Ринок землі: як вивести його зі ступору?

На початку вересня президент України В.Зеленський поставив завдання "до 1 жовтня 2019-го розробити та винести на розгляд парламенту законопроєкт про ринок земель сільськогосподарського призначення і скасувати мораторій на продаж землі". Здається, на горизонті замиготів момент істини: бути чи не бути ринку землі? Та чи все так просто, як виглядає?

Перше рішення про запровадження ринку землі в Україні було задеклароване президентом Л.Кучмою в указі від 10 листопада 1994 р. "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва". На виконання згаданого указу групою фахівців була опрацьована прагматична концепція приватизації та ринку землі. Суть концепції полягала в такому. Перше: метою приватизації є не фіскальне збагачення селян як самоціль, і не використання землі для негайного продажу, а залучення приватизації виключно як механізму мотивації селян до приватного підприємництва та фермерства.

Друге: метою ринку землі є не цільове фіскальне збагачення селян, не створення умов для спекуляцій землею, не відчуження землі іноземцям і тим більше не обезземелення селян. Метою запровадження ринку землі було доповнення комплексу прав власності правом купівлі-продажу. Адже без права продажу право власності суттєво обмежене. Але у 1998 р. Верховною Радою був запроваджений мораторій, спочатку на фермерські, а потім на всі землі сільгосппризначення. Цей мораторій триває вже понад 20 років, оскільки періодично його подовжували. Формальний мотив банальний - неготовність. Звичайно, це не витримує жодної критики, бо за 20 років можна було будь-що підготувати, випробувати, вдосконалити. А фактичний - дуже заполітизований. Кожна парламентська політсила мала свої аргументи. Для одних - популістські: загравання з фобіями виборців. Для інших - бізнесові: затягувати час, щоб під прикриттям оренди скуповувати земельні паї. Для цього навіть придумали так званий емфітевзис. Широко використовували довгострокову і дешеву оренду земельних паїв для збільшення високодохідних посівів соняшнику і ріпаку, які виснажують землю. Характерно, що в парламенті наведені лозунги об'єднували і лівих і правих; і радикалів і поміркованих; і національних патріотів і не зовсім таких...

Щоб залякати прихильників ринку землі, його опоненти вдаються навіть до таких нісенітниць, що в багатьох країнах (тут називаються Канада, Велика Британія, Нідерланди та інші) сільгоспземлі начебто взагалі належать державі і не підлягають продажу.

Тим часом Україна дійсно залишилась останньою країною в Європі (крім Білорусі), де повністю відсутній відкритий ринок сільгоспземель. Таких країн у світі ще кілька - Білорусь, Китай, Північна Корея, Куба, Венесуела, Таджикистан, Конго.

Більш того, у багатьох країнах світу за тисячолітню історію накопичено величезний арсенал механізмів та інструментів, спрямованих на недопущення тих жахів, які в Україні завели ринок сільгоспземель у ступор. На кожну з проблем, які в нашій країні є предметом демагогії, напрацьовано ефективні регуляторні механізми та інструменти.

Так, у Великій Британії є цінний досвід гармонійного (консенсусного) розв'язання проблеми урбанізації сільгоспземель на основі угод між фермерами та інвесторами. У 1995 р. я, будучи головою Держкомзему, з групою фахівців детально ознайомлювався із цим досвідом. Суть британського досвіду полягає в тому, що інвестори (власники великого капіталу, банки, страхові компанії, інвестфонди тощо) можуть купувати у фермерів за їх згодою їхню землю разом із рухомим і нерухомим майном. Але обов'язковою умовою цих угод є збереження за фермером права: 1) продовження господарювання на фермі і землі; 2) капіталізації коштів, виручених від продажу земельної ділянки і ферми, в її модернізацію; 3) бути власником докапіталізованої частини землі та активів ферми; 4) повернення докапіталізованої частки активів землі і ферми у разі закінчення або припинення договору оренди. Цей закон у Великій Британії фермери називають "способом щасливого обезземелення". Він дає відповідь на жахи урбанізації та обезземелення селян для багатьох країн, у т.ч. для України.

