Земля в "законі"

Успіх земельної реформи в Україні багато в чому залежить від відповідного, науково обґрунтованого земельного законодавства.

За роки незалежності було багато спроб створити таке законодавство. На жаль, історія правового забезпечення земельної реформи в нашій країні знає чимало законотворчих ініціатив, реалізація яких давала можливість вирішити деякі складні питання реформування земельних відносин, але з грубим порушенням логіки законотворення, визнаних світовою юридичною думкою закономірностей правового регулювання суспільних відносин та інших тонкощів правознавства. Такі законодавчі ініціативи нерідко обставлялися як прорив, своєрідне законодавче чудо, яке неодмінно ощасливить маси. І хоча багато з них допомогли вирішити певні земельні питання або хоча б знизити пов'язану із ними соціальну напругу, однак через свою правову суперечливість породили такі побічні юридичні ефекти, наслідки яких із змінним успіхом "лікуються" до цього часу.

Чудо перше: на тобі те, не знаю що

У далекому 1992-му новопризначений прем'єр-міністр України прийшов у парламент і спокусив народних депутатів привабливою пропозицією: я швидко побудую в Україні все, що ви хочете, але за умови, що ви дасте Кабінету міністрів України право приймати рішення, які матимуть силу закону. І Рада не встояла. Ухваленим нашвидкуруч законом Кабміну на шість місяців було надане право видавати декрети, які заміняли закони. І уряд одразу поринув у "декретну" роботу. Одним із перших став прийнятий 26 грудня 1992 р. Декрет КМУ "Про приватизацію земельних ділянок", який переслідував благу мету: відразу, одним махом, без зайвих бюрократичних процедур передати громадянам України безоплатно у приватну власність усі ті земельні ділянки, які вони набули у користування за радянських часів. І дійсно, декретом було встановлено спрощений порядок набуття права приватної власності на землю українськими громадянами.

Відповідно до ст. 1 декрету сільські, селищні та міські ради народних депутатів повинні були забезпечити безплатну передачу протягом 1993 р. громадянам України у приватну власність земельних ділянок, наданих їм у користування для ведення особистого підсобного господарства, будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель (присадибна ділянка), садівництва, дачного і гаражного будівництва, у межах норм, установлених Земельним кодексом України. Оскільки виконання землевпорядних робіт і виготовлення державних актів на землю потребували багато часу і коштів і з урахуванням масовості приватизації земельних ділянок громадянами України, ст. 3 декрету було встановлено, що право приватної власності громадян на земельні ділянки, передані їм для зазначених цілей, посвідчувалося відповідною радою народних депутатів, про що робився запис у земельно-кадастрових документах, з наступною видачею державного акта на право приватної власності на землю в майбутньому. Тобто право приватної власності на землю виникало у даної категорії громадян України не з моменту отримання державного акта на землю, виготовлення якого відкладалося на потім, а з моменту прийняття радою рішення про передачу земельної ділянки у приватну власність громадянина і підтверджувалося випискою з протоколу сесійного засідання ради. Причому, як передбачено у ст. 4 декрету, громадяни України, які набули таким чином у власність земельні ділянки, мали право продавати або іншими способами відчужувати їх навіть без наявності державного акта на землю.

Велика кількість громадян України стали відповідно до норм зазначеного декрету Кабміну власниками земельних ділянок без їх обміру та отримання державного акта на землю. З них значна частина і досі не отримала такого акта на приватизовані земельні ділянки. Оскільки ст. 6 декрету було призупинено дію ст. 23 Земельного кодексу України (в редакції від 13 березня 1992 р.), котрою як обов'язкова умова виникнення в особи права власності на землю вимагалася наявність державного акта на землю, то із введенням у дію 1 січня 2002 р. нині чинного Земельного кодексу України зазначена норма декрету втратила чинність. Але "декретні" ділянки є у власності багатьох громадян, особливо у сільській місцевості. Щоб розпорядитися цими ділянками, їх власники мають спочатку зареєструвати їх у Державному земельному кадастрі, а право власності - у Державному реєстрі прав. Однак при вчиненні цих дій дуже багатьох власників ділянок очікував сюрприз: з'ясовувалося, що їхня земельна ділянка має інший розмір, ніж той, що визначила відповідна рада у своєму рішенні, поспіхом виконуючи вимоги декрету.

