринкові критерії є неприйнятими. І що інтереси економіки не є підставою «для продажу з аукціону національних символів».

Започаткована Президентом України широкомасштабна політична реформа, що має за мету внесення відповідних змін до Конституції, спрямованих, з одного боку, на зміцнення самої держави, а з іншого — на розробку ефективно діючого механізму державної влади в цілому, повинна забезпечити пролонгацію позитивної динаміки макроекономічних показників і вихід економіки України на траєкторію прискореного економічного розвитку, підвищення її ефективності і конкурентоспроможності.

Ми — українці, і в нас — інша історія та власний шлях вирішення проблем. Але зрозуміло: сьогодні ми не маємо права на помилки. Не роздержавлення будь-якою ціною, а створення дієвої макроекономічної структури, яка поєднує ринкову оперативність і державну далекоглядність, не ситуативні рішення, а виважена стратегія перетворень, яка враховує можливості і переваги плюралізму форм власності, стають гаслами сьогодення.

Іноземні інвестиції, іноземні радники, іноземні технології…

Ми — українці!