Секвестр-2014

Услід за прем'єр-міністром Миколою Азаровим, який минулого тижня заявив, що проект держбюджету на 2014 р. буде подано до Верховної Ради до кінця поточного місяця, 5 листопада ц.р. міністр фінансів Юрій Колобов повідомив, що появи цього документа можна чекати в найближчі два тижні. Нині ж, за його словами, ведуться щільні консультації з МВФ щодо різних підготовлених варіантів. "Треба погодити з ними всі макропоказники, і як тільки погодимо - це основоположні речі, - відразу покажемо (проект держбюджету)", - додав міністр.

При цьому Ю.Колобов повідомив, що в будь-якому разі документ буде містити підвищення соціальних стандартів, і пообіцяв, що й поточного року соціальні виплати буде профінансовано, оскільки для цього "у нас є достатньо ресурсів, ми все виплачуємо".

Тим часом збереження завищеного плану видатків на тлі скорочення ВВП та низької інфляції зумовило зменшення залишків на єдиному казначейському рахунку на початок листопада до найнижчого показника з 2003 р. - до 410 млн грн. Близькі значення були лише на початку січня-2003 - 452 млн грн і січня-2013 - 458 млн.

За підсумками року, як і в 2012-му, прихованого секвестру у вигляді недофінансування витрат не уникнути. Якщо влада наступить на ті самі граблі й піде на прийняття занадто "оптимістичного" держкошторису-2014, не виключено, що в передвиборний рік доведеться цілком офіційно проводити секвестр. У тому числі за рахунок соцвидатків.

Уряду не вистачає коштів, хоча за підсумками десяти місяців доходи держскарбниці порівняно з аналогічним періодом 2012-го дещо збільшилися - на 1,9%. Проблема в тому, що закладена в держбюджеті річна "планка" зростання надходжень - 6,9% (див.табл. 1 на 7-й стор.). Проте в будь-якому разі виникає запитання: як бюджетні доходи можуть збільшуватися на тлі низхідної динаміки економіки?

Тема пошуку джерел податкових надходжень бюджету вже не раз ставала предметом аналізу на сторінках DT.UA і ще неодноразово стане в майбутньому. Тим часом на особливу увагу заслуговують і неподаткові "загашники". За даними Мінфіну, за дев'ять місяців надходження від бюджетних установ збільшилися на 37,8% порівняно з трьома кварталами 2012-го - до майже 21,5 млрд грн. Ще більш відчутно у відносному обчисленні зросли платежі НБУ - на 56,7%, до 19,75 млрд грн. При цьому 23 жовтня на засіданні бюджетного комітету ВР перший заступник міністра фінансів Анатолій Мярковський повідомляв, що НБУ уже сплатив до держскарбниці 24 млрд грн.

Упродовж року до закону про держбюджет-2013 кілька разів вносилися зміни щодо збільшення мінімальної суми перевищення доходів над видатками, які НБУ має спрямувати за підсумками року до держскарбниці. Таким чином, відповідну суму було збільшено з не менш як 16 млрд грн до не менш як 22,9 млрд. Торік складалася така ж ситуація. Планку платежів для центробанку кілька разів піднімали, збільшивши з 9,6 млрд грн до 13,17 млрд. По факту ж НБУ надав 23,8 млрд грн. "Обґрунтованість таких платежів з боку НБУ має ще підтвердити незалежний зовнішній аудитор", - зауважує екс-в.о. міністра фінансів Ігор Уманський.

За оцінками директора департаменту податкової політики Інституту бюджету і соціально-економічного розвитку Артема Рудика, через те, що макроекономічні прогнози уряду не справдяться, держскарбниця за підсумками року може недоотримати близько 30 млрд грн порівняно з запланованими обсягами надходжень. Відповідно, такий ризик слід враховувати при підготовці держкошторису на наступний рік.

Як додає директор аналітичної групи Da Vinci Анатолій Баронін, у процесі планування краще виходити зі стриманих прогнозів зростання ВВП на 1,3–1,5% та інфляції 4–4,5% (більший рівень малоймовірний, враховуючи, що влада навряд чи допустить значне ослаблення гривні). "Дохідна база держбюджету-2014 не повинна перевищувати 350–355 млрд грн", - наголошує експерт.