Чудо друге: "двоголове" право власності на землю

При спробі реформувати земельні відносини на початку української незалежності (1991–1992 рр.) стало зрозуміло, що без демонополізації земельної власності держави та надання аграріям права приватної власності на лани будь-який значний поступ у розвитку села є неможливим. Однак, за іронією долі, розробку законодавчих пропозицій щодо роздержавлення сільськогосподарських угідь доручили тим, хто, як кажуть, на генетичному рівні не сприймав ринкових нововведень у земельному законодавстві, - колишнім головам колгоспів і співчуваючим їм "червоним директорам" державних підприємств, які пройшли до парламенту у радянські часи і кількісно домінували у депутатському корпусі. Тому вони відмовилися від використання відшліфованих протягом тисячоліть закономірностей правового регулювання відносин земельної власності та запропонували власну "унікальну" юридичну розробку - право колективної власності на землю. Запроваджений Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 р. інститут права колективної власності на землю виявився двоголовим "мутантом", оскільки передбачав належність одного права колективної власності на землю двом конкуруючим між собою суб'єктам - колективним сільськогосподарським підприємствам (КСП) як юридичним особам і членам цих господарств - фізичним особам, яким ця ж земля вважалася переданою у їх спільну власність, що є різновидом приватної власності.

Безперечно, ці два власники жорстко конкурували між собою за право власності на одні і ті ж земельні масиви. Спочатку у цьому протистоянні домінували колективні господарства в особі їхніх керівників, які блокували будь-яке здійснення земельних прав членами господарств. І тільки з виходом 3 грудня 1999 р. чергового указу президента Л.Кучми - "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" - фортуна змилостивилася над селянами: вони змогли переоформити свої умовні земельні частки (паї) в реальні земельні ділянки, право власності на які підтверджували державні акти. Біда тільки у тому, що селянам - членам КСП належала на праві спільної власності вся земля КСП, а на земельні паї вони отримали лише її частину - орні землі. А такі землі колишньої колективної власності, як сінокоси та пасовища, господарські двори, польові дороги, полезахисні лісосмуги, інші несільськогосподарські угіддя, стали нічийними і з часом перейшли у категорію земель із невизначеним правовим режимом. Безперечно, нічийні землі використовуються без оформлення прав на них, але не селянами, а сільськогосподарськими підприємствами - правонаступниками КСП. Однак останнім часом юристи, які обслуговують потреби таких агровиробників, стали доводити, що селяни-пайовики ніяких прав на колишні колективні землі не мають, бо такі права буцімто перейшли до правонаступників КСП. Отже, перед законодавцем постало непросте завдання, які відсікти одну голову права колективної власності на землю з тим, щоб захистити законні права селян на неї.

Чудо третє: передам в оренду… гарну думку

Указом "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" було рекомендовано селянам - власникам земельних часток (паїв) і керівникам КСП укладати договори оренди таких паїв. На його виконання Держкомзем України видав 17 січня 2000 р. наказ №5 "Про затвердження Типової форми договору оренди земельної частки (паю)". І діло ніби пішло. На основі цієї типової форми мільйони селян передали свої паї в оренду своїм же КСП.

Однак біда в тому, що пай являє собою умовну земельну ділянку, тобто таку частину земель КСП, яка не має меж, а місце її розташування на землях КСП невідоме. Саме тому власник паю не може її використовувати чи передавати в оренду до встановлення її меж на місцевості, тобто до трансформації її у земельну ділянку. Адже сформовані протягом останніх двох тисяч років розвитку юриспруденції, починаючи з часів римського класичного цивільного права і завершуючи сучасним періодом розвитку людства, правова теорія та юридична практика визнають об'єктом оренди лише річ (об'єкт), яка має індивідуально визначені риси та яка є неспоживною (не припиняє свого існування в процесі використання). Наприклад, в оренду можна передати автомобіль, годинник, квартиру. Однак не може бути об'єктом оренди літр (більше чи менше) води, тонна зерна, 100 гривень чи будь-яка інша сума грошей, оскільки вони не мають рис індивідуально визначеної речі. Для передачі іншій особі води, зерна, грошей правова наука і практика напрацювали інші види договорів, які й успішно використовуються. Тому передача в оренду паю - це те ж саме, що й передача в оренду гарної думки.

