Приватизація в Україні: ретроспективи та перспективи

7 березня 2018 р. набули чинності нові правила приватизації в Україні - Закон "Про приватизацію державного і комунального майна". Влада в черговий раз анонсувала початок "чесної, прозорої та конкурентної" приватизації. Заради припинення корупції на державних підприємствах передбачено швидкими темпами здійснити розпродаж державної власності. Напередодні нового, можливо, останнього етапу української приватизації актуальними є оцінка вже проведеної приватизації, а також аналіз положень нового закону та альтернативних приватизації управлінських рішень щодо державних активів.

Теоретично власником державної власності є український народ, але він ніколи не мав жодного стосунку до того, як продається або експлуатується держмайно.

Українська приватизація була непрозорою, неконкурентною та хаотичною. Її результати є одними з найгірших у світі. З 1992 р. в Україні роздержавлено 133 тис. об'єктів. Державний сектор за цей час скоротився до 16%. І хоча приватизація великих стратегічних об'єктів відбувалася в Україні виключно за грошові кошти, а закон передбачав обов'язкову конкуренцію покупців, 5/6 економічного потенціалу великої європейської країни було приватизовано менш як за 11 млрд дол. США (див. табл.). Це лише 13% номінального ВВП України 1990 р.

Якщо більшість східноєвропейських країн, які мали подібні з Україною стартові умови на початку 1990-х, ефективно трансформували свої командно-адміністративні економіки і розв'язали соціальні проблеми "шокової терапії", то наша країна жодного з чотирьох основних європейських принципів успішної приватизації (швидкість, соціальна спрямованість, ефективний контроль, доступ іноземного капіталу) на дотрималася.

У нас було реалізовано модель формування національного капіталу за рахунок поступової передачі створеної кількома поколіннями українців народної власності радянській партійній номенклатурі, найспритніші представники якої стали новими українськими олігархами.

Приватизаційні процеси підпорядковувалися вузьким лобістським інтересам владної верхівки, а з 2000 р. - і фіскальним потребам. Отримані від приватизації кошти використовувалися на "проїдання". Жоден із ключових політичних гравців не наважився на гру в довгу - вкладання коштів у розвиток і модернізацію.

Державі було завдано величезних збитків, а в осіб, що фактично задарма отримували народні підприємства, лише зростали апетити на захоплення нових об'єктів і за дедалі нижчу вартість.

Насправді чесна і конкурентна приватизація відбулась у нас лише одного разу - "Криворіжсталі" у 2005 р. Виробничі потужності цього металургійного гіганта становлять лише 0,7% від усеукраїнського показника, натомість надходження від приватизації цього одного об'єкта (4,8 млрд дол.) на сьогодні - це 44% усіх надходжень за всю 26-річну історію приватизації.

Економічні підсумки приватизації "Укррудпрому" лише підтверджують висновки: при порівнянному із доходом "Криворіжсталі" сумарному доході десяти гірничорудних підприємств, що входили до складу "Укррудпрому", до бюджету за всі ці підприємства перерахували у 16 разів менше - тільки 278 млн дол.

Законодавча заборона на приватизацію окремих об'єктів - це порожній звук в Україні. Так, пряма норма, що приватизації не підлягають "майнові комплекси підприємств, які здійснюють виробництво основної залізничної техніки (електровози, тепловози, дизель-поїзди, вагони)", не зупиняла зацікавлених осіб. У дивний спосіб з'являвся потрібний "висновок" Мін'юсту, що ця заборона "буквально" не поширюється на приватизацію контрольного пакета акцій підприємств-виробників залізничної техніки. У результаті 76% акцій "Луганськтепловозу" за 58 млн дол. (суму, яка вдвічі менша за річну виручку від реалізації продукції цього підприємства) відійшли російському "інвестору-конкуренту", який ще до окупації Донбасу вивіз до Росії частину виробничого комплексу зазначеного підприємства.