Така оцінка корелює з розрахунками А.Рудика на поточний рік і передбачає зростання доходів держбюджету наступного року на 2,9–4,4% порівняно з фактичними ймовірними надходженнями у 2013-му. Нагадаємо, що в жовтневих "чернетках" держбюджету-2014, які з'являлися в ЗМІ, передбачалося встановити значно вищий орієнтир доходів - аж
403 млрд грн (табл. 2).

У цьому контексті старший аналітик Міжнародного центру перспективних досліджень Олександр Жолудь наголошує: якщо держкошторис-2014 буде нереалістичним, не виключено, що навіть у передвиборний рік владі доведеться йти на скорочення видатків, можливо, навіть соціальних.

DT.UA уже повідомляло, що під "спонуканням" МВФ на найвищому рівні обговорюються досить радикальні заходи щодо оптимізації видаткової частини держбюджету. Серед них - ревізія системи соцпільг, підвищення тарифів на газ для заможних громадян, скорочення витрат на держапарат. Офіційно ця інформація не підтвердилася, але її і не простували. Наразі ж важливе інше - чи вдасться ці ініціативи реалізувати і який ефект для бюджету вони здатні забезпечити?

Соціально-пільговий "жирок" для бюджету

Оцінки експертів щодо потенціалу для скорочення бюджетних видатків завдяки удосконаленню системи соцпільг, субсидій, дотацій, а також урізання явно неефективних витрат дещо різняться. У чому всі сходяться, так це у тому, що "запас міцності" для держфінансів тут величезний.

На думку А.Рудика, без завдання шкоди соціально вразливим верствам населення усю видаткову частину бюджету реально скоротити на 10–15%, тобто на 40–60 млрд грн. А.Баронін називає суму принаймні у 30 млрд грн. Своєю чергою, завідувач відділу соціальної політики Національного інституту стратегічних досліджень Ольга Пащуліна обережно наголошує, що потенціал оптимізації видатків держбюджету напряму залежить від рішучості законодавців.

За словами фахівця, залежно від масштабів перегляду, зокрема, так званих елітних пенсій (нардепам, суддям, прокураторам та ін.) обсяг бюджетних дотацій Пенсійному фонду на виплату пенсій, надбавок і підвищень до пенсій можна зменшити на суму від 5 до 20 млрд грн (у бюджеті на поточний рік передбачено 61,5 млрд грн). Якщо ж говорити про різноманітні пільги на ЖКГ, транспорт, санаторно-курортне лікування, то економія може коливатися від 5 до 15 млрд грн.

Довідково: За торішніми оцінками Мінфіну, соцпільги в Україні передбачені для приблизно 18 млн громадян (табл. 3). Усього в державі близько 700 видів різних компенсацій, виплат і т.ін. Як зазначали в Інституті демографії та соціальних досліджень імені М.Птухи, в майже кожному другому українському домогосподарстві є людина, яка користується принаймні однією пільгою.

У 2012 р. касові видатки загального фонду держбюджету на соціальні потреби (оплата праці бюджетників, на ЖКГ, харчування, медикаменти, інші потреби освіти, охорони здоров'я тощо) становили 272,8 млрд грн, або 79,4% його видатків. У 2011 р. - 228,5 млрд грн і 79,5%, у 2010 р. - 212,6 млрд грн і 89,2%, відповідно.

Значна частина коштів торішнього держбюджету пішла на реалізацію програм із соціального захисту та соціального забезпечення (табл. 4). На це було виділено 75,25 млрд грн, що більше, ніж на освіту, медичну сферу, охорону довкілля, ЖКГ та оборону, разом узяті. Торік частка видатків на соцзахист у держбюджеті становила 19% (як і 2011-го).

Відправною точкою для зростання питомої ваги видатків держави на соцзабезпечення стала президентська кампанія у 2004 р. Якщо в 2003 р. відповідні видатки становили 12,1%, то в 2004-му - 15,1, у 2005-му - 27,3%.

Що власне дає підстави говорити про ймовірність скорочення соціальних видатків за умови, коли величезна кількість людей і так отримує від держави мізерну допомогу? Тут є кілька складових.