Чудо четверте: закон, що каже неправду

Рівно 20 років в Україні діяло Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, затверджене постановою Кабінету міністрів ще12 січня 1993 р., але самого земельного кадастру не було (бо те, що було, кадастром назвати важко). І от 1 січня 2013 р. набув чинності Закон України "Про Державний земельний кадастр", яким уперше у вітчизняній історії запроваджений справжній, досить надійний земельний кадастр як офіційна база даних про землю. Ведення цього кадастру базується на встановлених законом підвищених вимогах до точності визначення меж, конфігурації та площі земельної ділянки як об'єкта кадастрового обліку. Вони такі високі, що якщо взяти та переорати трактором межі всіх зареєстрованих у кадастрі земельних ділянок, то озброєний сучасними електронними приладами сертифікований землевпорядник, використовуючи відомості державного земельного кадастру, відновить межі таких ділянок на місцевості дуже швидко та з точністю майже до сантиметра. Для цього Земельний кодекс України доповнено новою статтею 79-1 "Формування земельної ділянки як об'єкта цивільних прав", якою й впроваджене у законодавство поняття сформованої земельної ділянки, якою є ділянка з точно проміряними та зафіксованими у кадастрі у паперовій та електронній формах координатами ліній проходження її меж. Про сформованість земельної ділянки свідчить наявність у неї кадастрового номера. Власне, ділянки й стають сформованими після їх реєстрації у кадастрі. А це має велике значення: адже тільки власники сформованих земельних ділянок можуть їх дарувати, продавати, обмінювати, передавати в оренду та вчиняти інші дозволені законом правочини.

Однак до запровадження Державного земельного кадастру в Україні були надані громадянам та юридичним особам мільйони земельних ділянок з дуже невисокою точністю виміру меж і конфігурації ділянок або й без такого виміру. Такі земельні ділянки або ж не мають кадастрового номера, або ж він запроектований землевпорядником, але не зафіксований у кадастрі. Саме тому величезна кількість "старих" земельних ділянок накладаються одна на одну, "заходять" на дороги, озера, річки, а то й в інші райони та області. А деякі з них навіть "втекли" за державний кордон України. Однак, завершуючи написання проекту закону про Державний земельний кадастр, його автори, мабуть втомившись, довго не могли придумати слово для позначення у законодавстві назви несформованих земельних ділянок. І змучені кризою жанру, вони у п. 2 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону "Про Державний земельний кадастр" записали таке: "Земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера". На жаль, це положення закону не відповідає правовій дійсності, оскільки спростовується іншими його положеннями. По-перше, тільки власники земельних ділянок, які зареєстровані у Державному земельному кадастрі, можуть їх продавати, дарувати, міняти, передавати в оренду чи заставу. Якщо ж земельна ділянка не зареєстрована у кадастрі та реєстрі прав, то її власник (користувач) повинен здійснити таку реєстрацію. Для цього йому потрібно буде звернутися до сертифікованого землевпорядника для проведення обміру земельної ділянки та розробки відповідної землевпорядної документації.

