ПРОВАЛ ЧИ УСПІХ? АПОЛОГІЯ ПРИВАТИЗАЦІЇ В УКРАЇНІ

Приватизація — фактично єдиний в Україні
блок ринкових реформ на рівні мікроекономіки,
що порівняно динамічно реалізується.

Олександр Пасхавер

Протягом багатьох років в Україні зростає розчарування результатами приватизації. Останнім часом воно відчутно посилилося.

Настрої в суспільстві очевидні. За результатами одного з останніх репрезентативних обстежень (листопад 2000 року, GfK-USM, Українські опитування та дослідження ринку) майже 40% опитаних вважають, що приватизація погіршила економічну ситуацію, понад 20% — не вплинула на неї і менше 20% — вплинула позитивно.

Серед оцінок результатів приватизації політиками і дослідниками, що дотримуються найчастіше протилежних ідеологічних поглядів, переважають негативні, а саме:

— відсутність помітного позитивного впливу на економічну ефективність і негативний вплив на обсяги виробництва та інвестицій;

— «розпорошення» власності внаслідок сертифікатної приватизації; формування неефективної так званої інсайдерської власності (власності колишніх менеджерів та працівників підприємств) і фіктивної акціонерної власності як основи для тіньової, корумпованої, нецивілізованої, псевдоринкової економіки.

Ті, хто вважають приватизацію невдалою, серед головних причин того, що сталося, називають:

— вибір помилкової приватизаційної моделі, яка ігнорує світовий досвід (особливій критиці піддається сертифікатна складова процесу);

— приватизація розпочалася тоді, коли для неї не було створено необхідних умов та передумов: інфраструктурних (відсутність фондового ринку, достатньої правової бази захисту прав власності, механізмів її прозорого та ефективного перерозподілу тощо) і макроекономічних (проведення не в повному обсязі лібералізації та стабілізації економіки).

Мабуть, найбільш аргументовано й повно критичні оцінки приватизації викладені в статті Анатолія Гальчинського в газеті «Дзеркало тижня» (30.09.2000 р.). Цікаво, що вони багато в чому близькі до аналізу найбільшого представника совєтології та найвизначнішого західного фахівця з пострадянської економіки Маршалла Голдмана.

Критики з «лівого» табору акцентують увагу на «руйнації виробництва» та соціальних наслідках приватизації: грабіжницька «прихватизація» загальнонародної власності в обмін на «папірці», які нічого не варті, фіктивність власності мільйонів дрібних акціонерів, котрі так і не дочекалися обіцяних дивідендів і т.п.

Чимало з переліченого здається цілком очевидним і незаперечним. Тим цікавіше викласти позицію тих дослідників, які не тільки не вважають українську приватизацію повною невдачею, провалом, а й розглядають її як порівняно успішний і досить динамічно реалізований блок ринкових реформ на рівні мікроекономіки, як реальну основу серйозних позитивних змін і в економіці, і в громадській свідомості.

Аргументи прибічників саме цих поглядів подані в опублікованій нещодавно Центром економічного розвитку за редакцією О.Пасхавера книжці «Українська приватизація: плюси та мінуси»1, на основі матеріалів якої одним із її авторів і підготовлено цю статтю. Видання книжки стало можливим завдяки програмі Freedom House «Партнерство заради реформ в Україні».

Сертифікатна модель — вибір мимоволі

Більшість професіональних аналітиків, політиків, журналістів змагаються в найдетальнішому змалюванні економічних та соціальних дефектів української приватизації (добре, що матеріалів для цього не бракує), по суті, працюючи в унісон із масовою свідомістю. Ми ж спробуємо зупинитися на причинах і закономірностях цього процесу незалежно від того, як отримані результати співвідносяться із громадськими настроями й оцінками.

Що визначило вибір вихідної моделі приватизації і, зокрема, необхідність застосування сертифікатного підходу? На думку А.Гальчинського, насамперед те, що розробка моделі та приватизаційного законодавства здійснювалася в основному людьми, прямо й безпосередньо причетними до тіньового перерозподілу власності в горбачовський період. «... Вже тоді, 1992 року, для багатьох фахівців було очевидним, що надумана витівка із масовою сертифікацією, здійснювана під гаслом «зробити кожного власником, повернути йому все те, що було відібрано в нього адміністративною системою», перетвориться на обман мільйонів громадян. Думаю, не випадково ініціатором цієї акції була компартійна парламентська більшість. Адже сертифікатна приватизація стала, за своєю суттю, фактичним продовженням неформальної горбачовської приватизації».