По-перше, ключовою проблемою України є безадресність соцдопомоги та неврахування майнового стану адресатів. Як наслідок держпідтримку одержують і люди, які можуть без неї обійтися. Скажімо, при народженні дитини гроші від держави отримують і сім'ї мільйонерів, і родини з місячним доходом 2–3 тис. грн. Тому й виходить, що, як визнавали на Банковій, лише 25% соцдопомоги в Україні спрямовується на підтримку справді соціально вразливих громадян. Крім того, торік в Інституті демографії та соціальних досліджень НАНУ констатували, що 10% найбідніших українців мають 2% пільг, а 10% найбагатших - 22%.

По-друге, вітчизняна сфера соцпільг пронизана корупцією. Тому в країні багато "сумнівних" інвалідів, "чорнобильців" та ін. По суті, навіть абсолютно "ліві" люди, давши відкіт чиновникам, отримують соцдопомогу. Вкрай непрозорою є і система розподілу соцдотацій, кінцевим "споживачем" яких є бізнес. Це, зокрема, стосується сфери транспортних послуг. Відповідні кошти надходять з держбюджету на місцевий рівень і розподіляються серед автоперевізників у ручному режимі, адже адекватного обліку, скільки громадян, яких саме і в якому обсязі користуються пільгами при перевезенні, просто не ведеться.

Окремо стоїть питання спецвиплат, які призначають представникам деяких професійний груп. За всієї поваги до, скажімо, сумлінних служителів Феміди, які виконують дуже важливу державну функцію, несуть великі ризики в своїй роботі і т.ін., справедливість отримання ними пенсій подекуди на рівні 20 і більше тисяч гривень викликає питання, враховуючи "навколотисячні" звичайні пенсії громадян. Це ж саме, зрештою, стосується і народних депутатів, колишніх урядовців, чільних співробітників прокуратури, правоохоронних органів та ін.

Як зауважує І.Уманський, чи не найбільший фінансовий ефект для бюджету могла б дати оптимізація суддівських пенсій. "Реалізувати цю ініціативу, тим паче заднім числом, буде непросто. Особливо якщо самі судді вирішуватимуть, скорочувати собі преференції чи ні. Такі прецеденти вже були, досвід - негативний. Водночас якщо буде політична воля на найвищому рівні, теоретично це можливо, у тому числі перерахунок уже призначених пенсій", - зазначає екс-керівник Мінфіну. При цьому він вважає малоймовірним скасування пільг для співробітників силових органів - МВС, прокуратури та ін., "оскільки наразі це безпосередня опора влади".

Враховуючи чутливість перегляду соцпільг, тим паче в передвиборний рік, тут знадобиться не лише політична воля, а й значні "технічні" зусилля. Причому йдеться не стільки про налагодження системи монетизації пільг, випуску соціальних електронних карток (як варіант) тощо. Спочатку потрібно провести якісний аудит і сформувати єдину базу даних, щоб зрозуміти, хто, скільки і наскільки обґрунтовано отримує підтримки від держави. Робота ця вже не перший рік наче й ведеться, але досі кінця-краю їй щось не було видно.

Ключова річ - простих, швидких, соціально прийнятних та ефективних з бюджетної точки зору рішень тут бути не може. Це довів, зокрема, досвід Росії, де скорочення держвидатків при монетизації не було абсолютним пріоритетом - йшлося більше про ефективність використання коштів, які вже виділяються, їхню адресність. Більш того, негативна практика не так давно мала місце в Україні в 2011 р. Йдеться про історію з "чорнобильцями". Вона довела - непродуманість, поспішність і несистемність заходів лише провокує соціальний гнів. Такий само спосіб дій лише дискредитуватиме реформи, які об'єктивно в Україні назріли вже дуже давно.

Крім того, можна мріяти і про те, щоб перетворення супроводжувалися не декларативними, а реальними суспільними обговореннями. Принаймні на рівні профільних учени, громадських об'єднань пільговиків та ін. "Потрібно шукати баланс між інтересами всіх зацікавлених сторін. Пільги мають отримувати або соціально вразливі громадяни, або ті, які мають дійсно значні заслуги перед державою. Якщо говоримо, скажімо, про "чорнобильців", то компенсації мають отримувати справжні ліквідатори екологічної катастрофи та люди, які безпосередньо постраждали від її наслідків, а не чиновники, які сиділи по кабінетах і перекладали папірці. Не кажу вже про шахраїв, які злочинним шляхом домоглися пільг", - зауважує А.Рудик.

