Проект держбюджету-2014: сон розуму триває

Українська делегація на чолі з Віктором Януковичем ще не встигла повернутися з російської столиці, як у київських урядових кабінетах уже кинулися "зараховувати" ще незібраний урожай московських домовленостей, "надуваючи" та перетрушуючи ключові параметри й окремі статті проекту держбюджету, що готувався. В результаті, відкриваючи засідання уряду наступного дня, у середу, прем'єр-міністр Микола Азаров гордо заявив, що "вчорашні домовленості дають нам можливість прийняти бюджет соціального розвитку країни, що було до цього неможливо". Тим часом у податково-митному парламентському комітеті приступили до розгляду законопроектів, які цей "розвиток" мали б забезпечити. А люди обізнані почали хапатися за голову, припускаючи, у що такий "розвиток" у підсумку виллється для економіки.

С першого наскоку "проштовхнути" через парламент підсунутий поспіхом документ не вийшло, бо проти нього збунтувалися навіть регіонали, "половина яких побачила в запропонованому варіанті відчутні втрати, а ще половина - не знайшла ніякої радості". Тож у 2014 р. країна увійде без затвердженого парламентом головного кошторису країни. Голосування за урядовий проект документа заплановане на 16 січня - в першому читанні та в цілому. До 8 січня нардепи висловлюватимуть свої пропозиції до нього, а з 8-го по 16-те їх "переварюватимуть" бюджетний комітет ВР і Кабмін.

Що можна загалом сказати про проект держкошторису-2014 в його нинішньому вигляді? По-перше, вже традиційно макроекономічна база, на якій він розрахований, дуже сумнівна, а заплановані параметри доходів навряд чи можна виконати.

По-друге, попри низьку динаміку економіки, перед виборами влада буде активно нарощувати соцвидатки. Перше півріччя-2014-го - розминка. Пік сезону "держщедрості" припаде на третій-четвертий квартали.

По-третє, платою за це все стане активне нарощування держборгів (у т.ч. "політичних" від Росії) і консервація системних проблем як у держфінансах, так і економіці загалом.

Затуманені маяки
в бюджетно-художній творчості

В оновленому варіанті проекту держкошторису на наступний рік уряд пропонує Верховній Раді затвердити доходи держскарбниці на рівні 392,4 млрд грн, що на 5,9% більше за орієнтир на 2013 р. (який, до речі, не буде виконано, за різними оцінками, на 20–40 млрд грн). Запланований же обсяг видатків - 447,3 млрд грн - перевищує план 2013-го на понад 6,5%.

Офіційний дефіцит держбюджету зафіксовано на рівні 59,55 млрд грн (3,6% ВВП). Однак реальний, як уже порахували експерти, перевалює за 100 млрд грн, якщо врахувати випуск ОВДП на 14,9 млрд грн для покриття дефіциту "Нафтогазу" (підтримка НАКу, виявляється, таки потрібна, попри російську знижку на газ); емісію ОВДП на 5 млрд грн для поповнення капіталу Українського банку реконструкції і розвитку; надання держгарантій на 50 млрд грн; випуск фінансових векселів для компенсації тарифів і ПДВ; надання права Пенсійному фонду залучати банківські кредити для покриття тимчасових касових розривів (така от новинка) і т.ін.

Граничний розмір держборгу на кінець 2014 р. визначено на рівні 580 млрд грн, що на 96,98 млрд грн (або 20%) перевищує показник на кінець 2013-го, визначеного чинною редакцію держбюджету-2013.

У 2014 р. від приватизації Кабмін планує залучити 17 млрд грн, у той час як поточного - 10,9 млрд грн. І якщо цьогорічну "вершину" явно не візьмуть (за десять місяців надійшло лише 0,97 млрд грн), то наступного року, з огляду на плани активізації кооперації в російському напрямку, цього виключати не можна - в Україні ще чимало цікавих для росіян об'єктів.

Щодо запозичень, то основну ставку буде зроблено наступного року на внутрішній ринок (що дає змогу припускати, що росіяни купуватимуть не тільки євробонди України, а й валютні ОВДП, скажімо, через українські "дочки" російських держбанків).

При цьому наміру залучити позики від МВФ у проекті держбюджету-2014 Кабмін не фіксує.

Наскільки проект бюджету є реалістичним?

