Реформа митниці в Грузії і в Україні: п’ять розбіжностей

«Те, що Грузія зробила у плані роботи... митної служби, безумовно, заслуговує вивчення і реалізації в нас». Цю суперліберальну фразу про генеральний напрям реформ у Державній митній службі вирік не якийсь гарвардський хлопчик, а прем’єр-міністр України Микола Янович Азаров. 15 липня під час офіційної зустрічі з дипломатичним корпусом голова уряду виніс дипломатичну догану голові Держмитниці Ігорю Калєтніку, порадивши йому поїхати до Грузії й ознайомитися там із досвідом організації роботи на митниці. «ДТ» вирішило розібратися в причинах так тонко висловленого паном Азаровим невдоволення роботою митного відомства і з’ясувати, в чому полягають радикальні розбіжності між «зразковою» грузинською митницею та її українським аналогом.

Централізація повноважень, управління, фінансових потоків — такий новий формат влади, яку вибудовує команда Віктора Януковича. І одним із головних інструментів централізації є митниця — не тільки як джерело наповнення бюджету, а й як регулятор усієї зовнішньоекономічної діяльності. Проаналізуємо, як програма «Стабільність і реформи» втілюється в окремо взятому відомстві, унікальному хоча б тим, що до його керівництва не допустили жодної людини «донецького» походження!

Бюджетна діра

Виконання фінансових планів, бюджетний розпис і показники наповнення бюджету — таємна інформація в Україні, хоча, здавалося б, для будь-якої влади цілком аморально приховувати від суспільства результати своєї роботи. На жаль, показники приховувалися при Тимошенко, приховуються і при Азарові. Тому доводиться використовувати дані неофіційних джерела. А вони такі: за результатами другого кварталу 2010 року, митниця під керівництвом І.Калєтніка виконала план на 75%. В абсолютних цифрах, за даними «ДТ», протягом першого півріччя 2010-го було зібрано 38,5 мільярда гривень — практично така сама сума, що й протягом першого півріччя 2009-го, коли бюджет отримав 38,2 мільярда.

Безперечно, критика з боку прем’єр-міністра насамперед базується на провалі плану.

Спеціалісти Мінфіну повідомили «ДТ», що уряд висуває до митниці низку претензій. По-перше, зростання всього імпорту у 2010-му, за статистикою, отриманою «ДТ», без урахування імпорту газу, за заявленою вагою становило 28%. При цьому вражаюче збільшення обсягів імпорту демонструє одна з найбільш податкоємних сфер — імпорт автомобілів, який, порівняно з 2009-м, зріс приблизно вчетверо. У Мінфіні вважають, що податкове навантаження на нетто-масу імпорту недостатнє. Міністерство фінансів критикує митницю за нездатність використовувати поліпшення зовнішньоторговельної кон’юнктури.

По-друге, експерти вважають, що митниця не зможе зібрати більш як 90% річного плану, якщо збережеться нинішня динаміка. Тим часом відразу після вступу на посаду, нагадує Мінфін, Ігор Калєтнік неодноразово публічно обіцяв протягом року рік збільшити надходження до бюджету від митниці на 20 мільярдів — за рахунок детінізації. Результат очевидний — митні надходження в абсолютних цифрах майже не збільшилися, порівняно з минулим роком. У чому ж виявляється детінізація? Адже торгувати на ринках і в бутиках не перестали.

По-третє, рівень корупції на митниці, як і раніше, високий, і сірий імпорт також квітне. Отже, потенційні доходи бюджету пливуть у кишені чиновників.

Утім, задля об’єктивності слід відзначити й низку чинників, які перешкоджали виконанню плану. По-перше, план збору, поставлений Мінфіном, не враховує змін у структурі зовнішньоекономічної діяльності. Після скасування ПДВ на газ у 2010-му і створення великих запасів газу торік митниця втратила величезну частину надходжень, порівняно з минулим роком. За перше півріччя 2009-го ПДВ з газу дав митниці 12 мільярдів гривень, тоді як у 2010-му, за даними «ДТ», за цією статтею надійшло всього 2,6 мільярда, і нових надходжень уже не буде.

По-друге, у загальній вазі імпорту максимальну питому вагу становили товари з низькою митною вартістю, такі як будівельні матеріали. І рівнозначно замінити газ за митною вартістю ці товари не зможуть. Тому 10 мільярдів гривень, які у першому півріччі 2009-го забезпечив газ, нинішнього року зібрані за рахунок мита на інші товари. Якби ПДВ на газ був збережений, то отримані збори наблизилися б до плану, проте все одно не дотягували б ще близько 3 мільярдів.