Робота, безумовно, величезна. По суті, слід перезавантажити систему, яка після розпаду СРСР принципово не змінилася. Більш того, особливо за останнє десятиріччя її ще більше спотворив популізм усіх без винятку політичних сил, які приходили до влади. Це й призвело до того, що для фінансування всіх зобов'язань держави за соцпрограмами щороку не вистачає близько 180–200 млрд грн, яких і не виплачують. Резонансне рішення Конституційного суду в 2011 р. про фінансування "соціальних" законів відповідно до можливостей бюджету лише легітимізувало статус-кво, який уже сформувався. Так, з юридичної точки зору такий підхід держави сумнівний. З економічної ж - де-факто безальтернативний.

Витратні три крапки

Коли говорять про необхідність поступового наближення комунальних тарифів до економічно обґрунтованого рівня, зазвичай поза увагою залишають конкретні розрахунки, наскільки саме може зменшитися хронічний дефіцит держбюджету. За розрахунками А.Бароніна, підвищення тарифів на газ для населення на 20% дасть змогу скоротити дефіцит "Нафтогазу" і бюджету на суму близько 0,2% ВВП, на 30% - 0,3% ВВП, на 40% - 0,5% ВВП. Тобто мова йде приблизно про 3–7 млрд грн. А для приведення фінансового стану НАКу до більш-менш прийнятного вигляду цього буде явно замало.

Однак з огляду на передвиборний фактор, на "загальне" підвищення тарифів влада не наважиться. Але що заважає це зробити принаймні щодо великих (а отже, і заможних) споживачів? Може, не брешуть злі язики, коли кажуть, що від стримування процесу подорожчання "комуналки" владу утримує не стільки вболівання за звичайних громадян, скільки відстоювання інтересів "авторитетних" людей, які заробляють на різниці в тарифах?

Тож громадяни рано чи пізно мають зрозуміти, що нижчі тарифи - дуже умовна річ. Адже фактично ринкову ціну нам усе одно доводиться платити - через ті самі невиплачені соцпільги, недопідвищені пенсії, недоотримані інші вигоди у вигляді кращої інфраструктури, якіснішої роботи держорганів і т.ін.

До речі, про держоргани. Наразі вивчається й можливість скорочення адмінвитрат, про доцільність чого офіційно натякав МВФ. За даними DT.UA, розрахункова ціна питання - близько 19 млрд грн. Тема, звичайно, з різних точок зору дуже чутлива.

"Має бути не механічне скорочення держслужбовців, а перегляд функцій держорганів. Коли функцій стане менше, тоді й стільки чиновників не буде потрібно. В іншому разі при збереженні системи те саме навантаження виконуватиме менша кількість людей, що лише знизить якість роботи держорганів", - констатує І.Уманський. На думку ж А.Рудика, доцільно цілком механічно встановити певний відсоток від видатків держбюджету на кожне відомство. "Нехай держвідомства в цих рамках і набирають стільки персоналу, скільки схочуть і можуть. Головне - щоб був результат від їхньої роботи", - зауважує експерт.

У будь-якому разі складні перетворення ні громадяни загалом, ні звичайні держслужбовці зокрема однозначно не зможуть сприйняти, якщо суспільство не отримає сигналу, що влада теж затягує паски. Так, далеко не факт, що фінансовий ефект від цього в масштабах держави може бути дуже значним (якщо говоримо, наприклад, про горезвісні депутатські пенсії). Проте з моральної точки зору, з точки зору соціальної справедливості це зробити вкрай необхідно. А якщо подивитися, приміром, на активи ДУСі з її численними резиденціями, горілчаними заводами тощо, то й досить навіть матеріальний ефект вимальовується. Можливо, таки час з усім цим добром хоча б почати прощатися (от де прозора та справедлива приватизація могла б мати не тільки кількісний, а й якісний ефект)? Принаймні задля власного самозбереження.