Питання не один рік поспіль викликає макроекономічна база, на якій він розрахований. Передусім урядовий прогноз зростання ВВП України у 2014 р. на 3%. Нагадаємо, за останніми оцінками МВФ, відповідний показник становитиме лише 1%, Світового банку - 1,5%. Максимумом для України вважає 1,5-відсоткову планку і директор Інституту економіки та прогнозування НАНУ Валерій Геєць. "Але це не економічне зростання. Це результат статистики", - погоджується і старший радник "Альфа-Банку" (Україна) Роман Шпек, маючи на увазі низьку базу порівняння поточного року.

При цьому екс-заступник міністра фінансів і голови НБУ Олександр Савченко вважає, що навіть послаблення напруженості в торговельних відносинах з Росією та зниження ціни на газ забезпечить хіба що 0–0,5% зростання ВВП, та й то якщо не буде гострої фази політичної кризи. А експерт з питань макроекономіки Андрій Блінов наголошує на доречності розробки держбюджету-2014, виходячи з прогнозу зростання української економіки близько 0% наступного року.

Російський фактор

Чи може Україна розраховувати на пожвавлення експорту до Росії в 2014-му з огляду на відлигу в україно-російських відносинах? Тут не можна не враховувати об'єктивних потреб у вітчизняних товарах з боку російської економіки, яка зараз сповільнюється. Нещодавно Світовий банк знизив прогноз зростання ВВП Росії у 2014 р. до 1,3% з 1,8 - у вересневому прогнозі. За підсумками ж поточного року російський уряд очікує зростання своєї економіки на 1,4%, хоча ще донедавна було сподівання на 1,8%.

Керівник аналітичного департаменту Concorde Capital Олександр Паращій не виключає певного пожвавлення експорту сталі, труб і продовольчих товарів. А от щодо продукції машинобудування зміни навряд будуть. "Українських вагонів у Росії ніхто не чекає, а продукція енергетичного машинобудування і зараз продається без будь-яких обмежень", - коментує фахівець.

За словами керівника аналітичного департаменту "Арт Капітал" Ігоря Путіліна, позитивний ефект від зниження вартості газу може бути передусім у виробництві азотних добрив, де частка енергоресурсу в собівартості продукції найвища в промисловості. "Також це енергетика. Далі муніципальні підприємства. Може опосередковано виграти сільське господарство за рахунок здешевлення вартості добрива. Конкурентоспроможність українських товарів на даному етапі зміниться тільки за рахунок цінової складової. Але у світі, де потрібно все більшої якості, - це невелика втіха", - додає експерт UniCreditBank Тентелі Ратувухері.

Що ж до, зокрема, металургії, то значного ефекту від зниження газових цін експерти не очікують - собівартість ливарної продукції зменшиться лише на кілька відсотків. Це зумовлено тим, що за останні роки в умовах дорожнечі "блакитного палива" багато метпідприємств модернізувалися та перейшли на альтернативні технології, зменшивши питому вагу газу в собівартості своєї продукції.

Теоретично імпульс реальному сектору в 2014 р. могла б дати реалізація низки великих "держгарантійних" інфраструктурних проектів, однак про їхню динаміку та ефективність наразі судити проблематично. Хіба що з огляду на очікуване підвищення соцстандартів, а отже, розігрівання внутрішнього попиту драйвером для економіки й надалі лишатиметься торгівля (що, серед іншого, може приводити до зростання споживчого імпорту).

Щодо прогнозу інфляції на 2014 р. Кабмін відмовився від "старого" орієнтиру в 8,3% (який фігурував ще на початку осені), заклавши у держкошторисі 4,3%. Що, знову ж таки, більше, ніж очікують МВФ (2,3%) і Світовий банк (1,9%).

Номінальний ВВП на 2014 р. уряд прогнозує на рівні 1,653 трлн грн при запланованих на 2013-й 1,576 трлн грн (тобто зростання близько 5%). Але як прогнозує
Р.Шпек, за підсумками поточного року номінальний ВВП становитиме 1,45–1,46 млрд грн, а отже, 2014-го цей показник має збільшитися на 13–14%, що без серйозної інфляційної "накрутки" межує з фантастикою. А це додаткова підстава для оцінки дохідної частини держбюджету як нереалістичної.

У супровідних матеріалах до проекту держбюджету уряд не вказує прогнозу курсу гривні до долара на 2014 р. Однак зрозуміло, що в разі отримання анонсованих кредитів від Росії та з урахуванням політичної значущості "стабільності" на валютному ринку він навряд чи буде принципово відрізнятися від нинішніх параметрів. Що навряд чи позитивно позначиться на показниках зовнішньоторговельного балансу. Хоча прогнози щодо останнього стали оптимістичнішими.