За суспільним резонансом контейнери з товарами народного споживання стоять у структурі імпорту на першому місці. Однак за статистикою вони займають близько 4% всього імпорту в Україну. Для ширвжитку встановлені високі тарифні ставки — близько 160 тисяч гривень за розмитнення контейнера. При збільшенні кількості розмитнених контейнерів на 6% обсяг митних платежів зріс на 21%. І резерви — невичерпні. Знаменитий ринок для збуту контрабанди, сірого імпорту, контрафактної продукції — «7-й кілометр» — уже проводив вуличні акції, протестуючи проти дій митниці. Керівництво митниці вказує на ці факти, щоб продемонструвати: бізнес не зміг домовитися з Калєтніком. Понад те, Південна митниця, через яку йде основний контейнерний потік товарів народного споживання, примудрилася виконати бюджетний розпис на червень, давши 100% плану. Виходячи з цього успішного результату, керівництво митниці розраховує змінити ситуацію і сподівається, що коли брокери усвідомлять непохитність нащадків Верещагіна, усі контейнери, які застрягли на складах і суднах, будуть розмитнені за високими цінами, що зможе дозволити наприкінці року різко підняти платежі й, не виключено, витягнути загальні річні показники.

По-третє, митниця, зрозуміло, демонструє звітність і щодо боротьби з корупцією, де показане 12-відсоткове збільшення порушених кримінальних справ, порівняно з минулим роком. Усім зрозуміло, що тільки в поодиноких випадках ці справи дійдуть до суду і міру відповідальності конкретних осіб буде встановлено. Правда, керівництво країни відверто не вірить цим цифрам, але й нічого не робить, щоб змінити ритуал. Головними ж чинниками зменшення корупції у відомстві Калєтніка вважають зростання офіційних платежів та перевірки достовірності декларування. Тепер під виглядом боротьби з корупцією, щоб не потрапити під підозру, чиновники намагаються розмитнювати за найвищими тарифами. За боротьбу з корупцією розплачується бізнес.

Однодумці

Політичне підгрунтя закиду Азарова очевидне — наприклад, він не згадав у своєму спічі про необхідність послати на стажування до Грузії голову ДПАУ О.Папаїку. Хоча податкова, як і митниця, плану не виконує і в частині корупції їй не поступається. Прем’єр-міністр Микола Азаров, як відомо, свого часу мав намір поставити на митницю свою людину і тому з самого початку критично ставився до Калєтніка. Річ у тому, що Микола Янович запорукою ефективного управління бачить концентрацію керівництва всім фіскально-фінансовим блоком уряду у своїх руках. І тому прем’єра у принципі не влаштовує на чолі митниці людина з власними політичними зв’язками та прикриттям у верхах, призначена тільки після публічного ультиматуму Комуністичної партії, яка пригрозила вийти з парламентської коаліції. Азаров довіряє тим керівникам, котрих знає багато років і котрі своїми посадами мають бути зобов’язані особисто йому. Крім того, якщо судити з прикладу податкової, прем’єр нерідко з метою контролю особисто втручається в оперативні питання у найбільш конфліктних і грошових сферах.

Показово, що сам Калєтнік не здає депутатського мандата, продовжуючи, всупереч вимогам закону, поєднувати депутатські повноваження з роботою у виконавчій владі вже понад три місяці. Ця неквапливість свідчить, з одного боку, про невпевненість Ігоря Григоровича у своєму становищі. Очевидно, щойно у Партії регіонів з’явиться бодай найменша можливість забезпечити собі стійку більшість у парламенті, митниця стане першим шматком влади, який ПР поспішить відібрати у своїх партнерів. З іншого боку, у парламенті Калєтнік продовжує обіймати посаду голови дуже впливового комітету з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю, що залишає йому широкі можливості контактів із усіма правоохоронними структурами. Українська митниця на сьогодні — єдина в Європі і країнах СНД, яка позбавлена права на ОРД (митники розраховують, що закон про ОРД для них буде прийнятий на осінній сесії парламенту). Внаслідок цього організаційного алогізму при митниці де-факто існує дублююча структура управління і контролю експортно-імпортних операцій, яка перебуває в руках у Служби безпеки. Інші контрольні структури також у міру сил втручаються в питання митного оформлення, проте СБУ тут, звісно, поза конкуренцією. Тим паче тепер, коли її очолив колишній керівник митниці Валерій Хорошковський. Права рука Хорошковського в СБУ — Іван Дерев’янко — начальник Слідчого управління СБУ і теж колишній митник, який має широкі зв’язки в ДМСУ і відповідає перед Валерієм Івановичем за представлення його інтересів у цій галузі (насамперед за визнання розмитнення газу «РосУкрЕнерго» незаконним). У таких умовах парламентський комітет дає Калєтніку важливий статус, необхідний для захисту митниці від стороннього впливу.

