Як позбутися українських "діжок із салом" і "гречки"?

Зменшення кількості політично мотивованих бюджетних рішень, які звично пов'язані з ризиками політичної корупції та за кордоном асоціюються із практикою роздачі "діжок із салом", уже давно стоїть на порядку денному і в Україні. Досі можна було спостерігати епізодичні спроби моніторингу "тушок" або "кнопкодавів" з боку інститутів громадянського суспільства та певні зрушення у реформуванні одного з двох важливих джерел надходження коштів із держбюджету на вирішення місцевих проблем - Державного фонду регіонального розвитку. Фундація "Відкрите суспільство" пропонує методику, що дає змогу зробити важливий крок до цивілізованого лобіювання народними депутатами інтересів виборців без ризиків політичної корупції.

Практика лобіювання народними депутатами виділення коштів на вирішення проблем виборців їхніх округів час від часу стає предметом суспільної уваги. Водночас під час таких дискусій чомусь переважно уникають розмов про причини цього явища. Однією з таких причин є те, що досі значна частка бюджетних ресурсів перерозподіляється на центральному рівні. Більш того, 2015-го спостерігалося навіть посилення залежності виконання місцевих бюджетів від трансфертів із держбюджету, зокрема від субвенцій. Згідно з "Висновками щодо виконання Закону про державний бюджет України на 2015 рік" Рахункової палати частка наданих з держбюджету трансфертів у доходах місцевих бюджетів збільшилася на 2,7 відсоткового пункту (до 59,1%), у тому числі субвенцій - на 28 в.п. (до 56,6%), а частка дотацій зменшилася на 25,3 в.п. (до 2,5%).

Надмірними залишаються й дискреційні (на власний розсуд, що можуть призводити до довільного трактування норм закону. - Ред.) повноваження урядовців із розподілу коштів принаймні стосовно одного із ключових джерел капіталовкладень на місцевому рівні - субвенцій на соціально-економічний розвиток окремих територій.

Дискреція процвітає й завдяки тому, що бракує якісних критеріїв для відбору та оцінки результатів впровадження проектів, що подаються на фінансування за рахунокДержавного фонду регіонального розвитку (ДФРР) і підтримуються в рамках субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій. Великою проблемою досі є те, що народні депутати, особливо мажоритарники, можуть використовувати власні повноваження для лобіювання далеко не найбільш пріоритетних місцевих проектів і бути "заручниками" місцевих лобістів-однопартійців чи спонсорів. Правда, тут не все так просто, як здається з першого погляду. Учасниками цієї гри є й міські голови, і глави МДА, що також мають власні інтереси, зобов'язання перед виборцями та дискреційні повноваження щодо визначення переліку проектів на отримання коштів із держбюджету. Тут є широкі можливості для тіньових домовленостей між учасниками процесу лобіювання щодо підтримки одних проектів та ігнорування інших. При цьому міські голови та представники місцевих органів державної влади мають власний "арсенал" впливу на народного депутата - проекти, щодо яких є його лобістський інтерес (зокрема і з огляду на обіцянки перед виборцями) та які могли би подати на фінансування за кошти держбюджету, можуть не мати належної проектно-кошторисної документації або ж у місцевому бюджеті чомусь не знаходиться коштів на співфінансування проекту, що є обов'язковою умовою у таких випадках, тощо.

І коли виборці питають, чому досі не вирішено тієї чи іншої проблеми, то міський голова киває на уряд і народного депутата, а той, у свою чергу, - на місцеву владу. Більш того, від виборів до виборів передвиборні програми та звіти про діяльність народних депутатів не надто "обтяжуються" конкретними обіцянками та інформацією про внесок у розв'язання масштабних і гострих проблем на місцевому рівні.

Виходить замкнене коло, яке можна розірвати, якщо зменшити дискрецію при розподілі трансфертів на капітальні вкладення та підключити ініціативні групи громадян, місцевих депутатів і народних депутатів до публічного формування переліку проблем, які не можуть бути вирішені на місцевому рівні через брак коштів чи повноважень і потребують фінансування за кошти держбюджету або ж втручання народних обранців. Адже саме це і є фактично справжнім "суспільним порядком денним" народного депутата.