Безумовно, не витримує жодної критики твердження, буцімто компартійна більшість виражала інтереси учасників горбачовської «передприватизації» й виступила ініціатором приватизації сертифікатної. У компартійній більшості ВР була саме та частина партгоспноменклатури, яка стала аутсайдером у горбачовському перерозподілі власності й заперечувала саму необхідність ринкової трансформації та приватизацію в будь-яких формах.

Вибір сертифікатної моделі й у цілому технології приватизації визначався тверезою оцінкою економічної та соціально-політичної ситуації в країні на той момент.

Основними чинниками, що визначили цей вибір, були:

— необхідність забезпечення високих темпів приватизації для досягнення політичної мети — закріплення необоротності ринкової трансформації економіки на основі домінування приватного сектора;

— неможливість безпосереднього використання традиційних для розвинених країн методів приватизації — продажу на фондовому ринку та ринку нерухомості, оскільки ці ринки не були сформовані;

— відсутність достатнього національного капіталу при неготовності суспільства до домінування іноземного капіталу в процесі приватизації;

— необхідність використання компромісної моделі, яка б забезпечила процесові роздержавлення широку громадську підтримку.

Безумовно, розробники приватизаційного проекту прекрасно розуміли: обираючи за основні початкові критерії успішності процесу темп і масштаби, вони жертвують його якістю. Та іншого виходу в них, по суті, не було.

М.Голдман, коментуючи високі темпи приватизації в Росії (що повністю стосується й України), зазначав, що це не дозволило спокійно розробити раціональну й систематичну стратегію реформ, що росіяни мали б бути менш амбіційними, оскільки навіть у Великобританії уряд М.Тетчер стикнувся із серйозними проблемами, коли починав приватизацію дюжини об’єктів. При цьому там процес відбувався у рамках розвиненої ринкової економіки, діяли перевірені часом банківські та кредитні інституції, надійні біржі, люди та групи, які володіють чесно нажитим капіталом. У росіян аналогічних інститутів не було.

Ця оцінка сприймається як добре побажання, оскільки менша амбіційність на практиці означала б збереження на невизначено тривалий термін тотально переважаючого держсектора. Причому не держсектора радянських часів, а держсектора, який перебуває в стані глибокої кризи й розпаду, позбавленого притаманних йому директивно-розпорядницьких форм централізованого управління.

Погодитися на такий сценарій означало свідомо законсервувати економічну кризу й зберегти економічну базу комуністичної опозиції при тому, що громадського консенсусу з приводу самої доцільності проведення радикальних реформ досягнуто не було. Оскільки якнайшвидше проведення приватизації було об’єктивною необхідністю, досить логічним став вибір саме ваучерної, сертифікатної приватизації.

Крім того, що сертифікатна модель дозволяла вирішити завдання різкого прискорення приватизації за фактичної відсутності приватного капіталу, лише за рахунок використання населенням безплатно розданих «приватизаційних грошей» обмеженого обігу — іменних сертифікатів, вона значною мірою забезпечувала підтримку громадськості. Спочатку ця модель сприймалася населенням переважно схвально — як соціально справедлива, що певною мірою вирівнювала стартові умови для участі в приватизації всіх членів суспільства. Саме це багато в чому забезпечило 1992 року просування пакета приватизаційних законів у ВР і нездатність комуністичної більшості заблокувати приватизацію.

Наївно вбачати причину деформацій та невдач української приватизації у використанні сертифікатів — вони застосовувалися не лише в Україні та Росії, а й у колишній Чехословаччині, Литві, Польщі, Румунії, Ізраїлі та багатьох інших країнах, із зовсім різними результатами, зокрема й дуже успішно.

Чи була альтернатива сертифікатній моделі? Варіант повністю грошової приватизації у ВР розглядався, та він не давав відповіді, де ж узяти кошти на її проведення — їх не було ні в населення, заощадження якого знецінилися внаслідок інфляції, ні в небагатьох на той період національних підприємців. Всерйоз і мови бути не могло про проведення приватизації за угорським зразком, за рахунок іноземних інвестицій. З одного боку, не можна було забезпечити необхідний приплив іноземного капіталу через загальний кризовий стан української економіки, її неринковий характер і відсутність необхідного правового поля; з іншого — на початку 90-х до бодай трохи істотної ролі іноземного капіталу не були готові саме суспільство та його еліта. Не варто забувати, що постійним рефреном громадської дискусії на початковому етапі приватизації були різноманітні фобії з приводу «продажу України іноземцям». Внаслідок цього кілька років проводилася послідовна політика «відсікання» іноземних учасників від реальної участі в приватизації — через систему різних коефіцієнтів, що підвищують ціну об’єктів приватизації, тощо.