За оцінками І.Путіліна, домовленості з Москвою можуть дати змогу скоротити дефіцит поточного рахунку України до 5–6% ВВП (за підсумками 2013-го експерти очікують 7–8%). "Платіжний баланс виглядатиме набагато краще. Лише по газу при (закупівлі) 31–33 млрд кубометрів - це плюс 4–4,5 млрд дол. (залежно від обсягів і ціни альтернативних поставок)", - додає директор департаменту досліджень КУА "КІНТО" Володимир Овчаренко.

Податкові фантазії

За словами першого заступника міністра фінансів Анатолія Мярковського, бюджетним розписом на грудень-2013 передбачено надходження до держскарбниці 34 млрд грн. Навіть у разі виконання цього показника за результатами року бюджет сукупно отримає 342,7 млрд грн (при визначених у чинній редакції держкошторису 370,6 млрд грн). Таким чином, дохідна частина держскарбниці через нереалістичність макроекономічних прогнозів на поточний рік недоотримає щонайменше 27,9 млрд грн., або 7,5% запланованих доходів.

З урахуванням фактичних надходжень до держскарбниці в 2013-му, щоб досягти урядової планки доходів у 2014 р., потрібно, щоб вони зросли на 57,7 млрд грн., або на 16,8% (!). Від таких "замашок" кров холоне в жилах у платників податків … Екс-міністр фінансів В.Пинзеник оцінював завищення доходів бюджету-2014 щонайменше на 20 млрд грн.

Якщо говорити суто про податкові надходження, то в проекті держкошторису-2013 передбачено їх зростання порівняно з планами на поточний рік на 7,7% - до 325,073 млрд грн. Однак для коректності аналізу, знову ж таки, доречніше опиратися на фактичні показники цього року.

За прогнозами фахівців, за підсумками 2013-го через завищені плани уряду та неврахування економічних реалій стосовно ПДВ держскарбниця недоотримає приблизно 20 млрд грн (або близько 9% від плану). Якщо так станеться, то надходження за ПДВ наступного року мають збільшитися на 18,5% порівняно з фактичними платежами поточного.

Щоб укріпити бюджетні "тили", влада пішла на низку змін у податковому законодавстві.

По-перше, йдеться про спробу попередити недоотримання низки вже існуючих доходів. Верховна Рада, прийнявши в цілому законопроект №3757, відклала на рік заплановане в Податковому кодексі (ПК) на 2014-й зниження ставки ПДВ до 17%, а також розтягнула в часі зниження ставки податку на прибуток до 16% на три роки (в 2014-му буде 18%). Крім того, є намір продовжити дію норми ПК, яка передбачає неможливість для експортерів зернових культур претендувати на повернення ПДВ (що не може тішити аграріїв).

По-друге, йдеться про підвищення низки податкових ставок. Зокрема, планується збільшити збір за спеціальне використання лісових ресурсів і підвищити "акцизне" навантаження на ринок цінних паперів. Так, за умови наявності ЦП у лістингу фондових бірж акциз пропонується збільшити з 0,1 до 0,5%, якщо за ними розраховується біржовий курс - з 0 до 0,3%, для операції з деривативами планка підвищується з 0 до 0,3%. Також є ідея виключити операції з акціями з переліку тих, які не підлягають "акцизному" оподаткуванню.

У згаданому вище прийнятому в цілому законопроекті №3757 передбачено також підвищити ставки акцизу на пиво на 35%, на сидр і перрі (без додавання спирту) на 50%, на спирт та інші алкогольні напої на 14%, а також на тютюнові вироби на 11,6%.

Як звертає увагу директор департаменту податкової політики Інституту бюджету і соціально-економічного розвитку Артем Рудик, у прикінцевих положеннях проекту держкошторису передбачається виключити з Податкового кодексу пункт 197.14 статті 197, який звільняє від оподаткування операції із ввезення на митну територію України природного газу.

Якщо ВР підтримає цю пропозицію уряду, то, за розрахунками А.Рудика, при закупівлі близько
40 млрд кубометрів газу за зниженою вартістю (268,5 дол. за тисячу кубометрів) держскарбниця може додатково отримати близько 17 млрд грн. Та попри це, наголошує фахівець, план надходжень від ПДВ (а також акцизів, мита тощо) все одно може зрештою виявитися завищеним на 20–25 млрд грн.