Українські технології лобіювання "діжок із салом"

Явище політичної корупції тісно пов'язане з політикою "діжок із салом" (pork barrel), що у багатьох країнах асоціюється з підкупом виборців за кошти держбюджету, а в Україні має аналог - політтехнологія "гречки", якою щедро "посипають" виборчий округ для забезпечення лояльності виборців саме після обрання до парламенту народного депутата.

Важливо провести розмежування між видами політичної корупції, які прямо заборонені законом, і тими, що формально легальні, проте суперечать логіці демократії. Наприклад, американські юристи К.Джибсон і
Д.Роуворт поділяють політичну корупцію на два типи. Перший - безпосередньо протизаконний, зокрема хабарі, підкуп, інші форми неправової винагороди тощо. Другий тип - відхилення від нормальної політичної поведінки, що може законодавчо не заборонятися, але набувати різних форм патронату та клієнтелізму, "купівлі" голосів, "діжок із салом" (окремі вітчизняні дослідники називають це явище "громадським коритом" або "гречкою", що, звичайно, має негативний контекст).

"Діжки із салом" за своєю суттю є розширеною формою клієнтелізму, тобто певної залежності між політиком-патроном і його клієнтом, яким у випадку "діжок" стає електорат певного округу. "Діжки з салом" - проекти, які фінансуються з держбюджету за підтримки законодавців переважно на поліпшення інфраструктури чи створення робочих місць у "їхніх" округах і подаються як політична послуга виборцям. Це можуть бути різноманітні проекти будівництва, реконструкції, капітального ремонту мостів, доріг, шкіл та ін.

Формально "діжки з салом" - законний спосіб бюджетних видатків, проте після глибшого аналізу цього явища стає зрозуміло, що їхній розподіл часто має механістичний характер виділення коштів на проекти, які формально відповідають пріоритетам місцевого та регіонального розвитку, але можуть бути далеко не найважливішими чи не найгострішими на місцевому рівні. За даними цьогорічного червневого звіту Рахункової палати за 2015 р., у більшості регіонів продовжувалася практика розпорошення коштів Державного фонду регіонального розвитку на фінансування значної кількості низьковартісних робіт. З 763 об'єктів будівництва, реконструкції та капітального ремонту, що фінансувалися за рахунок коштів ДФРР,
356 об'єктів (47%) передбачали фінансування в обсязі менш як 1 млн грн, з них 18 об'єктів - в обсязі менш як 100 тис.

Водночас об'єкти, які могли би дати економічний поштовх для розвитку території, створити нові робочі місця або ж зменшити захворюваність і покращити умови проживання громадян, чомусь залишалися поза увагою народних обранців. Часто такі ситуації виникають за існування неформальних домовленостей між міською владою та парламентарієм, що можуть стосуватися проектів, які потребують значних коштів із держбюджету і не можуть бути завершені протягом одного календарного року. Також подібною є ситуація із об'єктами, за рахунок яких можуть отримувати комерційну вигоду місцеві олігархи або підприємці, що наближені до мера. Як приклад тут варто навести вже типову проблему великих і малих, легальних і нелегальних сміттєзвалищ, які є джерелом значних тіньових фінансових потоків на місцевому рівні. І резонансна ситуація із львівським сміттєзвалищем є лише одним із прикладів тримання вирішення питання у "місцевому морозильнику" протягом десятиліть. А скільки подібних історій по Україні?

"Сало" не завжди має безпосередньо грошове вираження. Один філіппінський конгресмен намагався перенести будівництво нового шосе на строки "після виборів", тоді його потенційних виборців не виселяли би з територій, запланованих під хайвей.