Реальною, цілком здійсненною альтернативою було проведення суцільної «орендизації», перетворення оренди з викупом на абсолютно домінуючий спосіб приватизації. Це означало роздержавлення виключно в непрозорих, закритих формах, виключення із процесу значної частини населення, тобто різке звуження соціальної підтримки. У результаті були б надовго заблоковані й процеси вторинного перерозподілу власності та формування ринкових інфраструктур, фондового ринку.

Власне кажучи, процес певною мірою так і розвивався. У нас немає підстав робити висновок про те, що приватизація в Україні відбувалася за заздалегідь визначеною і законодавчо оформленою моделлю. Практично одночасно з пакетом приватизаційних законів було прийнято законодавчі акти, які передбачали право орендних колективів вирішувати, приватизувати орендні підприємства чи ні, а також переважне право на оренду з викупом, яка й стала на тривалий період основним способом приватизації.

Вся історія української приватизації є історією перегляду, деформації початкової концепції та моделі. Концепція роздержавлення та приватизації, прийнята наприкінці 1991 року, передбачала проведення малої приватизації за рік-півтора, великої — за чотири-п’ять років. Фактично ж старт малої приватизації було затримано на два роки (за цей період із намічених до приватизації 60 тис. об’єктів було приватизовано менше 2 тис.). Масова ж сертифікатна приватизація розпочалася лише в середині 90-х (до цього моменту етап безгрошової приватизації в Росії було вже завершено). Процес неодноразово переривався різноманітними мораторіями, заборонами тощо.

Чому ж таким болісним і непослідовним був наш рух порівняно з іншими європейськими постсоціалістичними країнами, у тому числі й пострадянськими? Чому не можна було вирішити навіть таке, здавалося б, елементарне завдання, як першочергове й швидке проведення малої приватизації? Це пояснюється насамперед не недоліками обраної моделі, а специфічністю умов, в яких розпочиналася і відбувалася приватизація. На початкових етапах економічної реформи готовність України до радикальних економічних перетворень була надто переоцінена. Об’єктивно ми мали чи не найгірші стартові умови для ринкових реформ у цілому та приватизації зокрема. Підстави для такого висновку:

— структура економіки: найвищий серед постсоціалістичних країн (навіть порівняно з Росією) рівень централізації та концентрації промислового виробництва; критично низька питома вага легкої промисловості, сфери послуг на фоні гіпертрофовано розвинених сировинних галузей і галузей первинної переробки сировини, а також ВПК; мізерний за обсягами та роллю сектор малого підприємництва. З точки зору структури, економіка України перебувала в набагато гіршому становищі, ніж навіть молдавська чи білоруська, які були значно більше зорієнтовані на виробництво споживчих товарів, тобто в них істотнішу роль відігравали галузі, найбільш пристосовані до швидкої та успішної приватизації;

— за ключової ролі, яку скрізь у процесі реформування відігравала держава, Україна на початку 90-х не мала не тільки повністю сформованих державних інститутів (як у країнах Центральної та Східної Європи або ж у Росії, що успадкувала державну машину колишнього СРСР), а й історично близького досвіду державного будівництва, як у країнах Прибалтики.

Зовсім некоректними є порівняння України з тими європейськими країнами (Польща, Угорщина), в яких демонтаж соціалістичної системи відбувався протягом десятиліть і де до моменту усунення комуністів від влади був фактично сформований капіталістичний устрій. Не можна проводити й будь-які паралелі й з колишньою Чехословаччиною, де потужний приватний сектор швидко виник просто внаслідок повернення власності колишнім власникам — у приватні руки було передано понад 30 тис. промислових об’єктів, 50% державних сільгоспугідь. Проводити ж політику реституції в Україні через історичні обставини було б авантюрою.

На відміну від країн ЦЄ, де приватизовані підприємства потрапляли в уже підготовлене ринкове середовище і з перших же кроків виявляли свої переваги, у нас створення потужного недержавного сектора стало необхідною передумовою доведення ринкових реформ до такої глибини, коли вони приносять плоди. Це зумовило не властиву приватизації авангардну роль «локомотива» всього процесу реформ на мікрорівні (створення корпоративного сектора економіки та ринкових інфраструктур, реструктуризація підприємств, формування системи фінансових небанківських посередників тощо). Очевидно, що це зовсім не сприяло полегшенню і прискоренню процесу.

