Європейська практика регулювання земельних відносин: загрози та виклики

Спільна аграрна політика (САП) та європейські підходи до регулювання земельних відносин часто за межами спільноти вважаються взірцевими щодо ефективної реалізації та захисту як загальноєвропейських пріоритетів, так і національних інтересів окремих країн - членів ЄС.

Але практика останніх років свідчить, що європейські механізми та інструменти виявилися не дуже ефективними у забезпеченні декларованих цілей аграрного та сільського розвитку. У цьому контексті для України, яка продовжує земельні реформи та імплементує положення Угоди про асоціацію з ЄС у частині сталого розвитку, корисними та актуальними є усвідомлення сучасних європейських тенденцій в аграрному землекористуванні та земельній політиці, пов'язаних із концентрацією та захопленням угідь, а також оцінка рекомендацій різного роду "радників" у контексті можливих ризиків і загроз land grabbing у вітчизняних умовах. Адже компанії з держав ЄС є інвесторами і на українському земельному ринку - на них припадає 21 угода із земельними ділянками загальною площею понад 1,8 млн га (із 35 зареєстрованих в Україні до 2017 р., інформація про які є в базі даних Land Matrix).

Протягом останнього десятиліття концентрація аграрного землекористування та пов'язане з нею захоплення сільгоспугідь остаточно набули глобального характеру. Концентрація часто зумовлюється та супроводжується процесами, для позначення яких в англомовній літературі використовується термін land grabbing. Цей термін у значенні "захоплення земель" почали вживати для характеристики їхнього новітнього перерозподілу у країнах третього світу та країнах, що розвиваються, де часто масштаби явища були значними внаслідок форсованої дії зовнішніх до сільського господарства чинників і капіталів. Характер їхнього впливу міг бути протиправним, а інтенсивна земельна концентрація призводила до негативних соціально-економічних наслідків. Протягом останнього десятиріччя термін land grabbing дедалі активніше використовується і для позначення процесів, які посилено розвиваються в ЄС. За оцінками експертів, тенденції ринкового обігу сільгоспугідь і зміни в аграрному землекористуванні країн ЄС мають багато ознак land grabbing у значенні "захоплення": таку ж антисоціальну природу та хижацький характер, як і в менш розвинених країнах; перешкоджання реалізації завдань збалансованого сталого аграрного і сільського розвитку та інші.

Тривалий час держави ЄС не були об'єктом аналізу при дослідженні глобальних процесів land grabbing. Але в останні роки за запитом відповідних європейських структур досліджувалися різні аспекти захоплення землі, наприклад вплив цих процесів на дотримання прав людини (на замовлення підкомітету Європарламенту з прав людини). Значну роль у приверненні уваги до проблеми концентрації та захоплення земель у країнах - членах ЄС і деяких інших відіграли неурядові громадські організації, рухи та проекти. Так, під егідою та за участі національних членів мережі Friends of the Earth Europe було досліджено роль і вплив європейських фінансових інституцій на процеси захоплення земель, а також надмірного споживання ресурсів європейськими економіками на зростання попиту на землю та її захоплення за межами ЄС. За ініціативою European Coordination Via Campesina та Hands off the Land network координувалися дослідження у цій сфері на рівні окремих європейських країн і регіонів. Крім міжнародних чи загальноєвропейських, дослідження, просвітницьку роботу, моніторинг захоплення землі здійснюють національні організації громадянського суспільства, наприклад, асоціація малих фермерів Eco Ruralis, що діє в Румунії, де рівень концентрації та захоплення угідь є одним із найвищих у ЄС.

У січні 2015 р. на існуванні цієї проблеми в черговий раз наголосив дорадчий орган ЄС - Європейський соціально-економічний комітет (ЄСЕК). Того ж року, як результат ініціативи 76 організацій громадянського суспільства, до Європарламенту було подано петицію щодо необхідності збереження та управління сільгоспземлями як суспільним надбанням. На комітетських слуханнях із цього приводу у 2016 р. обговорювалися необхідність моніторингу та глибшого вивчення останніх змін у аграрному землекористуванні ЄС, виклики для САП, пов'язані законодавчі ініціативи.

Висновки дослідження щодо поширення захоплення сільгоспземель у ЄС, здійсненого у 2015 р. за ініціативою комітету із сільського господарства та сільського розвитку Європарламенту, підтвердили, що такі процеси відбуваються, зумовлюючи ряд істотних суспільних загроз і потребуючи невідкладного реагування. У квітні 2017-го Європарламент схвалив Звіт про концентрацію сільгоспземель у ЄС, де акцентовано на необхідності забезпечити більш справедливий доступ до них для фермерів.

