Реформи Януковича: Газ, нафта, енергетика

Михайло ГОНЧАР, Центр «НОМОС»:

— Розділ «Реформа нафтогазової промисловості» викликає дивні відчуття. Сектор, який є ахіллесовою п’ятою економіки та політики України, заслужив дуже скромну увагу розробників. Таке враження, що вони керувалися принципом замовчування або переключення уваги на інші напрями. Як основні проблеми нафтогазового сектору названо лише чотири: висока залежність країни від імпорту нафти та газу за низького рівня власного видобутку (близько третини від загального обсягу споживання в 60,9 млрд. кубометрів газу на рік); ризик скорочення транзиту нафти та газу через територію України внаслідок зносу нафто- і газотранспортних мереж; величезне навантаження на держбюджет через критичне фінансове становище НАК «Нафтогаз» (борг НАКу 2009-го становив 2,5% від ВВП); малий обсяг і низька якість нафтопереробки. Про нафтопереробку практично нічого не сказано, хоча в Україні — шість нафтопереробних заводів (НПЗ), здатних не лише забезпечити нафтопродуктами потреби країни, а й експортувати продукцію. Нафтопровідному транспорту взагалі — нуль уваги, немов його й нема.

Приміром, пояснюється, що ризик скорочення транзиту нафти і газу через Україну зумовлений виключно зносом нафто- і газотранспортних мереж. Мало того, що стосовно систем магістральних нафтопроводів це не відповідає дійсності, а стосовно газопроводів не зовсім коректно, то при цьому ще й не вважали за потрібне згадати, хоча б образно, про реальну причину — досить чітко реалізовувану політику сусідньої держави, спрямовану на «стимулювання будівництва транспортної інфраструктури для диверсифікації ринків збуту та напрямків експорту російських енергоресурсів на сході, півдні, північному заході і півночі країни» (Енергетична стратегія Росії на період до 2030 року). Дивно виглядатимуть реформи, коли позиція реформаторів подібна до пози страуса з головою в піску.

Фігурою замовчування є не лише східний вектор, а й західний. Жодного слова про Енергетичну співдружність, жодного слова про ухвалення закону про засади функціонування ринку газу в Україні, жодного слова про Ініціативу прозорості видобувних галузей. Нема навіть натяку на необхідність проведення інвентаризації діючих нафто- і газодобувних свердловин і родовищ із метою з’ясовування і, якщо необхідно, відновлення держінтересів у цій сфері. Жодного слова про Брюссельську декларацію 2009 року щодо модернізації газотранзитної системи. І це при тому, що пишеться про ризик скорочення транзиту через знос труб! Щоправда, є «цукерка» для Брюсселя і МВФ — реструктуризація НАКу і виділення «Укртрансгазу» в окреме підприємство. Однак це може стати, у кінцевому рахунку, «цукеркою» для «Газпрому». Таке враження, що розробники нафтогазового розділу не читали, що написано іншими або ними ж раніше. Наприклад, у розділі «Міжнародна інтеграція та співробітництво», де міститься цілком адекватна констатація — «недостатній рівень системних реформ і адаптації законодавства до норм ЄС перешкоджає інтеграції у внутрішній ринок ЄС…»

До речі, приєднання України до Договору про Енергетичну співдружність саме і передбачає імплементацію в національне законодавство базових директив ЄС щодо газу й електроенергії. Таким чином, можна дійти висновку, що ні про яку європейську секторальну інтеграцію в нафтогазовій галузі більше не йдеться. А без гармонізації нормативно-правової бази України з європейською в енергетичному секторі ЄС навряд чи захоче говорити про повноцінну асоціацію, поглиблену і всеохоплюючу зону вільної торгівлі.

«Нафтогаз», схоже, залишиться заповідником олігархономіки, яким є нині. Єдине, що може лоскотати нерви «газових алхіміків», — це позиція про скасування пільгових цін на газ для окремих галузей промисловості. Цікава вийде президентська реформа, коли паралельно в уряді Азарова йде лобіювання зниження зниженої ціни на газ для хімпрому до рівня 170 дол. за тисячу кубометрів. Щоправда, реформатори від президентської адміністрації обіцяють компенсацію у вигляді скасування обов’язкового продажу газу власного видобутку НАКу, у вигляді єдиної ціни на газ і підвищення тарифів для населення. Заходи логічні, непопулярні, їх уникали всі уряди, у тому числі й очолювані нинішнім президентом. Та хоч би не вийшло так, з огляду на українські реалії попередніх реформаторських потуг, що «газові алхіміки» збережуть свої преференції, а за них заплатить населення, котре переведуть на споживання газу «за єдиною ціною», а видобутий в Україні ресурс йтиме на потреби олігархономіки.

