Зникаюча солідарність

Бізнес вимагає зниження ЄСВ, аж до повного його скасування.

Державі не вдається навіть зменшити дефіцит Пенсійного фонду та забезпечити конституційну гарантію достатнього рівня життя для непрацездатних громадян. А пенсіонери потерпають від бідності через малі розміри пенсій і невідповідність трудового внеску та страхових виплат. За таких умов, коли результат гри за правилами солідарної системи соціального страхування не влаштовує всіх трьох її учасників, вочевидь потрібно змінювати правила.

Черговим інформаційним приводом для активізації дискусії з цих питань став оприлюднений Мінсоцполітики України в лютому цього року законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення захисту прав працівників та протидії застосуванню незадекларованої праці",що передбачаєвизначення критеріїв ідентифікації трудових відносин.

Окремі експерти, як-от Володимир Дубровський (див. "Солідарна пенсійна система: злочин тривалістю в століття", DT.UA №42–43 від 9 листопада 2018 р.) та Олександр Шемяткін (див. "Зменшення навантаження на фонд оплати праці та пенсійна реформа - з чого почати?", DT.UA №8 від 1 березня 2019 р.), виступають за радикальні заходи, аж до повного скасування Єдиного соціального внеску (ЄСВ) і ліквідації Пенсійного та інших фондів, або за фактичну відмову від системи загальнообов'язкового державного соціального страхування (ЗОДСС), в основі якої лежить ідея солідарності.

Соціальна vs "мінімальна" держава

У теоретичному плані це означає рух до так званої мінімальної держави, яка не порушує прав людей і при цьому обмежена виключно функціями захисту від сили, крадіжки, шахрайства тощо. В 1970-х роках модель "мінімальної держави", запропонована професором Гарвардського університету, ідеологом лібертаріанства Робертом Нозіком у праці "Анархія, держава та утопія" (1974), опонувала теорії справедливості американського філософа соціального лібералізму Джона Ролза, сформульованій ним у контексті перегляду класичної теорії суспільного договору Джона Локка, Жан-Жака Руссо та Іммануїла Канта. Остання виходить із того, що люди відмовляються від власних суверенних прав на користь держави задля забезпечення своїх інтересів за її посередництва, та визначає суспільний договір (або соціальний контракт) як угоду, що досягається громадянами з питань правил і принципів державного управління і має відповідне правове оформлення.

Об'єктивні перетворення в сфері праці під впливом науково-технічного прогресу привели до утвердження в середині ХХ ст. індустріальної парадигми, в межах якої баланс патерналізму та неолібералізму забезпечувався соціальною державою з допомогою солідарності поколінь і найманих працівників. Практичним його втіленням є визначення у документах міжнародного трудового права переліку соціальних ризиків, захист від яких є обов'язком держави. Конвенція Міжнародної організації праці (МОП) №102 "Про мінімальні норми соціального забезпечення" (від 28.06.1952 р., ратифікована Україною 16.03.2016 р.) відносить до таких ризиків хворобу, безробіття, старість, трудове каліцтво та професійні захворювання (непрацездатність, інвалідність, втрата годувальника), вагітність і пологи. Ці ризики є типовими, масовими, виникають унаслідок певних подій, що мають постійний, передбачуваний характер і високу ймовірність у житті кожної людини. Зазвичай їх компенсують з допомогою виплат через солідарну систему соціального страхування, у фінансуванні якої беруть участь застраховані особи.

Загалом феномен соціальної держави, заснованої на ідеї солідарності, має лише сторічну історію, - його виникнення пов'язують з ім'ям канцлера Німеччини Отто фон Бісмарка, який уперше в Європі декларував соціальні права громадян на захист від безробіття, на охорону праці та здоров'я тощо, а сама модель матеріального забезпечення непрацездатних членів суспільства була відповіддю на розвиток машинного виробництва та виникнення інституту найманої праці.

У 1998 р. у нашій країні було прийнято Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, якими передбачалося запровадження таких видів страхування: пенсійного, медичного, на випадок безробіття, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, що спричинили втрату працездатності. Згідно з ними, за кожним із видів страхування (крім медичного) були прийняті закони прямої дії, на засадах солідарності, паритетності і трипартизму створені відповідні фонди, в керівних органах яких (окрім Пенсійного фонду) забезпечувалося рівне представництво держави, роботодавців і профспілок як представників застрахованих осіб.