І, нарешті, не можна не погодитися з О.Пасхавером, що деформації приватизації багато в чому зумовлені особливостями розвитку системи державного управління України й новою роллю бюрократії. Через різноманітні економіко-соціальні та інші історичні особливості нова державна машина сформувалася не як інструмент влади суспільства, а як осередок економічної влади, її суб’єкт. Досить ефективні механізми громадського контролю над бюрократією були швидко створені в країнах ЦЄ та Прибалтики, однак не в Україні. Інтересам же бюрократії відповідала непрозорість і неконкурентність приватизації, розтягування процесу на невизначено тривалий термін.

Бюрократія прагнула отримати вигоди від володіння власністю і водночас не брати на себе відповідальність за ефективність її використання, ставилася до нового, незалежного капіталу як до конкурента, якого варто повсякчас придушувати. Саме тотальним бюрократичним регламентуванням пояснюється те, що на довгі роки вдалося майже повністю заблокувати розвиток нового, неприватизованого капіталу навіть на рівні малого бізнесу, який практично скрізь відігравав роль стартового механізму реформ. Саме в новій ролі пострадянської бюрократії в Україні, в її можливостях регулювати процес створення та функціонування приватного капіталу у своїх вузькокорисливих інтересах, поза демократичним громадським контролем, слід шукати причини багатьох негативних феноменів вітчизняної приватизації, зокрема її криміналізації та корумпованості.

Далеко нам
до справжніх глибин...

Об’єктивна оцінка вихідних умов і умов, в яких відбувався процес, дозволяє дещо по-іншому подивитися на результати приватизації в Україні. Насамперед, попри всі деформації, політичну боротьбу, недостатню підтримку громадськості та скорочення числа прибічників, основної політико-соціальної мети приватизації досягнуто. В історично найкоротші терміни (хоча далеко не такі, як це спочатку передбачалося) недержавний сектор зайняв якщо не домінуюче, то принаймні порівнянне з державним місце в економіці. Це — ключова передумова необоротності економічних і соціально-політичних змін.

Безумовно, це досягнення нічого не варте, якщо державний сектор демонструє кращі результати роботи, ніж недержавний. Протягом багатьох років офіційна статистика фіксувала саме таку ситуацію, що було найсерйознішим аргументом для противників приватизації взагалі та обраної в Україні моделі зокрема.

Однак є серйозні підстави вважати, що однією з причин такої ситуації було неадекватне відображення офіційною статистикою реальної картини приватизації та її результатів, зокрема, у промисловості. Оцінюючи динаміку приватизації, держструктури переважно оперують загальними абсолютними показниками. Такий підхід не дає реального уявлення про глибину приватизації та низку інших характеристик.

Протягом багатьох років чинник глибини приватизації (частки недержавної власності в статутному фонді, майні підприємства та ін.) взагалі не брали до уваги. У результаті до так званих недержавних підприємств зараховували величезну кількість об’єктів, на яких державна власність переважала, інколи дуже суттєво. Тому, коли йшлося про неефективність роботи недержавного сектора, насправді значною мірою оцінювалася діяльність фактично державних підприємств із якоюсь часткою приватної власності.

Якщо орієнтуватися лише на кількість підприємств, що пройшли процедуру приватизації, то може створитися враження, ніби в промисловості залишилося лише 15% держвласності. А це найсерйознішим чином спотворює реальну картину. У промисловості середня глибина приватизації 2000 року лише трохи перевищувала 50%, а за всі роки приватизовано ледь більше половини основних фондів. Тобто реальні масштаби приватизації в промисловості істотно перебільшуються. Це певною мірою пояснює такі «парадокси», як очевидна невідповідність загальних кількісних показників приватизації в промисловості (кількість об’єктів) із вкладом приватизованих підприємств у створення чистого доходу, прибутку, що саме й трактується як доказ неефективності роботи приватизованих підприємств.

Однак, якщо проводити аналіз з урахуванням якісних чинників, показників глибини приватизації та деяких інших характеристик, картина інша. Приміром, дуже суттєвий зв’язок можна побачити між ефективністю роботи ВАТ, дані про які є в базі даних Держкомісії з цінних паперів, і рівнем концентрації приватної власності на цих підприємствах. Група підприємств із високою концентрацією приватної власності (тобто тих, де великим приватним власникам, які володіють понад 5% акцій, належить понад половина всіх акцій), мали набагато кращі показники прибутковості, виплати дивідендів, розрахунків із партнерами, бюджетом, працівниками тощо.