До речі, досить цікава ситуація із запланованими надходженнями на наступний рік від податку на прибуток. Відповідні орієнтири - одні з небагатьох, які зменшуються. Хоча, як видається, це ніяка не благодійність уряду, а врахування не лише зниження ставки податку, а й об'єктивного стану речей - дуже багато підприємств за підсумками року будуть збитковими (за даними Держстату, в першому півріччі таких була майже половина). Через це у тому числі авансових платежів наступного року буде менше, ніж поточного.

До певної міри комічним може видаватися те, що уряд нехай і символічно (на 1,16%), але вирішив зменшити мінімальний обсяг платежів НБУ до держскарбниці (перевищення доходів над витратами), що класифікуються як неподаткові. "Комічним" тому, що впродовж принаймні останніх двох років мінімальний поріг бюджетних зобов'язань для центробанку кілька разів піднімався. Враховуючи ж економічну ситуацію в 2014 р. та витратні апетити уряду, "традиції" буде дотримано знову.

Все описане вище дає підстави прогнозувати, що і наприкінці
2014 р. влада буде вимушена вдатися до коригування держкошторису в частині зменшення орієнтиру за доходами та збільшення боргів. Як це відбулося поточного тижня.

У четвер, 19 грудня, Верховна Рада прийняла в другому читанні законопроект №3766, яким було зменшено показники доходів держбюджету на 19,4 млрд грн, збільшивши показники держзапозичень на цю ж суму з відповідним збільшенням дефіциту держбюджету і граничного обсягу держборгу на кінець 2013 р.

Боргове проїдання

"З таким бюджетом ми чудово увійдемо і в новий рік, і, вибачте, у передвиборну кампанію", - анонсував/охарактеризував проект держбюджету ще перед його внесенням у парламент голова регламентного комітету ВР, представник фракції Партії регіонів Володимир Макеєнко.

Глава ж уряду Микола Азаров хоч і заявляв, що "криза нікуди не зникла, вона є, жорстка економічна криза на всіх ринках", але, попри це (у кращих традиціях совкового сюрреалізму), зауважив, що "Україна чи не єдина європейська країна, яка продовжує політику підвищення соціальних стандартів, збільшення зарплат, пенсій і рівня соціальних гарантій". Як наголошувалося, все це передусім завдяки домовленостям із Росією. Хоча, звичайно, не робився акцент, що "бенкет" - за рахунок кредиту…

Загалом на споживання (оплату праці, дотації Пенсійному фонду, субвенції місцевим бюджетам та ін.) з бюджету-2014 має бути виділено 397,8 млрд грн, що на 27 млрд грн, або 7,3%, більше, ніж поточного року. Проект держкошторису передбачає підвищення низки соцстандартів, цільова аудиторія - максимально широкий діапазон електорату.

У 2014 р. приріст середньорічного розміру мінімальної зарплати передбачений на 8,2% порівняно з 2013 р. Розмір прожиткового мінімуму зросте в середньому на 8,1%; посадовий оклад працівника першого тарифного розряду єдиної тарифної сітки пропонується збільшити на 18,7% у грудні 2014-го порівняно з груднем 2013-го. Студентам можуть підвищити стипендії на 70–120 грн. На виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам і тимчасової допомоги дітям дотації з держскарбниці збільшено порівняно з 2013 р. на 8,8 млрд. грн, або на 22%, - до 49 млрд грн. Також планується виділити 6 млрд грн для виплати компенсацій вкладникам Ощадбанку СРСР.

У рамках, звичайно, "соціальних ініціатив" В.Януковича планується також підвищення доплат до пенсій, наслідком чого буде збільшення трансфертів до Пенсійного фонду з держбюджету на 4,1 млрд грн (або на 5%) порівняно з 2013 р. - до 87,4 млрд грн. Хоча, судячи з ініціативи надати право ПФУ залучати позики в банків, йому може знадобитися більше коштів.

Перелік можна продовжувати, але важливіше інше. За підсумками першого півріччя
2014-го Кабмін має намір ініціювати перегляд держбюджету для "підвищення соціальних стандартів та їх фінансового забезпечення". Схоже, що все вищеописане - це лише квіточки…

Безумовно, саме по собі підвищення соцстандартів апріорі не може бути злом (зрештою, це головне завдання економічної політики будь-якої демократичної та соціально відповідальної держави). Але воно має корелювати з економічною динамікою. А схоже на те, що історія (зокрема, починаючи з 2004 р.) учить лише того, що нічого вона не вчить.