Не менш цікавий, але в дещо іншому плані, досвід організації ринку землі в Сінгапурі. Це екзотична країна, якої, попри велику привабливість, ще ніхто не скупив. Хоча сама влада ініціювала, так би мовити, саморозпродаж. Йдеться про продаж земельних ділянок (сільгоспугідь площею 117 га, заболочених лук і пасовищ) на острові Сентоза. У 2004 р. у складі групи фахівців МВФ і Світового банку я був учасником презентації концепції продажу земельних ділянок на Сентозі.

У 1996 р. у Сінгапурі був прийнятий спеціальний закон про розвиток о. Сентоза, який передбачав продаж земельних ділянок під будівництво житлово-рекреаційних об'єктів. Для цього влада провела велику підготовчу, нормативно-правову і матеріально-технічну роботу (меліоративні роботи, будівництво інфраструктури, благоустрій території тощо). На це було витрачено близько 250 млн дол.

Продаж земельних ділянок стартував у 1996 р., але кілька разів відкладався через несприятливі умови на ринку нерухомості, особливо під час рецесії 1998-го та 2001 р. Розробку механізмів було завершено в 2003 р., і тоді ж першу партію земельних ділянок було запущено в продаж. До 2008 р. усі земельні ділянки були виставлені на продаж. Продаж викликав великий інтерес як у сінгапурців, так і в іноземних інвесторів. Але політика продажів була максимально націлена на зростання ціни. Лоти виставлялися дозовано, у міру зростання цін. З іноземних покупців стягували додатковий податок (16%) на додачу до основного збору (18%). За перепродаж ділянки протягом року після придбання треба було сплатити додатково 16%, а протягом двох років - 12%. У подальшому плата поступово зменшується. Завдяки такій політиці ціни за сотку землі коливалися в межах 50–100 тис. дол. Отже, за продаж колись заболочених лук і пасовищ о. Сентоза влада Сінгапуру отримала близько 10 млрд дол. інвестиційних ресурсів для розвитку країни. А створена на острові рекреаційна економіка приноситиме до бюджету країни щорічно ще не менш як 10 млрд дол. податків і платежів. Приклад вражаючий. Чи може щось подібне статися в Україні?

Тема ринку сільгоспземель настільки заполітизована, що сам ринок загнаний у політичний і правовий тупик. Тому, щоб запустити цей ринок, треба не лише провести серйозну організаційну підготовку, а й пройти через суспільно-політичну зону несприйняття, через "муки пекла".

Тим часом "чорний" ринок (базар) земель сільгосппризначення в Україні процвітає на повну. Так, лише за три роки площа проданих земельних паїв зросла майже в чотири рази, а права їх оренди - у два рази (див. рис.). Загалом в Україні з 2000 р. у "тіні" вже продано близько 20 тис. земельних паїв загальною площею майже 100 тис. га. Важко сказати, чи повні ці дані. І тим більше важко сказати, хто продавці, хто покупці, які були ціни, які були сплачені податки і платежі державі і багато іншого. А саме це найважливіше для створення цивілізованого ринку і особливо для держави, її бюджету. Отже, вийшло, як завжди: коли чогось остерігаємося, виходить протилежна крайність. Остерігалися подрібнення землі в результаті паювання, а вийшла концентрація землі в агрохолдингах. Боялися допустити організований ринок землі, а вийшов "чорний" ринок землі.

Серед поміркованих фахівців теж дуже поширена "омана", коли ринок землі змішують із товарним ринком. Це коли говорять, що "треба торгувати зерном, а не землею". Насправді між цими ринками є велика відмінність. На товарному ринку обертається продукція, яка спеціально вироблена для продажу. Тут висока товарність, а значить, ринкова спрямованість виробництва. Наприклад, практично все вугілля, нафта, газ, електроенергія, метал, сільськогосподарська, харчова та інша продукція після виробництва продається. Продаж продукції - це головна мета її виробництва, це закон ринку. І так у всьому цивілізованому світі.