Починаючи з 1997 року в Україні проводяться численні незалежні дослідження ефективності роботи недержавних підприємств, що свідчать про більш високу ефективність роботи недержавного сектора (найзначніші з них проведено Гарвардським інститутом міжнародного розвитку, Центром ринкових реформ В.Ланового, Я.Ширмером, В.Дубровським, О.Пивоварським, Т.Шигаєвою та ін.).

Уже в 1998-му виявлено істотну й статистично достовірну перевагу недержавного сектора в показниках, які характеризують економічну поведінку підприємств (йдеться про всі недержавні підприємства, включаючи підприємства з будь-якою часткою держвласності). Недержавні підприємства більше піклувалися про свою платоспроможність, стягування і сплату боргів; швидше обертали кошти; набагато більше були схильні до накопичень та інвестування. Така поведінка рано чи пізно мала позначитися на співвідношенні темпів зростання недержавного та державного секторів. У 1999 році вперше було зафіксовано позитивну залежність між індексами зростання виробництва та глибиною приватизації в галузях промисловості й негативну — між індексами виробництва і часткою держвласності. У 2000-му ця залежність набула характеру стійкої, сильної та статистично значущої незалежно від методів оцінки глибини приватизації.

Саме 2000—2001 роки стали тією межею, коли для оцінки позитивного впливу приватизації на економічну ситуацію, власне кажучи, вже не потрібні спеціальні дослідження. Найбільш приватизовані галузі є безсумнівними лідерами економічного зростання.

Ще один досить показовий факт: у 1999—2000 роках практично весь обсяг приросту простроченої бюджетної кредиторської заборгованості припадав на держсектор. Основна маса недержавних підприємств, на відміну від державних, перестала бути бюджетними «нахлібниками».

Попри те, що обрана з урахуванням об’єктивних умов технологія приватизації не могла швидко створити необхідні фінансові та інфраструктурні основи концентрації та вторинного перерозподілу власності, перебіг цих процесів досить інтенсивний. Звичайно, вторинний ринок цінних паперів надто малий. Та саме завдяки приватизації він сформувався і розвивається швидкими темпами. Загальний обсяг вторинного ринку цінних паперів у 2000 році зріс на 34%, у тому числі акцій — удвічі. Якщо на початок 2000-го обсяг емісії цінних паперів становив 21,4 млрд. грн., то вже на 1 жовтня того самого року — 40,4 млрд. грн. Ігнорувати такі факти не можна.

Життя вирішило питання, чи можна проводити приватизацію без відповідних ринкових інститутів: вони формувалися одночасно з проведенням приватизації і внаслідок її проведення.

Сертифікатна приватизація спричинила появу 19 млн. дрібних акціонерів. Безумовно, переважна їх маса жодних матеріальних вигод від цього поки що не отримала. Та розцінювати це як провал сертифікатної приватизації можна лише тоді, коли припустити, що капіталізація української економіки завжди буде наднизькою, а українські підприємства, компанії — завжди недооціненими. Для цього немає жодних підстав. І якщо тенденції економічного зростання та раціональної економічної політики будуть тривалими, мільйони українських громадян зможуть побачити, що вони є власниками не нікчемних папірців, а цілком реальних цінностей.

Справжні масштаби й результати роздержавлення найчастіше недооцінюються через зведення процесу до приватизації в промисловості. Тим часом, значно більшу роль відіграє приватизація землі та житла. Так, ринкова вартість приватизованого житла перевищує 120 млрд. грн. У стислі строки й практично безконфліктно вирішене питання величезної соціально-економічної ваги. Приватизація житла дозволила сформувати ринок нерухомості й забезпечила умови для запровадження інституту іпотеки, створила ринкові орієнтири для функціонування сфери житлового будівництва.

Як показує досвід країн ЦЄ, Прибалтики, негативне ставлення суспільства до приватизації змінюється на доброзичливе після того, як стає очевидним її позитивний вплив на загальну економічну та соціальну ситуацію. В Україні поки що до цього далеко. Проте і в сфері громадської свідомості приватизація привела до позитивних змін. За даними соціологічних опитувань, на відміну від початкового періоду реформ, в останні роки зростає готовність населення працювати в приватному секторі економіки, та й рівень соціального самопочуття працівників там вищий, ніж у державному.

Таким чином попри всі труднощі та деформації, чимало з яких зумовлені об’єктивними причинами, приватизація в Україні все ж виконує роль фундаменту економічних реформ.

1 Головаха Є., Дубровський В., Кошик О., Білоцерківець О.
Українська приватизація: плюси і мінуси. — Київ: Альтерпрес, 2001.