У держави були всі можливості забезпечити власні потреби у залізничній техніці: у доприватизаційному 2006 р. "Луганськтепловоз" виробив 12 тепловозних секцій, 11 електропоїздів, два електровози та один дизель-поїзд. Натомість цей шанс було втрачено. Зате у 2018 р. влада пафосно відзвітувала про нове "досягнення": "Укрзалізниця" закупить у американської General Electric близько 200 дизельних локомотивів і тепловозів за 1 млрд дол. (за ціною близько 4,5 млн дол. за одиницю). Цей контракт із дуже низьким рівнем локалізації виробництва свідчить, що про відродження вітчизняного промислового потенціалу і в цьому уряді піклуватися нікому…

Маніпуляції із дотриманням законів не по формі, а по суті чітко проглядаються і на інших прикладах, зокрема, приватизації Одеського припортового заводу (ОПЗ) та об'єктів енергетики.

Так, два закони України (про приватизацію та про трубопровідний транспорт) забороняють приватизацію магістральних трубопроводів. У них дається визначення, що це не просто "труба", а "технологічний комплекс, що функціонує як єдина система і до якого входить окремий трубопровід з усіма об'єктами і спорудами, зв'язаними з ним єдиним технологічним процесом". Натомість ОПЗ тричі виставляли на продаж разом із комплексом перевалки.

Скасування приватизації ОПЗ у 2009 р., коли за підприємство було запропоновано 625 млн дол., та обидві провальні приватизаційні спроби 2016-го (зі стартовою ціною 527 млн і 201 млн дол. відповідно) характеризують здійснювану державну політику приватизації як неадекватну та позбавлену належного економічного аналізу і прогнозу. До потенційних збитків держави у розмірі 424 млн дол. можна додати мільярдні збитки заводу від перманентних арештів рахунків, зупинок виробництва, застосування давальницьких схем, а також від здійснення господарської діяльності та корупційних оборудок із постачання газу на підприємство, що призвели до виникнення підтвердженого у міжнародних судових інстанціях боргу ОПЗ за поставлений газ у розмірі вже понад 250 млн дол.

На тлі загострення проблем енергетичної безпеки у світовому масштабі в Україні приватизація найважливіших з точки зору національної безпеки об'єктів енергетики відбувалась і відбувається не у відповідності з вимогами законодавства. Ця приватизація була по суті передачею найважливіших енергетичних об'єктів конкретним фінансово-промисловим групам на заздалегідь визначених неконкурентних умовах - більшість конкурсів відбулися за участі одного або двох учасників і без участі відомих іноземних інвесторів. Як наслідок, ринки постачання електроенергії, газу та інші є повністю монополізованими з нульовим рівнем конкуренції, а найбільший донецький олігарх успішно інвестує кошти не у розвиток підконтрольних енергетичних компаній, а у політичні проекти з метою отримати переважний вплив на прийняття тарифних рішень лише формально незалежним державним регулятором - Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Нічого не вдієш, в Україні рентабельність цілих галузей залежить не від ефективності бізнес-моделі та менеджменту, а від наближеності їх власників до ключових державних інституцій.

Ще одне українське ноу-хау: якщо об'єкт не підлягає приватизації, можна приватизувати його фінансові потоки. Мова про державні морські порти, де насправді державною залишилася лише вивіска. У найбільшому Одеському порту, наприклад, діють близько 200 договорів оренди на об'єкти нерухомості сумарною площею понад мільйон квадратних метрів (90% усієї нерухомості), окремі строком до 2044–2064 рр. Для мінімізації орендної плати (яка у 2014 р. у середньому по всіх портах дорівнювала лише 5 грн/кв. м на місяць) застосовується схема передачі окремо рухомого та нерухомого майна за різними договорами, що дає змогу застосовувати витратний метод оцінки, а не метод доходів від експлуатації фактично цілісних майнових комплексів з надання надзвичайно рентабельних послуг з перевалки вантажів.

Загалом прикладів тіньової, несправедливої приватизації дуже багато. Класикою стали передача державних пакетів акцій до статутних фондів інших компаній, відчуження майнових комплексів через доведення до банкрутства, реорганізація заборонених до приватизації держпідприємств з виокремленням привабливих активів на інші компанії, умисне дроблення контрольного пакета акцій тощо. Вся попередня українська приватизація - це літопис грандіозного "дерибану" народної власності.