За матеріалами ЄСЕК, 1% агропідприємств у ЄС контролює 20%, а вже 3% підприємств - половину всіх угідь. Натомість на решту 80% господарств припадають лише 14,5%. В іншому дослідженні, оприлюдненому Комітетом Європарламенту з питань сільського господарства та сільського розвитку, стверджується, що нерівність розподілу сільгоспугідь у ЄС (коефіцієнт Джині - 0,82) є порівнянною з такими державами, як Бразилія, Колумбія та Філіппіни.

Процеси захоплення угідь у ЄС відбуваються нерівномірно - більшість випадків спостерігається у державах, що приєдналися під час останніх хвиль розширення спільноти. Непрозорість укладання великих земельних угод свідчить про вплив "позаекономічних" сил. У багатьох випадках перехід контролю над сільгоспземлями до зовнішніх інвесторів, корпорацій, фінансових установ статистично не обліковується, оскільки де-юре вони перебувають у володінні та користуванні місцевих фермерів. За даними ЄСЕК, у Румунії 20–30% угідь контролюються інвесторами з ЄС і ще до 10% - інвесторами з інших третіх країн; в Угорщині близько 1 млн га сільгоспугідь стали предметом тіньових угод переважно за участі капіталу з країн ЄС; у Польщі (хоча до травня 2016 р. і діяли жорсткі законодавчі обмеження на набуття іноземцями земель сільгосппризначення) - близько 200 тис. га угідь перейшли під контроль іноземних інвесторів, переважно з країн ЄС (за посередництва осіб із польським громадянством, які за дорученням зовнішніх інвесторів укладали угоди на земельному ринку купівлі-продажу або оренди).

Одним із джерел даних про великомасштабні інвестиції для набуття контролю над сільгоспугіддями є база даних Land Matrix, створена за ініціативи Міжнародної земельної коаліції (International land coalition). Станом на жовтень 2017 р. ця база містила дані про масштабні земельні угоди на території ЄС загальною площею понад 700 тис. га. Усі зареєстровані випадки - на території країн, що приєдналися під час останніх хвиль розширення, - Румунії, Болгарії, Литви; проте аналогічні процеси відбуваються також і в інших європейських державах.

Офіційна статистика щодо іноземної власності на сільгоспугіддя в Румунії відсутня, а в неофіційних джерелах наводяться різні оцінки їх площ, що контролюються іноземними інвесторами. Наприклад, за даними європейської мережі громадських організацій Access to land, може йтися про 1–4 млн га сільгоспугідь.

У Болгарії офіційна інформація про площі земель у власності іноземців також недоступна. Проте на рівні Комітету Європарламенту з питань сільського господарства і сільського розвитку стверджувалося, що вже у перші роки після приєднання Болгарії до ЄС низка посередників (фінансових груп та інвестиційних фондів) контролювали у цій країні десятки тисяч гектарів сільгоспугідь кожен. Експансії іноземних інвесторів землі в Болгарії продовжували зазнавати і в наступні роки.

В Угорщині офіційні дані свідчать про незначні масштаби переходу контролю над землями до іноземців. Але вони не враховують площі земель, придбаних іноземцями шляхом укладання так званих кишенькових контрактів, метою яких є обхід юридичних обмежень для іноземців на здійснення земельних трансакцій. Через такі угоди юридичні та фізичні особи з Австрії, Німеччини, Нідерландів, Данії та Великої Британії ще до 2008 р. набули у власність в Угорщині близько 400 тис. га, а 2013-го площа контрольованих іноземцями угідь досягла 1 млн га.

За офіційними даними, у Польщі станом на кінець 2015-го у власності іноземців перебувало трохи більше 50 тис. га. Протягом 2010–2014 рр. компетентні держоргани видавали іноземцям дозволи на придбання приблизно 500–800 га сільськогосподарських угідь щороку. Проте вважається, що реальні їх обсяги були значно більшими. Навіть під час дії прямих обмежень у перехідний період після приєднання до ЄС під контроль іноземців перейшло близько 200 тис. га сільгоспугідь тільки в межах Західного Помор'я. Це відбувалося шляхом залучення фіктивних покупців, фермерів із польським громадянством, які відповідали формальним вимогам для придбання земель у власність. Після купівлі такі посередники передавали угіддя під контроль іноземців через угоди оренди.

