Навіщо слону граблі в посудній крамниці?

Непомітно підкралася важлива дата в зовнішній політиці України. 16 травня виповнюється п'ять років з моменту вступу нашої країни до Світової організації торгівлі, якому передували 13 років дипломатичних переговорів...

Перед набуттям Україною членства у СОТ було виконано величезну роботу, аналогів якої, на нашу думку, в історії української державності ще не було. Національні й міжнародні експерти допомагали встановити перелік норм національного законодавства, які слід було привести у відповідність із нормами та правилами СОТ. Уряд розробляв законопроекти, а парламентарії, часто в запеклих дискусіях, їх ухвалювали. Дипломати провели тисячі годин переговорів з делегаціями країн - членів СОТ, щоб на двосторонній основі погодити умови вступу.

Уже на цьому етапі виявилися проблеми взаємодії зацікавлених суб'єктів як усередині країни, так і на міжнародному рівні. Усередині країни - відсутність механізмів співпраці, наприклад, асоціацій зацікавлених підприємців з урядом. Тому під час переговорів про вступ до СОТ представники бізнесу часто не могли донести до влади свої пропозиції, які дозволили б урахувати довгострокові наслідки прийнятих рішень.

Окремі українські політики і представники промисловості часто стверджують, що вступ до СОТ має негативний характер не лише для багатьох українських підприємств, а й для цілих галузей народного господарства. Сміємо категорично не погодитися з цим твердженням, бо воно не враховує світової фінансової кризи. Нагадаємо: Україна стала членом СОТ 16 травня 2008 р., а вже у вересні почав падати курс гривні, що призвело до її девальвації відносно долара на десятки відсотків. Цей чинник є вирішальним для статистичної оцінки наслідків вступу України до СОТ. Через різку девальвацію гривні в імпортерів виникли величезні проблеми з платежами за імпортований товар. Водночас набагато знизилася купівельна спроможність громадян. Після значного падіння 2009-го імпорт досяг свого докризового рівня фактично тільки торік, причому далеко не за всіма позиціями. А отже, можливий негативний вплив на національних виробників зарубіжних поставок аналогічних товарів не є визначальним. Треба пам'ятати й те, що в Україні мита на імпортні товари до моменту вступу у СОТ знижувалися вже кілька років. При цьому в інших країнах - членах СОТ знижувалися мита й для українських товарів. Чи не так?

За одностайними оцінками як політиків, так і незалежних аналітиків, кризові явища в економіці тривали протягом 2009-2011 рр. Їх змінила торішня стагнація. Тому говорити про те, що проблеми в українській економіці виникли через вступ до СОТ, щонайменше поверхово. На жаль, досі в нас практично не проводилися глибокі та всебічні експертні дослідження щодо того, наскільки вступ України у СОТ змінив економіку країни, зокрема в умовах світової фінансової кризи.

Слід констатувати, що навіть у державних органах, що несуть політичну відповідальність за розробку міжнародної торговельної політики України, все ще не склалося цілісного розуміння цілей, завдань і можливостей СОТ. Під час політичних дискусій зі згадуванням СОТ їх учасники говорять, звичайно, лише про імпортні мита, які було знижено при вступі до цієї організації України. Іноді згадують про захисні заходи, які запроваджують інші держави проти українського експорту, або про такі ж заходи, які Київ має запровадити проти імпорту певних товарів із-за кордону. Однак перелічене - лише невелика частина можливостей, які країна отримує, стаючи членом цієї міжнародної організації.

Розглядаючи роль членства України у СОТ, не можна не сказати, що співробітництво в її рамках також є лише частиною міжнародної торговельної політики нашої країни. Зважаючи на це, хотілося б приділити певну увагу й питанню, хто в нашій країні розробляє та реалізовує міжнародну торговельну політику.

Україна першою серед країн колишнього СРСР у квітні 1991 р. ухвалила Закон "Про зовнішньоекономічну діяльність", який визначив основи не тільки ЗЕД, а й державної політики в галузі міжнародної торгівлі.