Прихід Ігоря Григоровича ознаменувався розширенням апарату управління. Ще напередодні призначення Калєтніка прем’єр призначив на митницю двох заступників голови — Анатолія Гутника і Віталія Щербаня. Калєтнік не став воювати з Азаровим. Але насамперед він призначив ще одного першого заступника — Олександра Дороховського, з яким вони знайомі по Одеській митниці. Гутник — ставленик Азарова. З цілого комплексу причин кращої кандидатури на роль своїх «очей і вух» у митниці Микола Янович знайти не міг. Кандидатуру Щербаня, кажуть, пролобіював перебіжчик у коаліцію з БЮТ Ігор Рибаков. На митниці на посадах заступників голови вирішили втриматися ставленик Віктора Медведчука Тарас Козак і брат голови Верховного суду Петро Онопенко. Відтак станом на червень у голови ДМСУ налічувалося 12 заступників — абсолютний бюрократичний рекорд!

Але вжитися під одним дахом такій кількості професіоналів було просто неможливо. Той-таки Козак при уряді Тимошенко, всупереч позиції тодішнього голови митниці А.Макаренка, отримав під свій контроль кураторство суперприбуткової Одеської митниці, намагався контролювати також дуже привабливу Львівську митницю, курирував департамент боротьби з контрабандою. Калєтнік зумів не допустити стороннього втручання в оперативну діяльність.

Насамперед відбулося вигнання непотоплюваного Козака, — 16 червня його зняли з посади заступника голови. Потім Калєтнік почав вирішення проблеми Рибакова. Депутат заявив у ЗМІ, що завдяки його особистому втручанню у червні пішов з посади за власним бажанням керівник львівської митниці Віктор Тимошенко: за виконання травневого плану збору платежів до бюджету всього на 20%. Цікаво, що Тимошенко пробув на посаді лише півтора місяця. Заяви Рибакова були почуті, — 7 липня заяву за власним бажанням написав Щербань. Заступник голови Онопенко на роботі не з’являється — усе не може одужати, на лікарняному, кажуть, нібито вивих ноги. Але щойно в Петра Васильовича дійдуть ноги до митниці, його відразу відправлять стопами Козака і Щербаня.

Утім, серйозних втрат зазнала й команда самого Калєтніка. Масові кадрові перестановки, які здійснив глава митниці на всіх рівнях, далеко не скрізь були підтверджені професійними якостями нових призначенців. Відразу після вступу на посаду Ігор Григорович доручив керівництво боротьбою з контрабандою в Київській регіональній та в Київській обласній митниці своїм давнім колегам по Одеській митниці Дементьєву і Потлову. Рядові працівники столичних митниць згадують цих панів незлим тихим словом за спробу створення, скажемо акуратно, неофіційної піраміди подяк — із кожного співробітника. На колегії ДМСУ у травні ця ситуація, з подачі Гутника, набула в урядових колах певного резонансу. І, хоча СБУ не виявила жодного інтересу до зазначеної справи, Калєтнік прийняв дуже промовисті рішення в рамках своїх повноважень. Він миттєво запропонував обом «одеським джентльменам» залишити обіймані посади і перевестися на інші митниці — подалі від Києва. У результаті Дементьєв переведений у Харків, а Потлов підвів начальство — залишати столицю відмовився й подав заяву за власним бажанням.

Система зв’язків і впливу в Партії регіонів, Компартії, в адміністрації президента дозволяє голові Державної митної служби проводити серйозні структурні зміни в роботі митниці, повністю контролювати апарат і продемонструвати себе як самостійну політичну фігуру. Зараз на митниці вирішує питання тільки одна людина — голова. Тому конфліктна ситуація, яка з самого початку існувала при призначенні Калєтніка, продовжує зберігатися, а отже, кількість політичної полеміки в роботі зростатиме і надалі.

