Горизонталь Януковича. Влада наважилася на адміністративну реформу?

Спочатку перший заступник голови адміністрації президента Ірина Акімова заявила, що дерегуляція і скорочення контрольних органів та ліцензій — «один із перших і революційних кроків уряду на важкому шляху реформ». (З Податковим кодексом поки що осічка.) Потім глава Держпідприємництва Михайло Бродський підрахував, скільки міністерств і відомств саботують цю революцію (13 міністерств і 13 обласних держадміністрацій). Потім наділений якою тільки можна владою сам президент дав команду до першого січня розібратися з тими, хто не виконує його указів. І, нарешті, перший віце-прем’єр Андрій Клюєв анонсував майбутні масові звільнення тих, хто не зрозуміє президента. Що таке? Вертикаль дає збої? Реформи не йдуть?

Стверджувальна, хоча й завуальована відповідь на ці запитання надійшла з самої Банкової. На днях Віктор Федорович підписав указ № 953, яким, очевидно, виходячи з міркувань імплементації своєї влади, доручив Комітетові з економічних реформ «відпрацювати впродовж місячного терміну питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їхніх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання». Вслід за чим були озвучені заяви Ірини Акімової про жорсткий намір президента розпочати проведення адміністративної реформи.

Приїхали нарешті. На дев’ятому місяці, як з’ясувалося, несправжньої вагітності реформами влада зрозуміла: перш ніж заявляти про вдале зачаття, потрібно, щонайменше, мати робочий інструмент для його здійснення. Оскільки будь-яка, навіть найгеніальніша, ідея, кинута в надра нашого державного апарату — зашореного, корумпованого, витканого з політичних протекцій та корисливих інтересів, не має ані найменшого шансу на проростання. Саботуванням дерегуляції Януковичу доведено.

Про це, власне, всі останні місяці твердили численні експерти, які так і не зрозуміли, чому в програмі економічних реформ, оприлюдненої владою, реформа системи державного управління була відкладена на 2010—2011 р. Про помилковість обраної тактики амбіційним реформаторам недвозначно натякала і Європа, яка зарезервувала на «першочергову горизонтальну реформу державного управління в Україні 70 мільйонів євро». Не працювало. Тепер, схоже, саме життя примусило господаря Банкової подумати про технічні можливості державної машини, яку він отримав у неподільне управління, але яка глухне на кожному повороті.

Перший крок зроблено. В указі Януковича йдеться про модернізацію структури виконавчої влади. Перемінений міністерський люд, нещодавно поставлений у жорсткі рамки дрес-коду, тепер перешіптується в курилках не про довжину спідниці та піджака, а про довжину списку — на виліт. Скільки, де й кого скорочуватимуть? Яких функцій і повноважень позбавлять? Як скоро це відбудеться? За нашою інформацією, пакет документів, що стосується відповідей на ці лобові запитання, сьогодні на столі в Наталії Ізосімової — керівника фонду Ріната Ахметова «Ефективне управління».

Насправді в Ізосімової не так багато часу на те, аби дати результат. Однак завдання «мозковому центру реформ» (так назвала свою місію пані Ізосімова в одному з недавніх інтерв’ю) полегшує те, що починати їй доведеться не з чистого аркуша. Якщо бути зовсім точним — із об’ємної монографії Головного управління державної служби України під редакцією її шефа Тимофія Мотренка. «План модернізації державного управління» його команда готувала останніх кілька років. Низку тематичних законопроектів (про держслужбу, запобігання конфліктові інтересів тощо) навіть вносила у ВР. Природно, безуспішно. Проте, за нашою інформацією, саме з цим пакетом документів працювала група з правового та інституційного забезпечення реформ, яку очолює міністр юстиції Олександр Лавринович. Саме цей трохи підчищений пакет документів і перекочував із кабінету Акімової на стіл до її давньої колеги Ізосімової.

