Концесія: поштовх для вдосконалення управління державним майном

Нещодавно уряд оголосив про намір удосконалити вітчизняне концесійне законодавство. Мінекономрозвитку, Мінінфраструктури та Фонд держмайна готують новий закон, який має комплексно регулювати усі аспекти концесії в різних галузях і на різних об'єктах.

При спробі вирішити нормотворче завдання варто подивитися на роль і місце концесії в управлінні об'єктами державної та комунальної власності як одного із засобів підвищення ефективності їх використання.

А загалом, чи існує в Україні функція управління державним майном? І так, і ні, залежно від того, як розуміти, що таке державне майно.

У міжнародній практиці управління майном розглядають як майнові права (Real Property) та як фізичні об'єкти (Real Estate). У першому випадку об'єктом управління виступає зазвичай підприємство та його цілісний майновий комплекс. Управління полягає в аналізі фінансових показників підприємства. На основі цього приймається рішення щодо доцільності приватизації його майна або передачі у концесію. Саме такий процес управління майном застосовується в Україні, причому як у більш загальному Законі "Про управління об'єктами державної власності", так і в концесійному законодавстві. Тобто вирішується питання - володіти чи ні.

А от система управління фізичними об'єктами майна, яка забезпечувала б їхню ефективність при проектуванні, спорудженні, а у подальшому - при утриманні та експлуатації, в Україні зовсім відсутня. Відтак, обґрунтовуючи рішення щодо передачі майнового комплексу у концесію, держава чи місцеві органи влади не аналізують і не контролюють власне стану використання тих чи інших окремих об'єктів, не намагаються впливати на віддачу від існуючих активів.

Таким чином, процес управління держмайном в Україні подекуди не є ефективним, і часто як варіант"порятунку" об'єкта пропонується приватизація, оренда, рідше - концесія. За такого підходу оцінка майна вочевидь здійснюється у контексті його непотрібності або ж через неспроможність утримувати за заниженою вартістю, і враховується лише майновий комплекс. Результати відомі. За такою логікою управління ми поступово зруйнуємо або віддамо все, що залишилося у держвласності.

Натомість сучасний зарубіжний менеджмент державного нерухомого майна зосереджується на фаховому управлінні портфелем держвласності та конкретними об'єктами. Держава, передаючи повноваження з управління конкретним структурам (міністерствам абощо), відповідно до норм і стандартів, розроблених спеціальними органами з контрольними та методологічними функціями, контролює не лише будівництво, а й утримання - фізичний стан, зношеність, витрати та достатність фінансування державних об'єктів; експлуатацію - використання площ і виробничих потужностей, умови праці, енерговитрати, атмосферні викиди тощо.

Управління конкретними об'єктами здійснюють підготовлені фахівці з менеджменту нерухомості та спеціалізовані компанії. Вони запроваджують облік і контроль витрат та доходів від площ і приміщень, запобігають неефективності в усіх її проявах. Їхньою метою є експлуатація фізичних об'єктів майна власника та збереження його вартості, а не купівля, оренда чи продаж об'єктів.

Спеціалізація сучасного вартісно-орієнтованого менеджменту нерухомості склалася залежно від економічних цілей власників:

- управління будівництвом (construction management) з метою зменшення вартості та строків спорудження об'єктів при заданій якості;

- управління будівлею (building management) з метою оптимізації поточних і капітальних витрат на утримання об'єктів;

- девелопмент нерухомості (development) - управління реалізацією ефективних проектів на об'єктах нерухомості шляхом підвищення їхньої ринкової вартості порівняно з інвестиціями;

- управління активами (assets management) з метою максимізації частини фінансових результатів діяльності підприємства чи організації, що пов'язано з нерухомим майном;

- управління об'єктами експлуатації (facilities management) з метою раціонального використання площ, виробничих потужностей.

І лише окремо, на тлі ефективного управління експлуатацією майна, розглядається доцільність передачі його в оренду чи концесію або здійснення приватизації.

Практично жодних з перелічених вище методів у нашій країні не використовують, відповідних фахівців не готують, аналітичних досліджень не здійснюють. На підприємствах і в організаціях є фахівці з управління персоналом, фінансами… але немає менеджерів з експлуатації майна. На державному рівні ми не знаємо точно, скільки об'єктів у держвласності, яка їхня вартість, скільки коштує їхнє утримання та експлуатація, чи достатньо виділених коштів на їхнє підтримання і чи доцільним є утримання взагалі.