Нові часи - нові ризики

Політику подвійних стандартів продовжила і "нова" українська влада. Будучи залежною від західних союзників і зовнішнього фінансування, вона не могла, як попередники, прямо обмежити конкуренцію і виписати умови приватизації під конкретних покупців. Тому політика приватизації звелася до її блокування. Винним у зупинці призначили старий закон, який начебто обтяжував процедури приватизації. Зате у владних кабінетах, як і раніше, замигтіли тіньові "шахматки" з назвами держпідприємств і фракціями парламенту, які беруть їх собі на годування.

З часу Революції гідності постійно відбувається затвердження, розширення і доповнення переліків для термінової приватизації. Без жодного реального продажу хоча б одного великого об'єкта.

Вийшло, що сумарні плани по надходженням від приватизації на 2014–2017 рр. (68 млрд грн) на мільярд перевищили фактичні надходження за всю попередню приватизацію. Фактично ж продали лише на 6% від запланованого. І все через спокусу довше вигідно покористуватися об'єктами держмайна.

А що у Верховній Раді діється, коли в порядку денному стоїть питання про зміни до переліку держпідприємств, що не підлягають приватизації! Кожен депутат так боронить "свою вотчину", що цей 1,5-тисячний перелік системно не перезатверджували з 1999 р. Навіть уже давно ліквідовані об'єкти законотворці не дають виключити з переліку.

Під новий закон, який максимально спрощує процедури приватизації та головним пріоритетом робить захист прав покупців-інвесторів, у держбюджеті України на 2018 р. заплановано зібрати 21,3 млрд грн від приватизації і до кінця цього року продати, серед інших, контрольні пакети акцій ОПЗ, "Центренерго", п'яти обленерго, чотирьох теплоелектроцентралей, "Сумихімпрому", ЗАлКу.

За новими приватизаційними правилами всі об'єкти замість шести поділяються лише на дві групи: малої приватизації вартістю майна до 250 млн грн і великої - понад 250 млн. Об'єкти малої приватизації підлягатимуть продажу на електронних аукціонах. За відсутності попиту передбачено стрімке зниження їх вартості - аж до однієї гривні.

Разом із цим деякі положення нового закону посилюють корупційні ризики, суперечать державним інтересам, порушують права окремих категорій громадян, зокрема, працівників сільськогосподарських підприємств на отримання майна цих підприємств і земельних ділянок при розпаюванні.

Так, скасування передприватизаційної підготовки, обов'язковим елементом якої була інвентаризація всіх активів підприємств, перевірка діяльності керівника та органу управління, створює загрозу амністії всіх злочинних доприватизаційних оборудок.

За значного збільшення майнового цензу (від 70 млн грн річного доходу до 250 млн грн вартості активів) і повного скасування критерію кількості працюючих (було 100 осіб) при віднесенні до об'єктів малої приватизації на розпродаж на ProZorro-аукціонах можуть потрапити не те що середні, а й окремі стратегічні підприємства. Їх приватизація без жодних зобов'язань покупця у інвестиційній, екологічній і соціальній сферах є небезпечною, особливо для містоутворюючих підприємств.

Передбачені способи формування стартової ціни об'єктів малої приватизації (а саме: на рівні балансової вартості активів або номінальної вартості пакета акцій) не надаватимуть потенційним покупцям об'єктивної інформації про стан об'єкта. Без проведення належної оцінки та аудиту у привілейоване становище потраплять кредитори та керівник підприємства, який має широкі можливості для укладання невигідних для підприємства угод напередодні приватизації та викривлення правдивої фінансової звітності.