Єдиний соціальний внесок: українська історія

У 2011 р. внески до фондів, що їх сплачували як роботодавці, так і працівники, об'єднали в Єдиний соціальний внесок. Цю ідею, ймовірно, було запозичено в Росії, де в 2001–2010 рр. існував Єдиний соціальний податок, але потім була відновлена практика сплати внесків до кожного з фондів. Попри це, Україна пішла тим же шляхом з публічною аргументацією на користь зменшення адміністративного навантаження на бізнес, якому було важко звітувати про сплату внесків до чотирьох окремих фондів. Однак видається, що більш важливою мотивацією на користь рішення про запровадження ЄСВ було встановлення фіскального контролю держави над грошовими потоками в системі ЗОДСС.

На початку існування ЄСВ його адміністрування здійснював Пенсійний фонд України. Він отримував кошти та розподіляв їх серед інших фондів відповідно до розмірів внесків, установлених законом для кожного з них. Однак після 2013 р. цю функцію перебрало на себе спочатку Міністерство доходів і зборів України, а в 2014 р. - Державна фіскальна служба. Таке фактичне "одержавлення" ЄСВ, що за своїм економічним змістом не належить до системи оподаткування, закріплено в Податковому кодексі України.

Зараз в Україні існують три фонди ЗОДСС: Пенсійний фонд, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та Фонд соціального страхування, створений у 2014 р. шляхом об'єднання фондів з тимчасової втрати працездатності та від нещасних випадків на виробництві і професійних захворювань.

Функції виконавчої дирекції Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття (правонаступника Державного фонду сприяння зайнятості населення) здійснює Державна служба зайнятості, діяльність якої фінансується за рахунок страхових коштів. Пенсійний фонд є хронічно дефіцитним і щорічно отримує багатомільярдні дотації з державного бюджету України. Фонд соціального страхування, що здійснює оплату тимчасової непрацездатності та постраждалим на виробництві, впродовж останніх кількох років перебував у стадії реорганізації та лише нещодавно почав працювати у новому форматі.

Окремі експерти називають ЄСВ "податком на працю", а бізнес регулярно нагадує владі про необхідність зменшити навантаження на заробітну плату. У зв'язку з цим варто нагадати, що держава ще за часів СРСР делегувала роботодавцю обов'язок здійснювати утримання (податків, внесків тощо) із заробітної плати працівника та перераховувати ці кошти за їх призначенням. До 2016 р. ЄСВ сплачували як працівник, так і роботодавець. Тобто при перерахуванні ЄСВ бізнес одночасно виконував функції сплати власної частини внеску (нарахованої на фонд заробітної плати) та посередництва з перерахування частини внеску працівника до системи ЗОДСС.

У 2016 р. ЄСВ було значно зменшено - з 36,76–49,7% (залежно від класу професійного ризику виробництва) до 22% від суми заробітної плати (доходу, прибутку від діяльності) застрахованої особи. Цей крок не спричинив адекватного зростання ділової активності, легалізації зайнятості та підвищення заробітної плати, а відтак, збільшення надходження коштів до системи ЗОДСС. Окрім того, зараз ситуація виглядає так, ніби ЄСВ сплачує лише роботодавець, - у розрахунковому листку з відомостями про нараховану заробітну плату та утримання з неї працівник більше не бачить відрахувань ЄСВ.

Тож рішення про запровадження ЄСВ і передача його адміністрування до державних фіскальних органів стали початком дифузії основ системи ЗОДСС, ідеологія та архітектура якої були сформовані на солідарних засадах і цілком відповідали міжнародним соціальним і трудовим стандартам. Подальші зміни в управлінні фондами, зменшення розміру ЄСВ, а також наявні масштаби прихованих трудових відносин і неформальної зайнятості в країні призвели до формування суттєвих фінансових і функціональних дисбалансів, що унеможливлюють надання належного соціального захисту застрахованим особам і мають наслідком девальвацію трудового внеску до солідарної системи соціального страхування, що є особливо відчутним у випадку пенсійних виплат.

Криза солідарної системи соціального страхування

За розрахунками Мінсоцполітики України, в 2028 р. вимоги щодо наявності 35 років страхового стажу, необхідного для отримання трудової пенсії, зможуть виконати лише 55% 60-річних громадян. Мінімальний розмір пенсії за віком (за наявності у чоловіків 35 років, а у жінок - 30 років страхового стажу) встановлюється в розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність. Станом на 1 січня 2019 р. законодавчо визначена вартісна величина прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, становила 1497 грн. За даними Пенсійного фонду, станом на 1 січня 2019 р. пенсійні виплати із солідарної системи, розмір яких не перевищував мінімального гарантованого законом рівня, отримували 18,7% пенсіонерів. Однак фактичний розмір прожиткового мінімуму (щомісяця розраховується Мінсоцполітики) майже вдвічі перевищує законодавчо встановлений його рівень, - для осіб, які втратили працездатність, у цінах грудня 2018 р. він становив 2855,60 грн. На початок 2019-го середній розмір призначеної пенсії (з цільовою грошовою допомогою та врахуванням індексації) становив лише 2645,66 грн, що було менше за фактичний розмір прожиткового мінімуму, а понад три чверті всіх пенсіонерів (76,3%) отримували пенсії в розмірі до 3000 грн.