Тому якісний стрибок у підвищенні ефективності управління нерухомим майном державної власності в умовах України неможливий без створення дієвої системи аналізу та контролю використання державного нерухомого майна, впровадження стандартів управління активами на рівні державних підприємств та організацій.

Подивимося на передовий досвід і "ціну" уваги до управління майном.

У США контрольований державою портфель об'єктів налічує близько 429 тис. будівель площею 307 млн кв. м і понад 482 тис. споруд з відновною вартістю понад 1,7 трлн дол. (для порівняння, в Україні по кількості майже стільки ж, загалом понад 1 млн об'єктів). Щорічні поточні і капітальні витрати на їхнє утримання та експлуатацію становлять 47 млрд дол., або 2,8% відновної вартості майна. Експлуатаційні витрати аналізуються не тільки загалом, а й постатейно, зокрема, включають у себе витрати на електроенергію, які становили 6,5 млрд дол. (13,8% усіх експлуатаційних витрат). Контроль державного нерухомого майна здійснює Міжвідомча рада. Управління державним нерухомим майном у США розглядають як управління портфелем об'єктів і розуміють як систематичний процес утримання, модернізації та ефективного управління їхньою вартістю як матеріальних активів для забезпечення виконання державою її функцій, зокрема щодо національної безпеки тощо. За наступні десять років у США планують отримати 22 млрд дол. від
продажу лише невійськових об'єктів.

У Великій Британії велику увагу звертають на державні громадські будівлі. Сучасне бачення урядом їхньої ефективної експлуатації базується на ідеї скорочення надлишкових площ. Для реалізації такого підходу держава запроваджує облік відповідних показників, створюються інформаційні бази, що дає можливість застосовувати метод порівняння об'єктів і програмно-цільовий підхід до вирішення проблеми у відстаючих організаціях. З 2010-го по 2014 р. скорочення площ дало змогу отримати
1,4 млрд фунтів від реалізації зайвих об'єктів та економії на експлуатаційних витратах. Уряд планує одержати принаймні ще 5 млрд фунтів до 2020 р., але вже не тільки за рахунок громадських будівель, а і від надлишкової землі, аеродромів, казарм, в'язниць тощо.

Особливістю Великої Британії є те, що значна частина об'єктів, у яких розміщені державні організації, не є повною мірою держвласністю у нашому розумінні. Так, сьогодні державні організації та установи розміщуються у так званих фріхолд об'єктах держвласності (тобто повноправне володіння, 39% площ), у лізхолд об'єктах (права власності типу довгострокової оренди з можливістю продажу, 28% площ) і в об'єктах, споруджених за системою так званої приватної фінансової ініціативи (форма державно-приватного партнерства при будівництві та експлуатації, таких налічується 31% площ). Тому управління майном, на відміну, наприклад, від США, орієнтоване не стільки на контроль держінвестицій у нерухомість, скільки на поточні експлуатаційні витрати державних організацій. Розвиток британської системи управління державною нерухомістю в останні десятиліття демонстрував пошук загального підходу: централізації управління в одному органі, децентралізації по міністерствах і врешті - комбінації обох підходів: централізація методології та контролю, децентралізація управління.

У Канаді підрозділ з управління нерухомістю контролює 7,14 млн кв. м нерухомості вартістю 6,5 млрд канадських доларів. При цьому 43,5% її перебуває у власності держави, 49 - у довгостроковій оренді, 7,5% - у лізингу. Менеджмент за спеціальним стандартом щодо державної нерухомості забезпечують
3,8 тис. фахівців з аутсорсингом більшості функцій. Тільки за 2012/2013 фінансовий рік ними зекономлено 3,9 млрд канадських доларів.

У Новій Зеландії державна нерухомість оцінюється у 23,67 млрд євро, а експлуатаційні витрати сягають найвищого у світі відносного рівня - 14 млрд євро. Менеджмент здійснює Земельне інформаційне агентство з персоналом 334 держслужбовці. Агентство продає щороку нерухомості на 3,4 млрд євро.