Симптоматично й те, що наступного року, наприклад, на Міноборони планується зменшити видатки на 0,785 млрд грн порівняно з поточним роком, на МОЗ - на 0,128 млрд грн, тоді як на МВС збільшити на 2,32 млрд грн. Пріоритети - недвозначні…

Хоча заради справедливості слід додати, що нардепи відтермінували заплановане з 1 січня підвищення посадового окладу суддям з 10 до 12 розмірів мінімальної зарплати (законопроект №3768), бо, як пояснювалося, в бюджеті на це не закладено коштів.

Можливо, відносну користь від фактичного фінансування передвиборної кампанії В.Януковича з держбюджету економіка може отримати хіба що за рахунок реалізації певних інфраструктурних проектів (скільки розкрадуть - інше питання). В уряді анонсували, що, зокрема, мають намір реконструювати мостовий перехід через Дніпро на ділянці автомобільної дороги Золотоноша-Черкаси-Сміла-Умань (збудований 1913 р., а останню реконструкцію виконано більш як 50 років тому), реалізовувати заходи із зниження рівня забруднення довкілля Азовського і Чорного морів та ін.

Коли вода камінь не точить

Окремі урядовці визнають "небезпідставність" гострої критики системи бюджетного планування та макроекономічного прогнозування. Варіант виходу з глухого кута, в який за останні роки вперлася держава, перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі України Анатолій Максюта вбачає в можливому відході від жорсткої прив'язки макропрогнозів і показників держбюджету. "Не так важко зробити реальний макропрогноз - важко імплементувати його у відповідні документи, в тому числі у проект бюджету", - констатує А.Максюта.

За словами представника Мінекономрозвитку, щоб усунути розбіжності, макропрогнози повинні відображати насамперед бачення уряду щодо розвитку економіки і бути орієнтиром для бізнесу. А от держбюджет насамперед має фіксувати обсяг тих видатків, які має намір здійснити держава, виходячи з наявної податкової бази, яку генерує економіка, і зобов'язань, які вона взяла на себе (боргових, соціальних тощо). За словами А.Максюти, бюджет повинен стати фінансовим інструментом досягнення цілей економічної політики, а не навпаки, як це часто є.

Поданий до ВР проект держбюджету-2014 не передбачає принципово нових підходів до бюджетної політики в Україні. Те ж газово-тарифне питання консервується. А це, як наголошують експерти, далеко не просто декларована турбота про інтереси простих громадян.

"Іноземні експерти толерантно говорять: існуючі умови, коли ціна для населення одна, для теплокомуненерго - друга, а для промисловості - третя, - це можливості для арбітражу. Але якщо простіше, це означає "можливості для корупції". Чому влада пішла на суттєву реформу - пенсійну, яка зачепила всіх, але не зважилася на підняття тарифів? Є дуже багато досліджень, які показують, що насправді просте населення менше втратить (при підвищенні тарифів. - Ред.), особливо у разі надання адресних компенсацій. А нині втрати для бюджету, а відповідно, і для людей за рахунок корупційного перерозподілу становлять 6–7% ВВП", - констатує екс-директор генерального економічного департаменту НБУ Ігор Шумило.

Платою за неприйняття рішень щодо реформування економіки України Р.Шпек називає суттєве відставання темпів її зростання від темпів зростання світової економіки. "За оцінками експертів, у т.ч. МВФ, середні темпи зростання ВВП України до 2018 р. будуть на рівні близько 1,7%. Тоді як світова економіка зростатиме на 4% щороку", - констатує фінансист.

Однак у нинішніх умовах дуже важливо не впасти нижче того плінтуса, до рівня якого дедалі впевненіше опускається економіка України.

Угода про асоціацію з ЄС давала надію на зміни, але наразі вони заморожуються.

Досі не виключена й ескалація політичної нестабільності, що об'єктивно завдає шкоди економіці. Вона, знову ж таки, як мінімум дестимулює інвесторів на поточному етапі мати справу з Україною, поки пристрасті не вщухнуть і не стане зрозуміло, хто ж далі і як саме правитиме українським "балом". І це вже не кажучи про ризик гіпотетичних потрясінь для фінансової системи у разі провокування панічних настроїв, при яких навіть 15-мільярдні кредити можуть не допомогти.

Усім не завадить продемонструвати реальну готовність до адекватних компромісів. Але передусім із боку влади - бо вона, хоч би яка була, але влада.