Новий Бюджетний кодекс: на фінансові революції не очікуйте

Загальне враження від прийнятого 8 липня ц.р. Бюджетного кодексу України (особливо на фоні відправленого на громадське обговорення проекту Податкового кодексу) — добротно зшитий документ. Що, в принципі, закономірно. І не тільки тому, що новий Бюджетний кодекс — усе-таки бета-версія документа зразка 2001 року. І йому передувала «репетиція» у вигляді дещо авантюрного проекту БК від уряду Тимошенко. Досить детально, навіть занадто скрупульозно виписані статті бюджетної «біблії» підкреслюють основну відмінність між ментальністю двох груп фінансистів — «бюджетників» і «фіскалів».

Якщо податківці свою послідовність у «продавлюванні» далеко не талановитих норм не звикли пояснювати через специфіку професії, то «бюджетники» в переважній більшості вийшли із середовища начальників місцевих фінансових органів, яке навчило завжди дотримуватися балансу — як фінансового, так і політичного — та методу маленьких, але послідовних кроків. Що, зрештою, дозволяло їм виживати в умовах жорсткої партійної селекції на всіх рівнях влади.

За великим рахунком, особливо революційного в новому Бюджетному кодексі немає. Можна було б обмежитися просто внесенням змін до існуючого, тим паче що збережено навіть нумерацію статей, які регулюють однакові норми. Більшість нововведень перекочували зі статей законів про державний бюджет України останніх семи років, які хоч і неоднозначні з огляду на теорію бюджетування, однак відповідали загальній тенденції в державі — зміцнення центральної влади та поступового усунення парламенту від впливу на бюджетний процес.

Кодекс просто підтвердив доконаний факт — закінчення ери яскравих особистостей у парламенті та перехід до правління країною «сірих кардиналів». Так, якщо раніше уряд повинен був заручатися підтримкою парламенту принаймні тричі: під час затвердження Бюджетної резолюції, потім — при прийнятті бюджету до розгляду і нарешті — в остаточному вигляді, то зараз народних депутатів просять зайве не турбуватися. Бюджетну резолюцію замінено на бюджетну декларацію, що передбачає не схвалення парламентом, а надання рекомендацій. Відхилення ж проекту закону про державний бюджет не передбачається взагалі — парламент приречений його прийняти.

А от комітет Верховної Ради України з питань бюджету посилив свої позиції як майданчика для вирішення різних лобістських питань. Уряд хотів було позбавити його частини прав, але до другого читання довелося не тільки відновити статус-кво, а й надати додаткові повноваження, наприклад погодження перерозподілу субвенцій до місцевих бюджетів на соціальний захист. Хоча самі по собі норми є антиконституційними: комітет (як, зрештою, і Кабінет міністрів) не може змінювати самостійно жодні позиції в законі, затвердженому Верховною Радою України.

Правда, до другого читання пропонувалася норма, що в невеликих межах (до 5%) перерозподіл між програмами чи статтями економічної класифікації може здійснюватися за рішенням уряду, але якщо потреба у перерозподілі перевищує зазначене поле маневру — слід готувати зміни до закону про державний бюджет. Але таку норму було відхилено без обговорення з огляду на авторство депутата (той представляв опозицію). Зате віднині підготовка проекту закону України про державний бюджет вестиметься Кабміном «з участю уповноважених представників комітету Верховної Ради України з питань бюджету». Реально це означає, що комітет відходить до сфери управління парламентської більшості.

У дусі сучасних тенденцій посилив свою присутність у бюджетному процесі президент. Попередники Віктора Януковича могли тільки погрожувати непідписанням закону про бюджет, чудово розуміючи, якими електоральними втратами це загрожує. Віднині президент практично диктує свою позицію як уряду, так і парламенту, так би мовити, в робочому порядку, чітко розділяючи відповідальність кожного за підготовку до повторного розгляду Верховною Радою «правильного» бюджету. Замість вето — повторний розгляд. Це, безперечно, новація.

Ще один невеликий кусень від повноважень парламенту відтято в сфері управлінні кредитними коштами. Так, якщо раніше позики на інвестиційні проекти підлягали ратифікації парламентом, то завтра уряд здійснюватиме довгострокові проекти практично без їх обговорення у законодавчому органі. Взагалі, незважаючи на досить докладно виписані процедури запозичень і управління боргом, в БК немає давно очікуваної норми щодо граничного обсягу дефіциту бюджету. А шкода — закладення обмеження в 3%, що відповідає маастріхтським критеріям, могло би стати хорошим сигналом Євросоюзу, що Україна нарешті починає стриножити соціальний популізм.