Надзвичайно конфліктними є положення нового закону, що регулюють правовий статус земельних ділянок під приватизованими об'єктами, які у багатьох випадках є єдиним цінним активом занедбаних підприємств. Оформлення ділянок належним чином, здобуття правовстановлюючих документів, включення до статутного капіталу значно підвищили б інвестиційну привабливість і, відповідно, вартість таких підприємств при їх приватизації. Проте робити це новий закон не зобов'язує навіть при продажу стратегічних підприємств. Більш того, передбачено, що при приватизації об'єктів нерухомості у розпорядження покупця перейде лише та частина земельної ділянки, яка необхідна для обслуговування і використання приватизаційного об'єкта за призначенням. Вона має бути визначена у шестимісячний строк з моменту реєстрації покупцем права власності на об'єкт приватизації. Ясна річ, що у переможця аукціону і власника первісної земельної ділянки (тобто органу державної влади або місцевого самоврядування) будуть абсолютно різні підходи щодо визначення меж такої частини ділянки. Ця невизначеність, а також окремі протиріччя між законом про приватизацію та Земельним кодексом затягнуть належне оформлення земельної ділянки під приватизованим об'єктом, сприятимуть корупції і погіршать можливості застосування відкритої конкуренції для збільшення надходжень від приватизації.

Звужує права та інтереси держави норма про оскарження приватизаційних угод лише протягом трьох років з дня їх укладання. Це на два роки менше, ніж термін повноважень президента і парламенту, що в умовах практично нульової довіри до влади та судів, відсутності ефективної системи захисту прав власності та інвестицій, а також поширення в Україні випадків рейдерських захоплень бізнесу є замалим строком.

Включення на вимогу покупця у договір купівлі-продажу положень про вирішення спорів у міжнародному комерційному арбітражному суді погіршить можливості держави здійснювати судовий захист своїх прав. При хронічному недофінансуванні держустанов і Фонду держмайна цілком вірогідні затримки або відмови від відстоювання інтересів держави в суді через брак коштів.

Найбільшим досягненням нових правил було заявлено заборону на участь російського капіталу в українській приватизації. Але кілька шпарин у законі насправді залишилося. Зокрема, під заборону бути покупцем не підпадатимуть юридичні особи, бенефіціарними власниками яких є громадяни держави-агресора, що не є її резидентами (тобто не проживають у РФ).

Новим приватизаційним законом передбачено припинення провадження у справах про банкрутство з дня прийняття рішення про приватизацію відповідного об'єкта. Триватиме ця заборона на банкрутство до закінчення одного року з часу завершення приватизації. Такий мораторій безумовно порушує права кредиторів підприємств держсектора та значно ускладнить здійснення ними господарської діяльності, адже їх контрагенти будуть намагатись обмежувати або взагалі уникати відносин із суб‘єктами господарювання держсектора, які в будь-який момент можуть бути звільнені від усталених процедур погашення своїх боргів на невизначений строк (є випадки, коли процедури приватизації тривали в Україні більш як десять років).

Які є альтернативи розпродажу держвласності?

Приватизація не є і не може бути панацеєю прогресивних реформ. Вона є лише одним із можливих управлінських рішень щодо об'єктів держвласності. В Англії, Франції та інших країнах приватизація і націоналізація змінюють одна одну і мають циклічний характер. Альтернативою приватизації є залишення об'єкта у державній власності або його реорганізація чи ліквідація.

Сучасний світовий досвід і українські офіційні дані розвінчують міф, що держпідприємства завжди поступаються приватним в ефективності. При поточному неефективному державному менеджменті у першому півріччі 2017-го внесок держкомпаній (36 млрд грн чистого прибутку) у загальний позитивний фінансовий результат усієї економіки (19%) був більшим, ніж питома вага державного сектора в економіці України (15,8%). За цей період у держсекторі вищою на 3%, ніж у середньому по економіці, була і офіційна середня зарплата.

Загалом, хоча приватна власність має переваги у мотивації, конкурентному середовищі, можливості повного присвоєння заробленого прибутку, державна форма власності при нормальній організації краще дбає про обороноздатність, суспільний добробут і вирішення соціально-значущих, але неприбуткових з точки зору приватного бізнесу завдань. Наприклад, за роки незалежності Україна втратила близько 17 млн робочих місць, з яких 13 млн нових безробітних, заробітчан і нелегалів є "внеском" саме приватизації.