В Україні прикладів "діжок із салом", які мають фінансову або нефінансову природу, безліч. Так, народний депутат може роками не помічати проблеми, тобто не звертатися із депутатськими запитами, зверненнями, не використовувати інших законних інструментів впливу на розв'язання проблеми, попри очевидність її існування та неможливість вирішити на місцевому рівні або ж небажання місцевої влади діяти відповідним чином. До типового переліку таких нефінансових проблем, які водночас дуже дорого обходяться місцевій громаді, можна віднести самозахоплення берегових смуг та обмеження доступу громадян до водойм, незаконні вирубки лісу, намив піску, незаконну підприємницьку діяльність, самочинні забудови, розміщення МАФів (малих архітектурних форм) або ТС (тимчасових споруд) без жодних дозволів або із фіктивними документами, ухиляння забудовників від сплати пайових внесків на розвиток інфраструктури населеного пункту, ігнорування стихійних сміттєзвалищ тощо. Нефінансова форма проблеми лише означає, що її вирішення не потребує значних капіталовкладень, однак її наслідками може бути погіршення умов життя громадян, негативний вплив на навколишнє природне середовище чи фактичне пограбування місцевого бюджету через те, що за землю чи майно взагалі не надходять кошти.

Фінансові за суттю проблеми потребують значних капіталовкладень. Зазвичай необхідні капіталовкладення не можуть бути виділенні з місцевого бюджету через відсутність таких коштів. Часто про вирішення таких проблем, за дивним збігом обставин, починають говорити в кращому випадку за рік до чергових виборів. Напевно найбільш яскравим прикладом "діжки з салом" для киян є проект "метро на Троєщину" (будівництво лінії метро з правого берега Києва до лівобережних житлових масивів Троєщина та Райдужний). У 1993 р. планувалося, що Подільський мостовий перехід побудують за дев'ять років. Коли київським міським головою був О.Омельченко, а саме у 2003 р., розпочали будівництво Подільсько-Воскресенського мосту, що триває й досі. Протягом 13 років кожен з мерів чи кандидатів на цю посаду вважав за потрібне пообіцяти вирішити це питання. Згідно з планами мера Л.Черновецького, новенькі потяги метрополітену мали перевозити киян з правого на лівий берег уже з 2011 р. У 2013-му тодішній голова КМДА О.Попов та посадовці його адміністрації запевняли, що гілка метро на Троєщину може бути "запущена" 2016-го, максимум 2018-го, якщо будувати по одній станції та одному перегону на рік. У 2014 р. нинішній мер В.Кличко заявив, що "метро на Троєщину заплановано, і, якщо буде фінансування, за півтора-два, максимум за три роки його можна буде запустити". Існує навіть такий жарт, який приписують екс-прем'єр-міністру Азарову, нібито він радив тодішньому голові КМДА Попову: "У будь-якій незрозумілій ситуації починай будувати метро на Троєщину".На місцевому рівні варіації на тему "метро на Троєщину" можуть бути найрізноманітнішими, але від цього не змінюється суть.

"Діжки з салом" для "правильних" депутатів стали системною практикою за режиму Януковича. Наприклад, за півроку до парламентських виборів 2012-го тодішня більшість, представлена депутатами від Партії регіонів (ПР), шість разів (!) ухвалювала зміни до держбюджету. "Сало" у вигляді дотацій і субвенцій ішло до окремих обласних бюджетів із державного. Далі вже з областей кошти розподілялися на об'єкти, які розташовані на території виборчих округів депутатів або кандидатів в депутати від ПР, їхніх союзників і партнерів. Політичні інститути в Україні функціонували так, що на розподіл коштів обласного бюджету впливав і голова облдержадміністрації, призначений президентом, і більшість в обласній раді, яка часто була пропрезидентською або проурядовою. Подібний підхід давав змогу не лише зменшити власні витрати кандидатів у депутати від ПР на виборчу кампанію, а й активно спекулювати власним внеском у розв'язання проблем електорату. Показово, що у 2012 р. із 2,79 млрд грн субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій більш як
1 млрд грн (майже 30%) було спрямовано у Донецьку та Луганську області, що традиційно були електоральною базою Партії регіонів (0,9 та 0,1 млрд грн відповідно). І це при тому, що у цих областях проживає менш як 15% від загальної чисельності населення України.

Мажоритарні округи представників від ПР та їхніх союзників отримували щедрі "дарунки" з держбюджету. Зокрема, 2012-го більш як 155 млн грн отримав округ Владислава Лук'янова, майже 100 млн - округ Артема Пшонки, 95 млн дісталося округу Володимира Литвина, понад 73 млн отримав округ далеко не бідного Сергія Клюєва. Водночас виборці всієї Тернопільської області у 2012 р. не отримали жодної копійки із держбюджету в рамках субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій.