Саме в цьому законі задовго до прийняття Конституції 1996 р. було визначено роль Верховної Ради, Кабінету міністрів, Національного банку, Центрального органу влади з питань економічної політики, Державної митної служби, Антимонопольного комітету України, а також Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі. Деякі питання віднесено до компетенції органів місцевого управління. Надалі законодавство, що регулює зовнішньоекономічну діяльність, бурхливо розвивалося. Було ухвалено Митний і Господарський кодекси, низку спеціальних законів, багато сотень підзаконних нормативних актів, що регулюють зовнішньоекономічну діяльність підприємств і фізичних осіб - підприємців.

На жаль, практика останніх років показує, що Закону "Про зовнішньоекономічну діяльність", та й інших перелічених законів явно недостатньо. З моменту вступу України до СОТ ми потребуємо не лише регулювання ЗЕД, а й якісно та інтелектуально оновленої міжнародної торговельної політики. За аналогією з шахами: ЗЕД - це двовимірні шахи, а міжнародна торгівля - тривимірні. Адже за останні 15 років Україна стала учасником сотень дво- і багатосторонніх міжнародних угод у сфері торгівлі, які додали як величезну кількість інструментів для розвитку, так і дуже серйозних викликів для державних менеджерів, покликаних цими інструментами управляти.

Відповідно до Закону "Про зовнішньоекономічну діяльність" політику ЗЕД розробляють насамперед Кабмін і Міністерство економічного розвитку та торгівлі. У структурі Мінекономрозвитку діють департаменти: зовнішньоекономічної діяльності, торгово-економічного співробітництва, торгово-економічного співробітництва з країнами СНД і Російською Федерацією, співробітництва з Європейським Союзом, співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями та координації міжнародної технічної допомоги. Існуючий департамент СОТ і з питань торговельного захисту займається торговельною політикою в рамках СОТ, моніторингом виконання угод СОТ, співробітництвом і переговорами з міжнародними організаціями та угрупованнями, доступом до ринків у рамках СОТ, обробкою запитів і нотифікацій, антидемпінговими, спеціальними й компенсаційними розслідуваннями. У структурі інших міністерств і відомств також давно й уже традиційно діють підрозділи, покликані розвивати зовнішньоекономічні зв'язки в окремих галузях.

Здавалося б, у держави достатньо структур, покликаних займатися розробкою та реалізацією міжнародної торговельної політики. Але залишається відчуття, що коли справа доходить до конкретних менеджерських рішень, то найчастіше стаються збої, які призводять до довгострокових негативних наслідків.

Один із найяскравіших прикладів останніх років: відсутність конструктивної координації та прямі протиріччя між президентом і прем'єр-міністром, що призвело до укладання контракту між НАК "Нафтогаз України" і РАТ "Газпром" на поставку газу в Україну на значно менш вигідних умовах, ніж ті, що звучали перед початком переговорів. Але ж у цих переговорах, крім перших осіб держави, були задіяні представники й низки міністерств і відомств.

Найбільшою зовнішньополітичною проблемою, яка стримує розвиток зовнішньої торгівлі, стало зволікання з підписанням Угоди про асоціацію та зону вільної торгівлі з ЄС, пов'язане з непоспішливістю української влади при вирішенні проблем у судовій системі країни.

От зовсім нещодавній випадок. Спочатку Росія запровадила утилізаційний збір, що стягується при імпорті автомобілів. У відповідь на це Україна також запровадила утилізаційний збір щодо автомобілів російського походження. На запитання газети "Коммерсант", наскільки цей крок розв'яже проблеми українського автомобілебудування, тодішній міністр П.Порошенко відповів: "Узагалі не вирішить". На наступне запитання газети: "Навіщо ж він потрібен?", міністр дав ще більш дивну відповідь: "Ця постанова була розроблена Мінекології, було б коректно, щоб її коментував міністр екології. Єдине, у чому ми беремо участь, - це в переговорах із Росією про взаємне незастосування цього збору". Тобто Мінекономрозвитку взагалі не мало стосунку до найважливішого урядового рішення з питання міжнародної торгівлі зі стратегічним партнером?! А як же повноваження, передбачені Законом "Про зовнішньоекономічну діяльність"?