Тривожним симптомом також залишається відсутність норми про те, що позики залучаються виключно до бюджету розвитку державного бюджету. Навіть у старому Бюджетному кодексі сором’язливо зазначалося, що «запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги», хоча ця дисциплінуюча норма постійно порушувалася.

А от місцеві бюджети в частині взяття запозичень стали більш зарегульованими. До існуючих раніше вимог (залучення позик виключно до бюджету розвитку, обмеження в частині коштів, що виділяються на обслуговування боргу) додалися також обмеження щодо обсягу боргу та обсягу надання гарантій. Причому для Києва, якого борги обсіли, мов овечку реп’яхи, граничний обсяг боргу до другого читання БК виріс до 400% від обсягу бюджету розвитку, тоді як для інших міст він залишився на рівні 100%. Схоже, на місцеві бюджети хочуть скинути відповідальність за шалене зростання публічного боргу і, принагідно, інфляції.

Не можна вважати серйозним проривом у бюджетному процесі і легітимізацію програмно-цільового методу в бюджетуванні. Цей досить прогресивний інструмент підвищення ефективності бюджетної політики перетворився в Україні на формальність: міністерства навчилися писати програми за певним зразком, встановлюючи розмиті індикатори ефективності виконання і при цьому успішно витрачаючи кошти за звичною старою методологією в розрахунку на мережу та штати. Зрештою, їх і звинувачувати особливо немає за що: програм дуже багато, контроль за їх виконанням мала б, як це практикують в інших країнах, здійснювати опозиція, але й вона ще не звикла до системної копіткої аналітичної роботи, звично займаючись боротьбою за владу. Щодо місцевих бюджетів, сюди додаються також хронічне безгрошів’я, що не дає змоги управляти коштами, та постійний цейтнот як наслідок невизначеності обсягу трансфертів до голосування в парламенті.

Нарешті, остання перешкода до застосування програмно-цільового методу — відсутність багаторічного бюджетування. Хоча певні підходи до цього Мінфін усе-таки намітив. Правда, поки що йдеться лише про середньострокове планування, тобто програми повинні розраховуватися на три роки наперед, формуючи «індикативні прогнозні показники обсягів видатків». Однак юридичних наслідків зміна таких планів за собою не тягне.

Тоді як при середньостроковому бюджетуванні видатки на програми затверджуються на всі три роки в законі про державний бюджет. Зміни до них (видатків) стосуються індексування цін і врахування ступеня виконання програм. Або ліквідації програми, якщо вона показала свою неефективність, але це вже серйозне політичне рішення.

Така система дозволяє розпорядникам коштів брати бюджетні зобов’язання практично на весь термін реалізації проекту, передусім інвестиційного, і здійснювати тендерні процедури. Зараз же договори на спорудження об’єктів мають юридичну силу тільки до кінця року, далі — новий тендер. Це якщо по закону. Насправді ж закінчити капітальне будівництво без порушення закону практично неможливо, що різко збільшує його вартість та корупційну складову. Наразі запровадити середньострокове бюджетування бюджету розвитку можна було б хоч би на місцевому рівні, якби Мінфін зважився на цей давно назрілий крок.

Взагалі, щодо місцевих бюджетів кодекс зафіксував певне матеріальне поліпшення їхнього стану. Насамперед зроблено спробу зменшити ризики їх «підвисання» внаслідок неприйняття державного бюджету. Віднині, якщо ця проблема виникне, трансферти до місцевих бюджетів будуть вважатися такими, які були в проекті закону про державний бюджет, поданому урядом до парламенту.

Нарешті усунуто казус із платою за землю, яку раніше ділили між власними надходженнями територіальних громад і надходженнями, закріпленими за обласними та районними бюджетами. Несправедливим було те, що до міст обласного значення спрямовувалося 75% плати за землю, а до бюджетів сіл, селищ та міст районного значення — тільки 60%. Тепер плата за землю повністю відноситься до доходів бюджетів міст, сіл, селищ.