Згідно з нормами Конвенції МОП №102 "Про мінімальні норми соціального забезпечення", в солідарній пенсійній системі коефіцієнт заміщення має бути не менш як 40% від рівня заробітної плати (доходу) людини у працездатний період. У 2016 р. середній коефіцієнт заміщення для 28 країн - членів ЄС становив 0,58, найвищим він був у Люксембурзі (0,88), а найнижчим - у Латвії (0,42). Водночас, за даними Мінсоцполітики України, в 2017 р. співвідношення середньої пенсії до середньої зарплати становило 34%.

Трансформація соціальної держави: нова солідарність?

Сучасна європейська модель соціальної держави перебуває в процесі реформування та має дати відповідь на головні виклики ХХІ ст. - технологічні, демографічні зміни і глобалізацію. Скорочення традиційних робочих місць у виробничому секторі, низький рівень народжуваності та стрімке зростання чисельності людей літнього віку перетворюють солідарні пенсійні системи на фінансові піраміди, де ті, хто приєднався пізніше, не мають шансів отримати адекватні виплати. Відтак, перед суспільством постає завдання пошуку нового змісту і механізмів забезпечення солідарності, здатних у цих нових умовах збалансувати інтереси ключових стейкхолдерів (або зацікавлених сторін) - людини, бізнесу і держави.

На роль одного з механізмів "нової солідарності" претендує соціальна концепція безумовного базового доходу, що полягає у виплаті державою певної суми грошей кожному члену суспільства, незалежно від рівня його заробітку та необхідності виконання роботи. Ця ідея має як гарячих прихильників, так і суворих критиків. Останні вважають, що виплата людям незароблених грошей спричинятиме зменшення трудової активності та збільшення податків і патерналізму. В 2016 р. запровадження безумовного базового доходу не підтримали громадяни Швейцарії, однак цього року його вже запровадив уряд Італії, ряд інших країн світу також випробовує цю соціальну новацію. В межах концепції базового доходу ЄС впровадив програму боротьби з бідністю вартістю 13 млн євро. На її реалізацію в ряді країн протягом двох років здійснювалися пілотні проекти, під час яких збиралися дані та досліджувалася реакція людей на виплату безумовного базового доходу. При цьому отримані результати у більшості випадків були позитивними.

Концепція безумовного базового доходу зараз використовується як додатковий інструмент підвищення ефективності усталених соціальних інститутів. Відомі економісти Мілтон Фрідман і Фрідріх фон Гаєк вважали його найкращим методом подолання бідності. Водночас надання безумовного базового доходу в контексті "зменшення праці, яку роботи роблять гірше за людей", підтримав Ілон Маск, а засновник Facebook Марк Цукерберг вбачає в ньому необхідність для гарантування кожному можливості пробувати нові ідеї.

Із цих позицій цілком імовірно, що солідарність поколінь і найманих працівників може трансформуватись у солідарність за ознакою наявності роботи як суспільного привілею, коли зайняті члени суспільства допомагатимуть тим, хто не матиме доступу до можливостей зайнятості в звичному для нас сенсі. Генеральний секретар Міжнародної конфедерації профспілок Шаран Барроу говорить, що сьогодні в світі 60% працівників є неформально зайнятими. Це є чинником формування високих соціальних ризиків виключення для таких працівників і фінансових ризиків для солідарних систем соціального страхування.

Чи має ідея безумовного базового доходу необхідний потенціал для зменшення зазначених ризиків? Це запитання наразі залишається відкритим. Не викликає сумнівів інше - сучасна історія про солідарність як інструмент збалансування суспільних інтересів у трикутнику "людина-бізнес-держава" не має простих рішень на кшталт лобіювання скасування ЄСВ або підвищення вимог до страхового стажу в солідарній пенсійній системі. Вона вимагає суспільного консенсусу щодо усвідомлення актуального потенціалу соціальних трансформацій і напрацювання якісно нових варіантів дій на кшталт запровадження концепції безумовного базового доходу.