Реформа митниці — український варіант

Найбільш значущою ініціативою команди Калєтніка є адміністративна реформа. Ми вже казали в статтях про діяльність української митниці, що структура її управління архаїчна і складається, поряд із центральним апаратом, із 45 самостійних митниць. Тобто організація служби прив’язана не до адміністративно-територіального устрою держави, а до тих прибуткових імпортних потоків, де групи впливу правлячої партії люблять розставляти особисто віддані кадри і розпоряджатися таким чином своїм шматком кордону. Ця феодальна роздробленість митниці є природним джерелом корупції та безвідповідальності чиновників. Плани скорочення кількості митниць до 25—27 — за кількістю адміністративних одиниць — виношував і попередній голова ДМСУ Анатолій Макаренко, проте політичних можливостей і часу проштовхнути проект йому забракло. Калєтнік переломив ситуацію. Кожна регіональна митниця за багато років уже сформувала навколо себе потужні лобістські угруповання, і перетворюватися на простий митний пост, де генеральських посад не передбачено, ніхто не хотів. Та й гроші за цей пост сплачено...

У керівництві митниці операція зі скорочення кількості митниць проходить в обстановці таємності і залегендована як «приєднання» митниць. Самих митниць не розганяють, а просто змінюють статус — на новоствореному митному посту просто скорочується керівник, його заступники і весь їхній апарат, а функції управління передаються сусідній обласній митниці. Кожна така оптимізація є предметом запеклих боїв у кулуарах влади. Згідно з даними «ДТ», за три останні місяці скорочено шляхом «приєднання» дев’ять митниць — Куп’янська, Новгород-Сіверська, Дністровська, Глухівська, Старобільська, Амвросіївська, Ягорлицька, Ужгородська, Волинська. Дві останні закрили буквально минулого тижня — 13 липня.

Ще одна масштабна реформа, яку люди Калєтніка збираються реалізувати найближчим часом, — зміна структури роботи митниці з імпортерами. Митниця планує побудувати спеціальну програму роботи з великими імпортерами і сконцентрувати в центральному апараті обслуговування всіх підприємців, які працюють у «білому списку» і самі зацікавлені в легалізації свого товару.

Таким чином буде централізовано роботу з великими платниками податків. Обласні митниці працюватимуть із підприємцями, які мають менш довірчі стосунки, з дрібними імпортерами. Тобто невдовзі практику, коли два-три великі підприємства можуть місяцями виконувати план цілої митниці, і начальству вже не треба напружуватися, буде прикрито.

Це дуже важливий чинник підвищення реальної ефективності трудозатрат митного апарату. За інформацією «ДТ», у 2009 році Мінфін на підставі отриманих від митниці цифр провів неофіційне дослідження про економічний ефект від роботи низки підрозділів. Ефект від роботи департаменту апеляцій ДМСУ, наприклад, за винятком операцій, пов’язаних з роботою з великими безпроблемними імпортерами, становив у перерахунку на кожного співробітника 3 тис. 400 грн. при середній зарплаті близько 4 тис…

Україна — не Грузія

Які чинники відрізняють роботу грузинської митниці від української? Розглянемо досвід сусідів. Отже:

1. У Грузії митниця не є фіскальним органом. Митниця адмініструє імпортні мита, підпорядковуючись загальним директивам Міністерства економічного розвитку. Тому мінфін Грузії не спускає план митниці і не оцінює роботу митниці за цифрами перерахувань у бюджет. У Грузії від митниці вимагають тільки одного — контролю товарообігу та протекціонізму в інтересах місцевих товаровиробників, причому в дуже обмеженому масштабі. В уряді Миколи Азарова Міністерство економіки не є ключовим, і фіскальна політика прив’язується не до планів економічного розвитку конкретних галузей, а до цифр торішнього бюджету. Головним міністерством є Мінфін, що розписує, скільки яка митниця і податкова в якому місяці й в якій області повинна перерахувати грошей у бюджет. А наскільки цей розрахунок відповідає ринковій кон’юнктурі, Мінфін зовсім не цікавить. У результаті ДМСУ і ДПАУ перетворюються на регулятори внутрішньо- і зовнішньоекономічної діяльності і, замість адміністрування податків, займаються їх вибиванням. Але є і глобальніша проблема — митниця як джерело наповнення бюджету майже зрівнялася з податковою адміністрацією і формує до 40% дохідної частини бюджету. Чи не є це очевидним і загрозливим перекосом фінансово-економічної політики держави, де податки від імпорту порівнянні з податками від внутрішнього виробництва? Це свідчить, що тінізація економіки досягла колосальних розмірів, і бізнес не довіряє владі. І в цьому хаосі зарубіжні виробники спокійно захоплюють наші ринки.