Щодо землі - все зовсім інакше. Ніде в світі земля не є цільовим об'єктом ринку. У світі в середньому за рік продається не більш як 2% площ земельних ділянок. Земля, як правило, є вимушеним об'єктом ринку, коли селяни змушені її продавати. Причини цього дуже різні: від смерті фермера чи втрати ним працездатності до пропозиції високої ціни на ринку, яка значно перевищує дохід від сільськогосподарського виробництва. Йдеться саме про землі сільськогосподарського призначення.

В Україні вже давно назріла потреба саме в такому вимушеному ринку землі. Адже за 25 років після початку паювання сільгоспземель уже близько 800 тис. земельних паїв загальною площею майже 3,5 млн га стали відумерлою спадщиною. Це насамперед об'єкт вимушеного ринку земельних ділянок. Але селяни, які померли, так і не змогли скористатися цим правом. Хто цією землею зміг чи зможе скористатися? Передусім агрохолдинги, які тримають ці паї в оренді. І це їм дуже вигідно, бо вони не знають (?) (і не бажають знати), кому сплачувати орендну плату. Звідси очевидні бізнесові інтереси протидії ринку землі.

Водночас в Україні завжди були і є політики та фахівці, для яких ринок землі є чимось на кшталт ідеї фікс. Це так звані макроекономісти-ідеалісти. Вони часто аргументують тим, наскільки зростуть ВВП, інвестиції і навіть добробут людей у разі зняття мораторію на ринок землі. Треба відверто сказати, що це теж популізм. Насправді це далеко не так. Для сумарного економічного ефекту недостатньо скасування мораторію та запровадження ринку сільгоспземель. Адже в українських реаліях існує чимало інституційних перешкод. Насамперед зарегульованість економіки, високі корупціогенні ризики, проблеми з доступом до правосуддя, недосконалість реєстру власності, що призводить до рейдерства, тощо. Все це не сприяє інвестиційній привабливості вітчизняного агросектору.

Для вітчизняного аграрного бізнесу завдання залучення інвестицій значною мірою вирішує оренда земельних паїв. На купівлю паїв вітчизняного капіталу бракує. А з відкриттям ринку землі для іноземного бізнесу поспішати не варто. Для цього треба років 15–20 попередньо відпрацьовувати внутрішній ринок. Необхідно створити підґрунтя для паритетних ринкових відносин у земельній сфері між вітчизняними та іноземними інвесторами (покупцями) - щодо ціни, податків, умов тощо.

За законами ринкової економіки, визнання приватної власності на землю неодмінно тягне за собою визнання права купівлі-продажу. Власність без ринку мертва. Тому ринок землі має неодмінно бути, але має бути законодавчо врегульованим. Регульований ринок землі - це найкраща альтернатива базару землі. Саме тому в серпні 2018 р. Європейський суд з прав людини визнав, що мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення порушує права людини. Адже право розпоряджатися власним майном є основоположним правом людини.

Водночас завдання вивести ринок землі зі ступору не таке просте. І його в жодному разі не можна вирішувати шляхом механічного зняття мораторію. Це не той випадок, коли на дорозі загорілося зелене світло, і можна поїхати, за правилами, по смугах тощо. Тут якраз жодних правил немає. Механічне зняття мораторію може бути схожим на суцільне відкриття всіх шлюзів Київського моря. Де опиняться потоки води, що вона спричинить, ніхто сказати не може. Мову про мораторій узагалі вести не варто. Треба просто ухвалити закон про ринок сільгоспземель, який визначатиме початок, порядок і процедуру купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення. Це і буде відмашка на припинення мораторію.

Водночас треба усвідомлювати, що запровадити ринок сільгоспземель зараз порівняно з 1990-ми роками, з одного боку, простіше, а з іншого - набагато складніше. Простіше, бо значною мірою є напрацьована певна нормативно-правова, професійно-фахова та інфраструктурна база. Але значно складніше, бо накопичилося чимало проблем, які ускладнюють запровадження ринку сільгоспземель. Окрім політичних, соціальних, психологічних, є ще юридичні та економічні перепони. Це зв'язаність земельних паїв орендою, емфітевзисом, довірчими інвестиціями та іншим. Запровадження ринку сільгоспземель має враховувати всі ці проблеми. Тому, виходячи з фахових, а не політико-популістських позицій, виведення ринку сільгоспземель зі ступору можливе за таких умов.