У сучасному світі саме держпідприємства є основним інструментом подолання глобальних кризових явищ. Країни-лідери це зрозуміли, і нині спостерігається збільшення державної присутності в економіці. За розрахунками міжнародних експертів, частка державних компаній у рейтингу Fortune Global 500 збільшилася у 2006–2014 рр. з 8 до 23%. Україна ж наполегливо демонструє протилежний тренд, не розуміючи, що в умовах периферійності своєї економіки потужний держсектор може бути джерелом інвестицій у науку і технології.

Приватизація і ефективний державний менеджмент

Рішення приватизувати/не приватизувати є вибором економічної моделі, яка є похідною від панівної політико-економічної ідеології. За всі роки незалежності України так і не було створено концептуальної стратегії приватизації як складової системного управління об'єктами державної власності з обґрунтованою відповіддю на питання про розмір оптимальної частки державного сектора залежно від галузі.

У 2018 р. нав'язування Україні рецептів тотального розпродажу держактивів за безцінь за європейськими рецептами початку 1990-х не припустиме. Тим більше без роботи над помилками щодо вже приватизованого майна.

Найважливішим елементом цієї роботи могло би бути запровадження грошових компенсацій за раніше приватизовані великі та стратегічні об'єкти за прикладом Великої Британії. У 2007 р. там було зібрано до бюджету 10 млрд фунтів за рахунок одноразового податку на приватизовані урядом М.Тетчер підприємства.

Зупинення тіньового відчуження держоб'єктів і покарання найзухваліших його розкрадачів відновило б суспільну довіру до приватизаційних процесів.

Іншим важливим елементом цієї роботи має бути розширення можливостей використання конкурентних переваг на відповідних ринках, особливо у ПЕК і ЖКГ. Значне зниження питомої ваги ринків з конкурентною структурою реалізації продукції (до 42,7% на початок 2015 р.) свідчить про розвиток в Україні монополістично-олігополістичної моделі, яка є надзвичайно неефективною в нинішніх умовах інституційної слабкості держави та міцних позицій олігархічного капіталу.

На часі перехід від фіскальної до інвестиційної моделі приватизації. Використання приватизації для закриття бюджетних дірок не мало вагомого ефекту - за 2004–2017 рр. приватизаційні надходження в середньому становили лише 1,3% доходів держбюджету. Приватизаційні кошти мають спрямовуватися на модернізацію, інновації та науку. Сподіватися на приватних власників, які, за деякими оцінками, вклали у приватизовані підприємства тільки 2,7 млрд дол., марно.

Обов'язковою має залишитися передприватизаційна підготовка, яка включає можливість реструктуризації для збільшення інвестиційної привабливості та підвищення вартості підприємств.

Неконтрольований процес вилучення виробничих потужностей великих і середніх держпідприємств разом із земельними ділянками або надання їх у довгострокову оренду за низькими орендними ставками має бути зупинений.

Результати перевірок виконання інвестиційних, соціальних, екологічних, виробничих зобов'язань за всіма об'єктами за весь період приватизації мають бути оприлюднені Фондом держмайна для громадського контролю.

Загалом, краще зараз не форсувати приватизації (крім малих, неперспективних у плані оздоровлення або виконання суспільно важливих функцій підприємств), а сконцентрувати зусилля на підвищенні ефективності державного сектора.

Для цього необхідно персоніфікувати політичну відповідальність за результати роботи підприємств і провести корпоратизацію усіх державних унітарних комерційних підприємств. А також утворити єдиний організаційний центр для реалізації функцій управління об'єктами держвласності та сформувати корпус професійних управлінців-держслужбовців, що можуть виконувати функції членів наглядових рад, забезпечити належний рівень оплати їх праці, виходячи із досягнення поставлених цілей і виробничо-фінансових результатів діяльності держкомпаній. Індикатором успіху та метою політики у цій сфері мають стати зміцнення конкурентоспроможності національної економіки та позитивні соціальні наслідки.