Звичайно, нині така дискримінація навряд чи може сягати вищезгаданих масштабів. Але з наближенням нових виборів прояви політичної корупції - підкупу голосів одних виборців за рахунок фактичного обкрадання інших - можуть знову набрати обертів.

Чи подолає "діжки
із салом" відмова
від мажоритарки?

Існує думка, що подолати практику "діжок із салом" дасть змогу відмова від мажоритарної виборчої системи. Однак тут не все так однозначно. Навіть у разі відмови від мажоритарної системи високий рівень залежності місцевих бюджетів від трансфертів із державного та дискреційні повноваження уряду у розподілі трансфертів на капітальні видатки змушуватимуть як місцевих депутатів і лобістів, так і ініціативні групи виборців шукати підтримки того чи іншого місцевого проекту з боку урядовців і народних депутатів.

Більш того, кандидати в депутати, що потраплять до партійних списків, усе одно будуть змушені шукати електоральної підтримки на місцевому рівні. А для цього потрібен їхній внесок у розв'язання місцевих проблем, які міські голови та голови місцевих державних адміністрацій не можуть вирішити коштом місцевих бюджетів. Отже, аби отримати електоральну підтримку у конкретному місті, районі чи області, політичні сили все одно будуть змушені лобіювати кошти з держбюджету для вирішення конкретних місцевих проблем. І тут замість мажоритарника з'явиться "закріплений" за певним містом чи містами, районами чи областю народний депутат від політичної сили, який і виступатиме лобістом інтересів конкретної, територіально обмеженої групи виборців. Для того, щоб вирішувати місцеві проблеми, потрібні кошти держбюджету, а уряду потрібна політична лояльність парламентаріїв або, точніше, у випадку 100-відсоткової пропорційної системи - лояльність політичної сили. І тут залишається все те ж запитання: чи вдасться уникнути тіньових політичних домовленостей щодо роздачі "діжок із салом" у видозміненій формі?

5,1 млрд дол. витрат
на "сало" у США

Політичного значення у США термін "діжки із салом", за даними Oxford English Dictionary, набув у 1870-х роках. Перший зафіксований випадок роздачі "сала" у США - у 1790 р. перший Конгрес виділив 1500 дол. на добудову маяка у Массачусетсі за підтримки президента Джорджа Вашингтона та депутата від штату Джорджа Тетчера. Уже в наступному Конгресі такі практики жорстко критикували. Тодішній представник Південної Кароліни Г'ю Вільямсон зазначав, що парламент не має права "надавати переваги одній частині Союзу (США) через утиски інших". Пізніше президенти США також уже не схвалювали таких практик, зокрема у 1817 р. президент Джеймс Медісон ветував законопроект, яким мали виділити кошти на прокладання окремих доріг. На його думку, це суперечило ідеї "загального добробуту".

Політика "діжок із салом" геніально описана ще Марком Твеном: "Хіггінс не даремно приїхав у Вашингтон служити своїй батьківщині. Йому вдалося провести через конгрес законопроект про асигнування на користь індіанського населення його території солідної суми, що, безперечно, зробила б усіх індіанців багатіями, якби тільки до них дійшла…".

Американська моніторингова група Citizens Against Government Waste (CAGW,"Громадяни проти державних розтрат")представляє інтереси понад одного мільйона членів і прихильників з усієї країни, з 1984 р. вона відстежує непрозорі та нераціональні державні видатки. Місія CAGW полягає у ліквідації розтрат, безгосподарності та неефективності федерального уряду: "Випадки прямого підкупу не дуже поширені. Проте "діжки з салом" - форма корупції, за якої гроші платників податків роздаються на основі політичного фаворитизму". Активісти наголошують, що така форма корупції діє через брак прозорості та тиск лобістів, які захищають інтереси певних груп.

Citizens Against Government Waste регулярно відстежують такі витрати та щороку публікують "Свинячу книгу Конгресу" (Congressional Pig Book). За 2016 фінансовий рік активісти нарахували у США 5,1 млрд дол. витрат на "сало".