По-друге, у процесі проведення обміру земельної ділянки може виявитися, що у тому місці, де вона розташована, є в наявності не 1 га землі, як це записано у колись прийнятому рішенні органу влади про її надання громадянину, а тільки 0,9 га або й менше. Таке часто має місце, якщо на певній території неправомірно було виділено більше земельних ділянок, ніж дозволяє площа самої території. На жаль, у таких випадках права на земельні ділянки збережуть лише ті з їх власників і користувачів, відомості про земельні ділянки яких занесені до Державного земельного кадастру. Для решти діятиме правило "хто раніше встав, того й валянки". Іншими словами, хто зареєстрував свою ділянку у Державному земельному кадастрі, той імовірніше збереже свою ділянку у визначеному розмірі, а хто має ділянку без кадастрового номера, ризикує втратити її частину або й усю ділянку. Отже, не все, про що говориться у Законі "Про Державний земельний кадастр", є правдою.

Чудо п'яте: земля від Діда Мороза

Прийнятою 28 червня 1996 р. Конституцією Українипередбачена поява в нашій країні нового власника земель - територіальних громад сіл, селищ і міст, яким земля має належати на праві комунальної власності. Однак звідки територіальні громади могли взяти землю, якщо всі землі України вже мали своїх власників - державу, громадян та юридичних осіб? Відповідь на це запитання було дано прийнятим 5 лютого 2004 р. Законом України "Про розмежування земель державної та комунальної власності". Зокрема, закон встановив, що держава повинна "поділитися" з територіальними громадами частиною своїх земель, які й мають перейти у їхню комунальну власність. Для цього землевпорядні організації повинні були за бюджетні кошти розробити землевпорядну документацію щодо розмежування кожної земельної ділянки. Однак механізм розмежування земель державної та комунальної власності був настільки громіздким і, головне, недешевим, що за вісім років дії цього закону було розмежовано лише 5% (!) земель, запланованих до такого розмежування. Стало зрозуміло, що механізм розмежування земель державної та комунальної власності потрібно спростити та здешевити.

Що ж робити? І тут за справу взялися "законопроектні винахідники". Вони розробили, а Верховна Рада 6 вересня 2012 р. ухвалила Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності", яким Закон "Про розмежування земель державної власності" був скасований, а землі державної власності - проголошені такими, що розмежовані в ніч з 31 грудня 2012 р. на 1 січня 2013 р. (!). Однак, провівши Діда Мороза та Снігуроньку, держава та територіальні громади, прочитавши закон на свіжу голову, зрозуміли, що їм таки потрібно проводити розмежування земель на землі державної та землі комунальної власності, але тепер його не можуть називати розмежуванням. Просто, як і передбачав скасований закон, їм потрібно відшукувати у відповідних бюджетах кошти на проведення землевпорядних робіт, на підставі яких певні земельні ділянки державної власності перейдуть у власність комунальну. В цьому й полягає суть новорічного подарунка для громад від Діда Мороза.

Правда, один справжній подарунок Дід Мороз усе-таки приніс для земельних посадовців: їм уже не потрібно звітувати нагору про перебіг розмежування земель: воно ж нібито проведене.

Чудо шосте: земля, ув'язнена законом

Земля і закон приречені жити в гармонії. Вона запрограмована Конституцією України, яка гласить: земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави і може бути у державній, комунальній і приватній власності. Більш того, багатовіковий світовий досвід переконливо доводить, що тільки приватна власність на землю забезпечує найбільш ефективне і раціональне її використання. Цю істину вважають незаперечною і в нашій країні, забезпечивши приватизацію 75% сільськогосподарських угідь і закріпивши у Земельному кодексі України правомочності власника землі не тільки володіти і користуватися, а й розпоряджатися землею. Все нібито як у людей. Проте надані кодексом власникам землі права ним же й були заморожені. Не всі і ніби не надовго. Земельним кодексом було встановлено, що протягом трьох років з моменту введення його у дію (це сталося 1 січня 2002 р.) права власників сільськогосподарських земель щодо їх відчуження були призупинені до прийняття ряду інших земельних законів (про земельний кадастр, про викуп землі державою, про ринок землі тощо). Цього терміну було більш ніж достатньо, щоб зняти з приватних земель усі юридичні пута.