Знову ж — ані слова про диверсифікацію поставок нафти й газу, жодного слова про енергетичну незалежність. Таке враження, що реформатори викинули на смітник «Програму диверсифікації джерел поставок нафти в Україну на період до 2015 року», затверджену постановою №1572 КМ України від 08.11.2006 р. А там є пара цікавих фраз для лікнепу нинішніх реформаторів:

«Як свідчить досвід розвинених країн, зокрема Німеччини, Франції, Італії, Японії, дотримання принципу диверсифікації джерел і маршрутів надходження енергоносіїв є додатковим фактором гарантованості поставок та економічної незалежності країн-імпортерів. Одним із критеріїв диверсифікованості систем енергопостачання в ЄС вважається наявність щонайменше трьох джерел надходження первинних енергоресурсів».

Вгадайте, хто був прем’єр-міністром України в той період? Правильно, натхненник нинішніх реформ, який перебуває зараз у президентському кріслі.

І насамкінець — про «індикатори успіху». Справжнім показником дієвого реформування енергосектору України слугували б цифри, що характеризують стан енергобалансу країни із зазначенням частки всіх підсекторів енергетики (гідро-, атомної, теплової тощо), а також частки імпортних газу, вугілля, нафти, тепловидільних збірок. Динаміка відсоткового співвідношення складових енергобалансу — з урахуванням прагнення знизити енергозалежність країни до 2014 року — була б найяскравішим індикатором енергореформ. Але незрозуміло, чому ним вважається початок модернізації газотранспортної мережі в такий тривалий період до 2013 року? У цей період уже має йти повним ходом реалізація низки проектів із числа передбачених майстер-планом. Ну а рівень видобутку газу в 23 млрд. кубометрів 2014 року? 2009-го в Україні видобуто 21,35 млрд. Почитали б Енергетичну стратегію, де показник 23,2 млрд. кубометрів передбачений на 2010 рік. Такі індикатори свідчать лише про одне: реформатори не дуже розраховують на успіх написаного. Але щоб було про що бадьоро рапортувати, відбиваючи чечітку перед електоратом напередодні наступних президентських і парламентських виборів, краще взяти занижені зобов’язання...

Сергій КУЮН, Консалтингова група «А-95»:

—У частині нафтопереробки і ринку нафтопродуктів документ навіть складно назвати програмою. Автори акцентують увагу тільки на двох моментах — необхідності модернізувати нафтопереробні заводи і підвищити якість нафтопродуктів та системи контролю цієї якості. М’яко кажучи, це далеко не всі проблеми в цій галузі, а грубо кажучи, мабуть, і далеко не головні. Точкові торкання цієї теми в документі свідчать, що її зшито з клаптів старих програм, розроблених у різні періоди останніх років. Відповідальні за підготовку таких програмних продуктів чиновники, так звані носії інституціональної пам’яті, часто вдаються до подібних прийомів. (Такі «документи» більш відомі як відписки.)

У цьому випадку про такий підхід сигналізує пункт, у якому описуються методи підвищення якості нафтопродуктів на ринку. За версією авторів, цьому сприятиме розробка графіка переходу до стандартів якості ЄС. Річ у тому, що такий графік є, і давним-давно діє. Скажу більше, останні правки в цей графік — запровадження з 1 січня 2011 року стандарту на нафтопродукти поліпшеної якості, які значною мірою відповідають вимогам Євро-4, — були підписані в 2007 році Юрієм Бойко, нинішнім міністром палива та енергетики...

Не можна заперечити, що модернізація переробки дуже важлива для України, але від формальної розробки стандартів і графіка їх упровадження іржа з наших НПЗ не відпаде. Досвід Росії, зокрема, показує: крім графіка необхідна держдопомога в частині створення привабливих інвестиційних умов. Це й усілякі відстрочки зі сплати податків, і ліквідація мит на ввезення імпортного обладнання для нафтопереробки (іншого, як правило, просто немає), і преміювання виробників палива підвищеної якості (або покарання заводів, які випускають нафтопродукти за стародавніми стандартами). До речі, партія влади з подачі того ж таки Бойка в 2007 році в першому читанні проголосувала відповідний законопроект. Знову запитання: що заважало найбільшій фракції Верховної Ради «дотиснути» цей проект і чому про нього не згадується у програмі? Це знову ж таки свідчить про формальний підхід до підготовки документа, не позначеного глибоким опрацюванням, — принаймні у «нафтовій» частині.