Перша. Запровадження обов'язкового правила здійснення операцій купівлі-продажу земельних ділянок виключно на відкритих або закритих аукціонах під контролем державних фіскальних органів. Це принципово важливо для детінізації продавців, покупців, обсягів, умов торгів, цін, сплати податків і платежів. Саме ця умова дає можливість власне зробити базар ринком або закритий ("чорний") ринок - відкритим.

Друга. Запровадження гнучкої системи антиспекулятивного оподаткування операцій з купівлі-продажу земельних ділянок. Йдеться про сплату податку з різниці в ціні при продажу ділянки за високою, але понижувальною ставкою залежно від тривалості перебування ділянки у власності, наприклад від 75% - за три роки, до 5% - за 30 років.

Третя. Встановлення низки адміністративних вимог, наприклад, заборона перепродажу ділянки протягом 3–5 років (залежно від регіону); встановлення ліміту купівлі землі на одного покупця - не більш як 1–
10 га (залежно від регіону); купівля одним покупцем не частіше як через 3–5 років (залежно від регіону) і максимальної площі приватної власності землі громадянина - не більш як 10–100 га (залежно від регіону).

Четверта. З метою недопущення прояву ризиків на ринку землі, забезпечення його моніторингу і організаційно-правового вдосконалення процедур доцільно на певний час - 5–10 років - установити для кожної сільської, районної та обласної ради граничну квоту купівлі-продажу сільгоспземель у межах 1–3% від їх наявної площі. Це не стосується випадків, коли покупцем є держава. Зазначений показник (1–3%) - це усталений у більшості країн Європи фактичний середньорічний показник перебування землі в ринковому обороті.

П'ята. Потрібне окреме регулювання первинного і вторинного ринків землі. Первинний ринок (тобто після приватизації) має бути більш прозорим для виявлення об'єктивної ціни, митних і податкових платежів, реальних продавців і покупців і повинен регулюватися більш жорстко. Вторинний ринок (між приватними власниками) може бути більш ліберальний.

Шоста. З метою недопущення тотального рейдерського переділу орендованих земель (чого небезпідставно побоюються аграрії - і господарники, і селяни) доцільно гарантувати правочинність усіх раніше укладених договорів оренди і застави земельних паїв до завершення терміну їх дії. Це суттєво заспокоїло б ситуацію на селі.

На завершення треба сказати щодо референдуму на відкриття ринку землі, тема якого дуже мусується серед опозиційних політичних сил. Ринок землі - це непідреферендумне питання, воно дуже персоніфіковане і суб'єктивне. Припустимо, міському жителю байдуже, і він проголосує "проти". А що робити селянам - власникам земельних паїв, які хочуть їх продати, щоб дати кошти на житло дітям, які теж уже стали міськими жителями? Це конфлікт інтересів різних прошарків населення. Це той самий випадок, що й по податках, які в Конституції визнані такими, що не можуть бути предметом референдуму. Підреферендумні питання - це загальнокраїнові, загальносуспільні питання, як входження до ЄС чи ЄврАзЕС, до НАТО чи ШОС, питання екології тощо. У конституціях більшості країн права людини є більш пріоритетними над загальносуспільними правами. Тому дискусії про референдум щодо ринку землі - це більше схоже на демагогію, щоб заблокувати сам ринок.

Міжнародний досвід ринку сільгоспземель досить різноманітний і багатющий. Адже земля - дуже чутлива тема для будь-якого демократичного суспільства. Власність на землю і ринок сільгоспземель - це першоджерело і першооснова високоефективного, інноваційного сільського господарства та забезпечення високого соціального значення сільської місцевості. Контрольований (керований) запуск регульованого ринку сільгоспземель в Україні дав би можливість іще більше розкрити великий потенціал аграрного сектору України і зміцнити її позиції на світовому ринку.