Та не склалося: з наближенням завершення трирічного періоду мораторій подовжили ще на два роки. А потім таке подовження відбулося ще вісім разів (у 2006-му, 2008-му, 2010-му, 2011-му, 2012-му, 2015-му, 2016-му і 2017 р.), а види земель сільськогосподарського призначення та перелік заборонених дій щодо них постійно розширювалися. Причому кожного разу, коли подовжувалася дія мораторію, депутати та посадовці майже урочисто обіцяли, що це відбувається востаннє. Але потім про обіцянки забували. І жоден із них не поніс юридичної відповідальності за обман суспільства. Покарано лише землю, яка перебуває в "ув'язненні" мораторію вже майже 16 років, а дехто виступає за довічний термін такого "ув'язнення". Отже, в Україні закон став не партнером, а в'язницею для землі. Вона, на жаль, продовжує відбувати 16-річний термін, хоча й рветься на волю.

Чудо сьоме: зарегуляція в образі дерегуляції

Тривала дія земельного мораторію загнала селян - власників паїв у своєрідну юридичну резервацію, з якої вони зможуть вирватися тільки після скасування мораторію. А віддані сторожі резервації - сільськогосподарські підприємства-орендарі, будучи спокушеними дешевою орендою землі, весь час намагаються не лише не допустити скасування мораторію, а й звузити "межі свободи" власників паїв, обмежуючи земельні права селян - орендодавців паїв і розширюючи за рахунок цього свої права на орендовані землі.

Однією з таких спроб було намагання прийняти закон, спрямований на встановлення досить великого мінімального строку оренди землі - від 10 до 25 років. Однак кілька внесених на розгляд Верховною Радою законопроектів про встановлення такого мінімального строку не пройшли: вже дуже очевидними були їхня несправедливість щодо селян - власників землі та невідповідність Конституції України, яка в ст. 22 проголошує, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Адже встановлення законом мінімального строку орендної плати навіть у сім років обмежує право селянина - власника землі домовлятися про, скажімо, 5-річний чи ще менший строк оренди. Більший строк оренди вигідний орендарям, а менший - орендодавцям. Тому останні у співпраці з деякими законотворцями вирішили вчинити дуже непорядно. Коли був підготовлений проект закону, спрямований на довгоочікуване спрощення ведення агробізнесу шляхом скасування надмірних, необґрунтованих правових обмежень і дозволів на ведення сільськогосподарського виробництва (проект закону про дерегуляцію господарської діяльності), вони заховали у самій середині цього досить об'ємного законопроекту положення про встановлення мінімального строку оренди у сім років. Однак встановлення такого строку є проявом не дерегуляції певної господарської діяльності, а навпаки, посиленням її регуляції. Виходить, що в законопроект про дерегуляцію вклеїли положення про зарегуляцію господарської діяльності з оренди землі. Оскільки дерегуляція в аграрній сфері була дуже назрілою, то Верховна Рада 12 лютого 2015 р. прийняла цей законопроект, не звернувши уваги на недоречну вставку. І з квітня 2015-го укладення договору оренди землі на строк менш як сім років стало незаконним.

Чи допомогла ця сумнівна законодавча новела орендарям сільськогосподарської землі? Ні. Не бажаючи укладати договори оренди землі на тривалі терміни, якими "консервувалася" б низька орендна плата, селяни почали передавати свої наділи в оренду агровиробниками неофіційно - без укладення договорів оренди. Відтак, стали беззахисними перед орендарями, а орендарі - перед різного роду рейдерами. Тому хотіли як краще для себе, а вийшло якнайгірше для всіх.

Таким чином, закономірності права, як і закони природи, не можна обійти. Будучи недотриманими або порушеними при конструюванні земельних законопроектів, закономірності права починають "мстити" відразу після прийняття їх як законів. І такою помстою є не тільки недосягнення мети закону, а й поява таких відхилень у розвитку земельних відносин, що призводять до порушення прав і законних інтересів як їх учасників, так і суспільства в цілому. На наш погляд, з метою підвищення якості законодавчих актів доцільно нарешті ухвалити закон України "Про закони та інші нормативно-правові акти", яким слід встановити додаткові законопроектні фільтри, що надійно відсіюватимуть законопроектний непотріб.