З важливих аспектів, які мали знайти відображення у програмі, необхідно виділити питання сприятливої тарифної політики на трубопровідному та залізничному транспорті, тарифів на обслуговування нафтовантажів у портах, хоча б декларацій про реанімацію нафтопродуктопровідної системи. Адже який сенс виробляти якісне паливо, якщо всю маржу і якість забере на себе іржавий і дорогий транспорт з витратною логістикою у портах?

Про проблему якості палива. Без гучних фраз, для початку слід було б разів у десять збільшити штрафи за торгівлю «бодягою», аж до кримінальної відповідальності. Думаю, якість палива на заправках поліпшилася б моментально. Далі: уряд підвищує податки на бензин, за наступні два роки він зросте вдвічі (з 60 до 132 євро/т). Може, захистимо споживача і «відщипнемо» від цих податків частину, цільовим чином спрямувавши її на контроль якості палива, яке дорожчає через збільшення податкового навантаження?

Аналогічний підхід необхідний і для профілактики ситуації з іншим явищем — під назвою монополізм, про який у документі знову-таки ані слова. На роздрібному ринку нафтопродуктів за останні два роки оформився звичайнісінький монополіст з часткою ринку понад 30%, у ряді регіонів — понад 50%. Про нього антимонополісти не кажуть ні слова, зате рапортують про покарання за картельні змови в селах на кшталт Нижні Щелепи. У цілому результативність борців за чесну конкуренцію низька, високі лише показники порушуваних справ, а от із їхнім результативним доведенням до кінця... В АМКУ накопичено величезний досвід у виявленні порушень, потрібно тільки вдосконалити законодавчу базу та мати імунітет до спокус звести ці справи до нуля.

Зважаючи на очевидний формальний характер програми економічних реформ у частині ринку нафтопродуктів та нафтопереробної галузі, навряд чи варто всерйоз її аналізувати, розмірковувати про недоліки. Краще судити про реальні результати і тенденції. Кроки нової команди поки що не показали особливої креативності та інноваційності в підходах. Об’єктивності заради відзначу наведення порядку у сфері аукціонів з реалізації української нафти та припинення оптимізації акцизного збору шляхом випуску компонентів бензину в Кременчуці (законопроект №6337 очікує підпису президента Януковича).

Проте поряд із цим зберігається і навіть збільшується масштаб аукціонів (з відвертим корупційним душком) щодо реалізації зрідженого газу держкомпаніями на користь приватних структур. Виникають питання стосовно ефективного розподілу іншої продукції цих компаній. Добре простежується бажання збільшити тиск на учасників ринку нафтопродуктів, посилити адміністративний вплив на ринок шляхом упровадження додаткових патентів і ліцензій. Не треба багато розуму, щоб обкласти бізнес новими податками і додатково його зарегулювати, складніше використовувати наявні резерви державної машини і досвід сусідніх країн з розвитку нафтопереробної галузі та системи нафтопродуктозабезпечення.

Реформа електроенергетики

Василь КОТКО, президент Енергетичної асоціації України:

— Реформи, що плануються в електроенергетиці, давно очікувалися і тому сприймаються як добре назрілі і вкрай необхідні. Проблеми та причини їх виникнення добре відомі, бо переходять з одного документа в інший практично в незмінному вигляді, оскільки жодна з ключових проблем не вирішувалась, а тільки поглиблювалася. Всілякої підтримки і схвалення заслуговують задекларовані цілі реформи електроенергетичного сектору та кроки для їх досягнення, що пропонуються. А саме: ліквідація перехресного субсидування, включаючи скасування єдиних цін; завершення приватизаційних процесів; реформа оптового ринку електроенергії (ОРЕ); підвищення енергоефективності економіки та інші.

Однак у реформуванні економіки, як і в лікуванні людини, важливим є не тільки набір засобів, а й послідовність їх застосування. А з урахуванням втраченого часу — ще й темпи необхідних змін.