Щодо того, наскільки зблизяться в думках «Ефективне управління» та Головдержслужба, поки що надходить суперечлива інформація. Одні джерела стверджують, що всі «надто вже злизані з Європи» напрацювання Лавриновича—Мотренка вже пішли в кошик. Інші — що зібраного в пакеті досвіду тепер ні обійти ні об’їхати. Надто вже він конкретний, і справді відповідає як європейським стандартам, так і реформаторським напрацюванням наших пострадянських сусідів. І все, що потрібне для реалізації вже практично виписаної реформи, — вища політична воля президента і парламенту.

У чому фішка? Будь-яка адміністративна реформа може проводитися тільки на підставі вивчення співвідношення функцій і завдань конкретних державних органів. Отож ще в 2005 році Кабмін Тимошенко ухвалив постанову, а в 2007 році Кабмін Януковича виділив кошти (700 тис. грн.) на проведення масштабного дослідження такого співвідношення в органах виконавчої влади. Замовником дослідження, яке тривало близько півроку, виступила структура Мотренка. Тендер виграла російська фірма Про-Грамма. При цьому з’ясувалося, що у спадок від старої, ще радянської, системи ми отримали аж 111 різноманітних органів державної влади (докладна схема на сайті «ДТ». — Авт.). Серед них: 20 — міністерств, 18 — служб, сім — агентств, 20 — комітетів, вісім — адміністрацій, 12 — департаментів, 12 — інспекцій, п’ять — комісій, три — фонди, шість — «інших».

Усе б гаразд, якби функції та повноваження цих численних лісових інспекцій і рибних агентств були чітко розмежовані. У нас же все не просто переплутано, а передбачли-и-во переплутано... Тому що майже кожен державний орган в Україні — чи то ціле міністерство, чи якийсь комітет — становить собою якийсь конгломерат функцій, який дозволяє його службовцям почуватися ну дуже великими людьми. Адже одна й та ж сама структура в Україні: а) формує політику і правовідносини у певній сфері; б) надає державні послуги; в) керує об’єктами державної власності; г) контролює і наглядає... Ну скажіть, що ще для щастя йому — чиновникові — потрібно? Дерегуляція, кажете? Ага…

Більше того, склавши матрицю функцій органів виконавчої влади України (таблиця на сайті «ДТ». — Авт.), дослідники виявили живі державні органи, в яких узагалі відсутні будь-які державні функції. Серед таких інституцій, приміром, — Державна служба заповідницької справи, Центр обробки запитів країн — членів СОТ, Державний комітет України у справах ветеранів, а також Український інститут національної пам’яті.

При цьому безліч функцій дублюється і перетинається, а також просто береться зі стелі. У дослідженні їх віднесли до розряду надмірних. Ви здивуєтеся, але в нас також є органи влади, які взагалі не мають законодавчо окреслених функцій. Ну хоч би Мінрегіонбуд. Із будівництвом там відносний порядок, що ж до регіональної політики, то немає ніякої законодавчо визначеної бази діяльності міністерства в цій сфері. Панове, у нас немає міністерства регіональної політики. Може, тому і з регіональною політикою так сутужно?

Отже, перелічувати знахідки моніторингу можна довго. Висновок один: усю цю машинерію потрібно якось доводити до ладу. Щоб їхала. Як? Іще в 2004 році при Головдержслужбі було створено Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу. В результаті, з огляду на контакти з європейськими партнерами, а також результати згаданого вище дослідження, у «Плані модернізації державного управління» запропоновано чотири варіанти реформування структури виконавчої влади. Перші три — щадні. У плані обрізання кількості органів державної влади. Відповідно варіант №1: 84 органи, з них 16 міністерств; варіант №2 — 85 органів, з них 17 міністерств; варіант №3 — 88 органів, з яких 20 міністерств. Четвертий — практично європейський, де серед 65 органів державної влади лише 15 міністерств.

Важливо, що в основі всіх чотирьох варіантів — кластерний підхід до органів державної влади, які поділяються на чіткі категорії:

— внутрішній ринок;

— транспорт, енергетика, довкілля;

— юстиція, свобода, безпека;

— соціальна сфера.