Зроблено спробу зміцнити бюджети розвитку місцевого самоврядування. Тепер туди можна зараховувати частину податку на прибуток, якщо місцева рада ризикне проголосувати за встановлення місцевої ставки (обласна — до 2%, міська, районна — до 3%). Теоретично це можливо, однак політично дуже небезпечно: президент пообіцяв, що ставка податку на прибуток знизиться до 20%, і ця ніша вже зайнята як ресурс державного бюджету. Про додаткові фіскальні навантаження з боку органів місцевого самоврядування гарант Конституції не згадував.

Приємним сюрпризом стало перенесення позашкільної освіти з видатків, що відносяться до власних, до видатків, які враховуються Мінфіном при розрахунку трансфертів. Державна еліта нарешті визнала, що краще фінансувати музичні та художні школи, ніж колонії для неповнолітніх. Правда, в законі закладено таку норму лише для районних бюджетів — міста обласного значення, на думку Мінфіну, і так жирують.

Ще одна цікавинка — фінансові нормативи бюджетної забезпеченості розраховуватимуться на підставі державних соціальних стандартів і нормативів. Поки що це декларація. Коректно здійснити такі розрахунки можливо лише після впорядкування адміністративно-територіального устрою. І Мінфін готовий до цього, вводячи термін «об’єднання територіальних громад, створених відповідно до закону» — прообраз майбутніх адміністративно-територіальних одиниць — громад. Розрахунки трансфертів до таких об’єднань здійснюватимуться як для міст обласного значення і надаватимуться безпосередньо з державного бюджету.

Тим самим Мінфін натякає: більше експериментів з 11 тис. бюджетів не буде. Хочете прямі трансферти — приймайте закон про адміністративно-територіальний устрій. І для певності переносить до Бюджетного кодексу норми закону про порядок розрахунку трансфертів з районного бюджету до бюджетів міст районного значення, сіл, селищ.

У черговий раз видатки на первинну та профілактичну медицину перенесли від сільських, селищних бюджетів до районного. Раніше Мінфін призупиняв таку норму щороку в законі про державний бюджет, усвідомлюючи, що змішувати в одних руках як «первинку», так і стаціонар — це шлях до здорожчання послуг. Адже керівник районного відділу охорони здоров’я і головний лікар районної лікарні — часто одна і та ж особа, зацікавлена у фінансуванні власної бюджетної установи.

Не почутими, на жаль, залишилися пропозиції передати на державний бюджет фінансування державних програм соціального захисту, на реалізацію яких органи місцевого самоврядування не мають жодного впливу. Швидше за все, розробники БК побоюються, що така концентрація коштів у Мінпраці зробить його більш «хлібним», ніж Мінекології, Мінтранс, МінАП та Міністерство з надзвичайних ситуацій, разом узяті, що призведе до порушення політичної рівноваги. А може, сподіваються, що соціальний удар при заміні пільг на адресну допомогу візьме на себе самоврядування?

А щоб органи місцевого самоврядування не розслаблялися, проект передбачає серйозне посилення повноважень контролюючих органів. Драконівські санкції у вигляді призупинення операцій з рахунками передбачаються навіть за помилки в плануванні бюджетних показників. А Казначейство береться за «організацію та координацію діяльності головних бухгалтерів бюджетних установ та контроль за виконанням ними своїх повноважень», хоча останні працюють усе-таки не в Казначействі.

Додатково до «батога» контролю кодекс підкидає «медяник» додаткової дотації, що утворюється від перевиконання розрахункового обсягу доходів державного бюджету на відповідній території — «з метою стимулювання місцевих органів влади до нарощування доходів бюджету». Певний час така норма діяла в законах про державний бюджет і була скасована, як надзвичайно корупційна. Адже вказані обсяги розраховувались «на око», без чітко визначеної методики. І завданням регіональних лобістів було зробити все, щоб плани акумуляції доходів були якнайнижчими, щоб їх можна було перевиконати. Та й порядок розподілу зазначених коштів не було чітко визначено. Мінфін мав би врахувати ці застороги при підготовці до другого читання БК, однак залишив собі поле для маневру.

А загалом Бюджетний кодекс у новій редакції відображає стан очікування: суспільство на порозі проривних змін в інших сферах. Фінансове забезпечення реформ підготовлене, навіть анонсовано напрямки змін. Слово — за політиками.