Ще один показовий приклад запрограмованих менеджерських збоїв: така важлива фігура, як державний уповноважений КМУ з питань співробітництва з Росією, країнами СНД та Євразійського економічного співтовариства В.Мунтіян, відповідно до положення про його діяльність від 15 червня
2011 р., підпорядковувався першому віце-прем'єр-міністру - міністру економічного розвитку та торгівлі. Упродовж тривалого часу цю посаду було поділено між В.Хорошковським і П.Порошенком. Фактично завдання держуповноважений одержував від Порошенка, а звітував перед Хорошковським. Схожа ситуація спостерігалася й у статусі В.П'ятницького - урядового уповноваженого з євроінтеграції. Можливо, саме тому досить часто доводилося спостерігати, як два високопоставлені чиновники, які працюють в одному уряді, робили заяви, які можна було розцінити як такі, що не збігаються, з погляду єдиної міжнародної торговельної політики.

І ще приклад. 13 листопада 2012 р. посол України в Росії В.Єльченко на зустрічі з московськими студентами на запитання про перспективи вступу України до Митного союзу несподівано відповів таке: "Ми не кажемо ні так, ні ні. Перспективи є. Якщо ці тенденції (зі зростання взаємної торгівлі з країнами МС), які сьогодні існують, плюс ми бачимо кризові явища в ЄС, - зберігатимуться, то відповідь буде швидше так, ніж ні". Практично негайно МЗС України дезавуювало висловлювання посла: "Ми просимо не створювати непотрібної інтриги навколо висловлювань посла України в Росії Володимира Єльченка, який є досвідченим дипломатом, котрий не звик давати однозначні прості відповіді на складні запитання". А віце-прем'єр Хорошковський ще категоричніше уточнив: "У 2010 р. ми закріпили законодавчо пріоритет зовнішньої політики та євроінтеграції... Щодо вступу до Митного союзу - то це поза законом".

У вересні 2012 р. Україна подала заявку в СОТ на перегляд мит за 371 тарифною позицією. Йдеться про ті розміри мит, які були узгоджені під час переговорів про умови вступу до СОТ. І все нібито нічого, правила та норми організації передбачають право країни клопотати про зміну мит. Якби не одне "але": кількість запропонованих до перегляду тарифних ставок - найбільша з
моменту створення організації. Це або підтвердження слабкої підготовки наших представників під час переговорів про умови вступу до СОТ, або наслідки слабкої дипломатичної продуманості внесення цих пропозицій.

Одразу ж після одержання секретаріатом СОТ документів від України спалахнув дипломатичний скандал. Не найостанніші наші торговельні партнери, серед яких Бразилія, Канада, Євросоюз, Ісландія, Японія, Корея, Норвегія, Сінгапур, Швейцарія, Туреччина, США, Гонконг і Китай, підтримали заклик до України відкликати заявку на перегляд тарифних зобов'язань. На їхню думку, заявка на 371 тарифне найменування виходить за рамки передбачуваної сфери застосування Статті XXVIII ГАТТ. Крім того, ці країни не переконані, що Україна зможе компенсувати перегляд ставок іншим членам СОТ, як це передбачено правилами організації. У відповідь на деякі заяви офіційних осіб із Києва про те, що не так уже й багато членів СОТ незадоволені такими діями України,заступник торговельного представника Сполучених Штатів, посол США при СОТ Майкл Пунке зауважив, що на засіданні генеральної ради СОТ усі його країни-члени були близькі до одностайної підтримки держав, які висловили стурбованість. За його ж словами, японський посол зазначив, що не було ніякої підтримки позиції України, і закликав усіх, хто підтримує Україну, заявити про це, але ніхто цього не зробив.