Навіть за умов значних обмежень процеси переходу під контроль іноземців десятків тисяч гектарів у перші ж роки після приєднання до ЄС мали місце і в Чехії, Словаччині, Литві, Латвії.

Суб'єктами захоплення сільгоспугідь у ЄС є іноземні та національні структури, державні й недержавні інституції, фізичні та юридичні особи. Відповідно, різними є їхні мотиви і заплановані напрями майбутнього використання угідь: агробізнес, енергетика, видобуток корисних копалин, туризм, спекулятивні інвестиції в нерухомість.

Оскільки сільгоспугіддя перетворилися на комерційний актив, з'явились і нові, нетрадиційні для сільського господарства категорії інвесторів - трейдери, інвестиційні, пенсійні та страхові фонди, приватні акціонерні товариства, банківські групи. Вони інвестують в аграрний сектор для диверсифікації ризиків, вкладаючи кошти в різних країнах через свої дочірні структури та компанії. Механізм набуття контролю над сільгоспугіддями розробляється під конкретне законодавство та чинні обмеження і, як правило, передбачає придбання земель резидентами із подальшим їх здаванням в оренду зарубіжним компаніям. Активно працюють на ринках країн ЄС (Болгарії, Румунії, Угорщини) і посередники з отримання офіційних дозволів або реалізації неформальних механізмів набуття контролю над сільськогосподарськими угіддями. Посередники часто не мають реальних довгострокових планів господарювання на купованих землях і, нерідко ігноруючи інтереси місцевих громад, передають отримані права на с/г землі зарубіжним партнерам.

Система державного регулювання у згаданих країнах виявилася неефективною у реагуванні на нові виклики. Традиційні інструменти регулювання ринкового руху землі у багатьох випадках виявилися неспроможними гарантувати задекларовану в ЄС пріоритетність суспільних інтересів і рівних можливостей. Сучасна система земельних відносин заохочує захоплення сільгоспугідь у найбільш маргіналізованих сільських регіонах Європи.

Тенденції посилення концентрації аграрного землекористування загрожують засадам європейського аграрного устрою, європейським моделям сімейного господарювання, залученню молоді до фермерства, що наразі є предметом значного занепокоєння громадськості та політиків. Для запобігання цим процесам пропонуються кардинальні заходи, перш за все політичного характеру. Це означає відмову від суто технічного та ринкового підходів, які спричинили значні перекоси на ринку землі (високий ступінь концентрації сільгоспугідь, деградація територій, занепад аграрного виробництва та зникнення дрібних господарств, активізація процесів захоплення земель тощо), що перешкоджають ефективному функціонуванню ринкових механізмів і забезпеченню належного рівня життя селян. Зазначені тенденції є передумовою для зміни принципів управління через розробку відповідного правового інструментарію. Таким інструментарієм можуть слугувати Рекомендації ЄС щодо регулювання земельних відносин і низка директив на їх виконання, які охоплюють чотири основні напрями (внутрішній ринок, сільське господарство, охорона навколишнього середовища та територіальна єдність) і створюють підґрунтя для забезпечення комплексного, цілісного розвитку територій на основі реалізації права людини на землю. На думку європейських експертів, це допоможе розробити прогресивну стратегію управління земельними ресурсами та надати країнам - членам Євросоюзу достатньо простору для здійснення керівних функцій.

У висновку щодо захоплення земель ЄСЕК (2015) зазначається, що земля - це неординарний товар, який не підлягає додатковому виробництву. З огляду на фізичну обмеженість пропозиції землі на ринку необхідно забезпечити посилене регулювання процедури встановлення прав власності на землю та процесу землекористування. У зв'язку з цим Європейському парламенту та Європейській Раді слід обговорити питання доцільності гарантування вільного руху капіталу у зв'язку з активізацією процесів відчуження та придбання сільгоспугідь і господарств як резидентами країн Євросоюзу, так і представниками третіх країн. Обговорюється можливість дозволити країнам - членам ЄС здійснювати регулювання інвестиційної діяльності щодо сільгоспугідь. Громадськість закликає Європейський суд до виявлення гнучкості у визначенні національних заходів, які можуть бути впроваджені з метою обмежити вільний рух капіталу згідно з обґрунтованими політичними пріоритетами. Регулювання ринку землі, який ґрунтується лише на чотирьох свободах (вільне переміщення товарів, осіб, послуг і капіталу), недостатньо для подолання ризику дискримінації та маргіналізації, пов'язаних із специфікою доступу до сільськогосподарських угідь, контролем над ними та їх використанням.