І тут не з усіма положеннями Програми можна погодитися. Зокрема «повне приведення тарифів для населення до економічно обґрунтованого рівня» планується на другому етапі реформ, тобто до кінця 2012 року. Проте вирішення таких ключових для економіки країни проблем, як енергозбереження, створення привабливого інвестклімату та поліпшення фінансово-економічного стану енергопідприємств іще два з половиною роки залишиться декларацією, якщо невідкладно не вирішити проблему ліквідації перекосів у системі ціноутворення. Саме тарифна реформа є запорукою успішності всіх інших перетворень в електроенергетиці.

Перехресне субсидування через тарифи на електроенергію одних споживачів електроенергії іншими набуло в Україні небачених у світовій практиці масштабів і повністю спотворило систему ціноутворення. Ця ракова пухлина стала непереборним гальмом, як реформування оптового ринку електроенергії, так і реалізації програм енергозбереження. Вона зводить нанівець усі зусилля, спрямовані на розвиток енергетики на здорових засадах.

Співвідношення тарифів для промислових і побутових споживачів не має аналогів в інших країнах світу. В Україні для промисловості електроенергія втричі дорожча, хоча енергозабезпечення населення потребує значно більших витрат. Завищені на 25—30% тарифи на електроенергію для промисловості знижують її конкурентоспроможність як на внутрішньому, так і на зовнішніх ринках. Усі розвинені країни відмовилися від тарифного субсидування населення, віддавши перевагу адресній підтримці бідних. Якщо в 2000 році розмір дотацій в Україні становив 1,3 млрд. грн., то у 2009-му вже 18 млрд. грн., що збільшило оптову ціну на 30%. Цього року прогнозується подальше зростання дотацій до 24 млрд. грн. Тому не сприймається відтермінування у Програмі ліквідації системи перехресного субсидування ще на два з половиною роки, за які абсолютно безглуздо буде витрачено на дотації платоспроможним і відверто багатим громадянам не менше 30 млрд. грн.

Безпідставним також видається термін «забезпечення незалежного статусу регулятора» аж наприкінці 2012 року. Адже виконання саме цього пункту програми є визначальним для інвестиційної привабливості енергосектору, без чого годі сподіватися на успішну приватизацію енергокомпаній. Оскільки підготовка до приватизації як розподільчих, так і генеруючих компаній вимагає значного часу (від півроку до восьми місяців), було б доцільно забезпечити виконання цього пункту Програми принаймні на півтора року раніше.

Питання, на якому хотілося б зупинитись окремо, — це перехід від моделі єдиного покупця до прямих договорів і балансуючого ринку. Проект такого переходу та необхідну нормативну базу напрацьовано. Єдине, що гальмує впровадження нової моделі ринку, — це гіпертрофоване перехресне субсидування населення через тарифи на електроенергію, незавершеність приватизації та система єдиних цін. Навіть згідно з Програмою вирішення зазначених питань планується завершити у 2012 році. З огляду на це та майже десятирічну затримку з початком реформи ОРЕ, її можна було б завершити в більш короткі строки — у 2013 році.

Чому так важливо пришвидшити впровадження більшості намічених заходів? Тому що втрачено надто багато часу, теплова генерація та енергопостачальні компанії тривалий період деградують, і це стає реальною загрозою енергетичній безпеці країни. У той же час швидке проведення реформ здатне зупинити цей негативний процес та забезпечити відродження галузі.

І останнє, на чому хотілося б зупинитися, — це передбачене Програмою підвищення ефективності управління державними енергетичними компаніями. Зазначимо, що у держвласності залишаються атомна та гідрогенерація, магістральні мережі електропередачі та диспетчеризація об’єднаної енергосистеми. Загалом це приблизно половина всього енергосектору, а тому проблема поліпшення управління цими підприємствами є справді важливою. Як шлях досягнення цієї мети Програма визначає корпоратизацію та підвищення прозорості роботи зазначених підприємств.

Разом з тим, на нашу думку, досягти цієї мети неможливо без усунення залежності державних компаній від політичного впливу. Доти, доки не припиниться зміна керівників великих державних компаній і підприємств після приходу кожного нового уряду, якість управління підприємствами не поліпшиться. Кар’єра нинішніх керівників державних підприємств абсолютно не залежить від результатів їхньої роботи, а повністю пов’язана з лояльністю тим політичним силам, які при владі. І якщо цю хибну практику не зламати, ніяка корпоратизація не допоможе, та й прозорості досягти буде важко.

Contra spem spero. Реформи Януковича:

• Бюджет, податки, фінанси, дерегуляція

• Соціалка, медицина, освіта, пенсії

• ЖКГ, сільське господарство