Звідси жорстке розмежування функцій, де управляють майном одні, формують політику інші, контролюють треті. Звідси й адресні назви державних органів, які чітко вказують на функції. Отже, міністерство формує політику; служба надає державні послуги; агентство управляє об’єктами державної власності; інспекція контролює і наглядає; комісія — конституційний орган. До розряду «інших» можуть увійти кілька незалежних регуляторів. Крапка.

Який із цих варіантів буде обрано і чи буде взагалі обрано один із них — наразі питання. Проте не найважливіше. Оскільки все вищезазначене, що називають «адміністративною реформою», — це лише перший крок на «тернистому шляху масштабної реформи системи державного управління». Бо справді промовисто й привабливо для втомленого від сваволі чиновників суспільства звучать посили: «скоротимо», «вичистимо», «обмежимо». Проте адміністративна реформа — це, власне, зміна й оптимізація форми системи державної влади. А форму треба наповнити змістом. Адже навряд чи нам із Марса хтось випише чесних, непідкупних, а головне, не залежних від політиків слуг народу. Великих і маленьких. Тому, спираючись на міжнародний досвід, зазначимо, що перший крок, який зробив президент, передбачає ще обов’язкові три:

1. Ухвалення закону про державну службу та відокремлення політики від держслужби. Як варіант — шляхом запровадження посади державного секретаря в міністерствах. Про що «ДТ» неодноразово писало. Тільки тоді буде забезпечено наступництво у владі і державну машину не хитатиме в різні боки під час чергової зміни політичних команд.

2. Урегулювання конфлікту інтересів на держслужбі та запобігання корупції. Йдеться про ухвалення профільного закону, а також пакета антикорупційних законів, неодноразово відкладених владою. Тільки тоді на держслужбу буде невигідно приходити за відкотом, але вигідно — для служіння батьківщині.

3. Кадрова стратегія і реформування системи навчання професійних кадрів для держслужби. Тільки тоді ми зможемо сформувати нову еліту, спроможну виконувати державні
завдання.

В указі Януковича про ці кроки нічого не сказано. Проте в матеріалах, що потрапили на стіл до Наталі Ізосимової, на цю тему списано сотні сторінок. Включаючи найдокладніші рекомендації, а також проекти законів та підзаконних актів, здатних забезпечити реалізацію масштабної горизонтальної реформи державного управління в Україні. На яку, за підрахунками експертів, може піти п’ять-сім років і півтора мільярда гривень. (70 млн. євро від ЄС у нас уже є).

Замість висновків:

Очевидно, якщо президент Янукович хоче бути успішним і провести реформи, у нього в руках має бути придатний для цього інструмент. Мобільний і дієздатний державний апарат. І тут шлях один — комплексна модернізація системи державного управління, яка включає всі згадані вище компоненти: адміністративну реформу, реформу держслужби, імплементацію пакета антикорупційних законів і нову реальну, а не задекларовану якість кадрової політики.

Реалізація такого комплексного завдання — справді революційний крок з реформування системою самої себе. Це чіткі обмеження та перегляд власної лінії поведінки на державній службі, включаючи передусім самого президента. Це реальна декларація про доходи, звільнення з СБУ олігарха Хорошковського, виключення можливості потрапляння до кадрового корпусу черпицьких із компанією, і ще багато того, на що потрібно піти, аби закласти інституціональні основи для будь-яких реформ у цій країні.

Якщо ж Янукович зупиняється на поверхневому переформатуванні міністерств, це не що інше, як банальний підгін вертикалі під себе. Під жирним соусом популізму. Для країни це шлях у нікуди. Для існуючої корупційної системи — аж ніяк. І Віктор Федорович, укази якого сьогодні саботує перший-ліпший чиновник, повинен це усвідомлювати. І зробити вибір: поламати систему чи залишитися біля її керма?..