Для включення держвидатків до списку "діжок" ті мають відповідати сімом критеріям:

1. Запит на кошти надходить лише від однієї палати Конгресу.

2. Вони не потребували спеціального дозволу.

3. Їх виділили не на конкурсній основі (без порівняння з іншими проектами).

4. Витрати не запитані президентом.

5. Виділені кошти значно перевищують відповідні видатки бюджету минулого року.

6. Парламентських слухань з цього питання не було.

7. Кошти слугують виключно локальним чи вузьким інтересам.

На шляху
до суспільного контролю
політично мотивованих бюджетних рішень

Задля того, аби виборці чітко розуміли позицію народного депутата щодо тих чи інших проектів місцевого та регіонального розвитку, вкрай важливим є публічне декларування парламентарієм його пріоритетів. Погодження розробленого "суспільного порядку денного" виборчого округу та порядку денного народного обранця є вкрай важливим.

Такий підхід дає можливість виборцям знати про місцеві та регіональні проблеми, які є пріоритетними для народного депутата, оцінювати його внесок у їх вирішення та зрештою знати, чия насправді є вина або заслуга у тому, що на певний об'єкт нарешті виділено чи не виділено кошти з держбюджету. Більш того, такий підхід дає можливість зменшити дискрецію в рішеннях парламентаріїв. Водночас останні отримують можливість аргументовано апелювати до виборців, міського голови та депутатів місцевих рад, голови ОДА і депутатів обласної ради стосовно підтримки чи відхилення проекту, який потребує капітальних вкладень. Те саме стосується і проблем, які не потребують капітальних вкладень, але які через неможливість вирішення на місцевому рівні потребують втручання народного депутата.

Тепер виборці можуть самостійно, протягом усієї каденції парламентарія, впливати на пріоритети його діяльності, оцінювати та попереджати ризики політичної корупції. Нещодавно розроблена аналітичним центром Фундація "Відкрите суспільство" методика вже пройшла апробацію у кількох виборчих округах. Вона пропонує 5 простих кроків, починаючи з того, що громадськість сама формує порядок денний і визначає найпріоритетніші проблеми, які повинен вирішити депутат від виборчого округу.

1. Формування "суспільного порядку денного". Проблематика виборчого округу.

2. Оцінка порядку денного депутата (передвиборна програма та звіти про діяльність).

3. Оцінка готовності депутата до публічних консультацій щодо включення проблем суспільного до його особистого порядку денного.

4. Оцінка внеску народного депутата у вирішення проблеми виборців виборчого округу.

5. Оцінка ризиків політичної корупції.

Щоб впливати на порядок денний народного депутата на рівні виборчого округу, громадянам, які проживають на його території, потрібно об'єднатися та спільно визначити "суспільний порядок денний" (ТОП-10 проблем та об'єктів), які потребують уваги парламентарія. Інструментом для координації місцевих ініціатив та їх публічного артикулювання є громадське партнерство "Порядок денний народних депутатів України без ризиків політичної корупції". Приєднатися до партнерства, отримати експертну та методичну підтримку розробки "суспільного порядку денного" для виборчого округу можна вже зараз.

Не варто очікувати наступних виборів до парламенту, бо без чітких та обґрунтованих вимог до лобістських пріоритетів народних депутатів виборці знову голосуватимуть за неконкретні передвиборні програми під впливом "гречки", білбордів і телевізійної реклами. Якщо ж громадяни і надалі стоятимуть осторонь формування порядку денного своїх обранців, то не варто дивуватися, якщо "випадково" гроші із держбюджету прийдуть на об'єкти, які також "випадково" пов'язані з тими, хто підтримував партію чи персонально народного депутата на останніх виборах. Аби перестати наступати на граблі, треба вже зараз починати об'єднуватися та діяти заради того, аби лобізм без ризиків політичної корупції став можливим.

Матеріал підготовлений за результатами проекту "Громадський моніторинг виділення фондів для округу", що виконується Фундацією "Відкрите суспільство" в рамках проекту, що є частиною заходів Програми USAID "РАДА": відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво".

Думки і твердження, висловлені у цій публікації, відображають особисту позицію автора та можуть не співпадати з позицією USAID, Фонду "Східна Європа" і Програми "РАДА".