2. У Грузії в 2006 році парламент ухвалив закон, що регулює всю митно-тарифну діяльність. Закон передбачав усього три ставки податків на імпорт — 12,5 і 0%. Міністерство економічного розвитку визначало групи товарів, які потрапляли в кожну тарифну категорію. Таким чином було практично ліквідовано саму базу корупції і заниження митної вартості за рахунок тарифікації. Для порівняння: в Україні критичні рівні цін визначено для 17 тисяч категорій товарів. По суті, визначення тарифу є і найскладнішою митною процедурою, і найкорумпованішою. Проконтролювати тисячі інспекторів і тарифні відділи всіх митниць, які пропускають товаропотоки, неможливо просто фізично. І тільки радикальне спрощення митних процедур, якщо розглядати грузинський варіант, може виправити цю ситуацію. Саме спір за вигідні тарифи підвищує накладні витрати підприємців, живить мережі брокерських контор, які за хабарі домовляються з чиновниками про швидке і вигідне визначення тарифу. Всій цій колосальній і хабароємній системі в Грузії просто немає місця.

3. У Грузії рішуче скоротили багато контролюючих відомств, причетних до регулювання імпортно-експортних операцій. У той час як в Україні, крім митниці, до процесу митного оформлення залучається до десяти різних державних установ! У Грузії працюють прозорі електронні системи управління і відкриті бази даних, а кожному державному чиновнику встановлено норматив реагування на звертання громадян, і для кожної процедури впроваджено єдиний порядок оформлення, також пов’язаний із жорсткими часовими рамками. Розмитнення автомобіля триває до 30 хвилин — за нульовою ставкою. В Україні нормативи на розмитнення безрозмірні — експертної оцінки вантажу можна офіційно чекати місяць, і так далі за всіма пунктами. Тому зв’язки і вплив конкретного чиновника для будь-якого імпортера мають величезне значення — інакше доведеться викидати величезні суми за простій контейнерів і фур.

4. Грузинське керівництво приділяє велику увагу створенню максимально сприятливих умов для роботи внутрішнього ринку. Масове завезення і продаж контрабандної та контрафактної продукції в Грузії виключається, оскільки учасники ринку мають можливість у найкоротші терміни звернути увагу влади на порушення своїх прав, і заходів буде вжито.

5. І, нарешті, основне, заради чого не завадило б самим Віктору Федоровичу Януковичу і Миколі Яновичу Азарову злітати для обміну досвідом у Грузію. Політична воля. У попередньому номері журналу «Форбс» у репортажі Кованського з Грузії так описувався головний ключ реформ Саакашвілі: «Наявність політичної волі у лідера і невеликої — спочатку осіб десять, потім близько 50 — групи, згуртованої навколо нього. Вони домовилися про вищі цілі, встановили правила, яких ніхто не має права порушувати. Головне — не брати лівих грошей. Порушників нещадно вичищають зі своїх лав. На думку реформаторів, недотримання таких правил стало причиною провалу реформ в Україні». Якби була політична воля — чи обговорювали б бізнесмени нібито існуючу в Одесі схему оплати контейнера ширвжитку 20 на 20? Мається на увазі 20 тисяч у.о. офіційних і 20 тис. у.о. — неофіційних платежів? Чи міг би за наявності політичної волі вийти на свободу О.Бондаренко, один із колишніх керівників Південної митниці, заарештований 2008 року із 333 тис. дол. у сумці, якого задокументували на отриманні хабара співробітники СБУ і який зараз намагається поновитися на митниці? Була б політична воля, Янукович мав би розпочати реформи саме з боротьби з корупцією усередині своєї команди. Запитання риторичні.

Очевидно одне: поки не буде політичної волі, ніяких системних реформ в нашій країні не відбудеться. Колись в Україні говорили про реформи зразка США, Євросоюзу. Зараз для нас прикладом є крихітна Грузія. На черзі, напевно, Молдова, де, до слова, митниця також функціонує на порядок ефективніше. Дефіциту в нас немає тільки в позитивних прикладах. Зате є гострий дефіцит інтелекту у влади і, як результат, дефіцит бюджету у країни.