На жаль, аргументи Києва з огляду на дипломатичний скандал, що виник одразу ж після передачі документів у СОТ, були слабкими. В.П'ятницький, наприклад, пояснив, що можливі діапазони для імпортних мит наша країна визначила ще в 1990-х роках, коли розпочався процес вступу країни до СОТ. За цей час економічна ситуація в Україні та світі змінилася, через що нині, на думку П'ятницького, виникла необхідність модифікувати тарифи. Погодьтеся, що, попри зміни в економічній ситуації, якось дивно чути, що саме це було причиною необхідності встановити рекорд за кількістю змін тарифних позицій.

"Старожили СОТ уже давно створили для себе комфортні торговельні умови. І ми теж хочемо створити нормальний захист для своїх виробників", - наголосив в інтерв'ю "Діловій столиці" В.П'ятницький. Так, але ж 13 років переговорів?.. А прем'єр-міністр М.Азаров, виступаючи на прес-конференції в Норвегії, яка серед інших країн закликала Україну відкликати свою заявку, звернув увагу свого колеги Столтенберга на те, що Україна не гірша за Норвегію, яка також застосовує захисні заходи відносно імпорту сирів. Так, але 371 тарифна позиція -це ж не лише сири? І захисні заходи - це зовсім не перегляд тарифів.

Незважаючи на те, що не в усіх цих прикладах є прямий зв'язок із СОТ, слід зазначити, що практично всі вони так чи інакше пов'язані з нашими зобов'язаннями перед організацією. І не можна сказати, що про проблеми комунікацій невідомо у найвищих ешелонах влади. От які проблеми позначив Національний інститут стратегічних досліджень в аналітичній записці, представленій торік:

- відсутність чіткого розуміння правової бази СОТ, що призводить до рішень і проектів нормативних актів, які або суперечать правилам СОТ, або підмінюють зміст правової бази СОТ;

- пасивність країни при вирішенні конфліктних питань зовнішньої торгівлі, інших завдань з обстоювання інтересів України з використанням інститутів СОТ;

- пасивність у переговірних процесах у рамках СОТ, що призводить до того, що Україна
фактично не бере участі в обговоренні основних питань, які стоять на порядку денному СОТ;

- брак комунікативної активності, яка сприяла б формуванню позитивного іміджу країни в зовнішньоекономічних відносинах;

- відсутність зусиль із пошуку партнерів у рамках СОТ, у зв'язку з чим із моменту приєднання до неї Україна стала членом тільки однієї групи держав, які нещодавно приєдналися, не виявляючи активності в переговорах з іншими групами країн, чиї інтереси відповідають українським інтересам.

Мабуть, з урахуванням цих чинників минулого тижня президент видав указ про створення Державної комісії з питань співробітництва із СОТ. Нарешті з'явився документ, у якому чітко ставиться завдання підготовки та внесення узгоджених пропозицій з питань забезпечення єдиного зовнішньополітичного курсу України у відносинах із СОТ та державами - членами СОТ. Це хороший знак. Утім, не обійшлося без пікантного. До складу комісії ввійшли вісім заступників міністрів. Головою комісії призначено дуже досвідченого А.Гончарука, радника президента України. Чи не свідчить це про те, що президент не дочекався від уряду узгодженої державної політики в галузі міжнародної торгівлі та вирішив особисто змусити ключові міністерства спробувати налагодити цей напрям? Час покаже.

На наш погляд, створення такої комісії - важливий, але недостатній крок. Адже, крім СОТ, є ще двостороннє та регіональне торговельно-економічне співробітництво. Крім перелічених вище проблем, існує ще протекціонізм на користь деяких державних експортерів, що супроводжується скандальними обвинуваченнями в корупції. А є ще недооцінка урядом ролі Антимонопольного комітету в реалізації торговельної політики, кричущі проблеми в іноземних інвесторів та із захистом інтелектуальної власності, з підготовкою фахівців у галузі міжнародної торгівлі як для державних органів, так і для бізнесу. Багато чого ще є, де ми поводимося як слон у посудній крамниці та наступаємо на власні граблі... Буде правильним прискорити створення дієвої системи розробки та здійснення єдиного зовнішньополітичного курсу в галузі міжнародної торгівлі. Як і сказав президент.