У Фінляндії управління державною нерухомістю здійснює спеціальне держпідприємство - Рада нерухомості, що контролює 6,5 млн кв. м орендованих площ вартістю 3,5 млрд євро з експлуатаційними витратами 554 млн євро. Менеджмент здійснюють 266 фахівців за чотирма напрямами: нерухомість міністерств, університети, спеціальні споруди; військові об'єкти; офіси та девелопмент; нерухомість місцевих органів. Додатково масово залучаються консультаційно-управлінські фірми.

У Чехії в останні роки відбувається переоцінка потреб у державній нерухомості, питомі показники використання якої зависокі - 27 кв. м на службовця: на 69 тис. держслужбовців використовується 1,9 млн кв. м площ у 5 тис. будівель вартістю 2,18 млрд євро, з них 3,5 тис. будівель перебувають у держвласності. Експлуатаційні витрати сягають 88,4 млн євро.

Зарубіжний досвід управління державною нерухомістю вказує на кілька принципово нових підходів, які можуть бути корисними для України.

Початком формування стратегії управління державним нерухомим майном має бути серйозне дослідження, ініційоване структурами, причетними до інформаційного, фінансового, адміністративного забезпечення у цій сфері: Рахунковою палатою, Мінфіном і Держказначейством, Мінекономрозвитку, Фондом держмайна, Держстатом, які повинні інтегрувати свої інформаційні ресурси та владні повноваження для реалізації стратегії управління майном. Важливим є зрозуміти "ціну питання" для України: скільки і як можна зекономити на експлуатації майна. При цьому треба бути готовими до створення нового органу управління з достатніми повноваженнями. У результаті на стратегічному рівні треба збалансувати портфель державної нерухомості з витратами на її утримання та експлуатацію, які мають становити для об'єктів у нормальному стані 2–4% їхньої відновної вартості за ринковими цінами.

Для великого власника, яким є держава, існує можливість зменшення капітальних витрат за рахунок урізноманітнення форм реалізацій прав власності щодо державного нерухомого майна. Це може бути особливо корисним, коли, як в Україні, має місце відставання з капітальними ремонтами нерухомості і відсутністю в державному і місцевих бюджетах необхідних коштів. У цьому разі доцільним є використання механізмів "лізхолду" та приватної фінансової ініціативи, які замінюють початкові інвестиції поточними витратами.

Систему управління нерухомим майном держвласності можна розбудовувати, починаючи з моніторингу однотипних видів об'єктів, як громадські будівлі та інфраструктура, і до складних, як спеціальні будівлі і споруди, приміром порти тощо. Відповідно можуть формуватися суб'єкти управління не лише на центральному, координаційному рівні (окрема структура), а й на галузевому, з їхніми функціями щодо моніторингу і контролю, специфічними методами аналізу, наприклад у сфері освіти, оборони, інфраструктури, житла тощо.

Інформаційне забезпечення управління нерухомим майном повинно ґрунтуватися на зборі спеціальної інформації по окремих об'єктах, а не обмежуватися стандартною звітністю організацій.

Що дає система управління об'єктами держмайна зокрема для обґрунтування концесійних проектів і чому без неї таке обґрунтування неможливе?

По-перше, управління об'єктами показує витрати і вигоди, доцільність перебування у державній чи комунальній власності не підприємства, а кожного об'єкта. Відтак, обґрунтовує доцільність концесії, приватизації чи оренди не всього майнового комплексу, а окремих об'єктів чи їхніх груп. По-друге, дає можливість аналізувати показники стану об'єктів під час передачі у концесію та при завершенні її терміну, уникнути, таким чином, ситуації повернення об'єктів у передаварійному стані. З'являється можливість здійснювати попереднє техніко-економічне обґрунтування рішень щодо передачі об'єктів у концесію.

На тлі загальносвітових тенденцій вітчизняна система управління держмайном виглядає недорозвиненою і недосконалою, створює загрозу економічній безпеці на національному рівні та для суб'єктів господарювання. Її розбудова на основі найкращих зарубіжних практик повинна стати невідкладним завданням влади і потребуватиме серйозних змін у законодавстві. Зокрема, має бути сформований спеціальний орган управління державним нерухомим майном з повноваженнями щодо стандартизації методології управління на рівні міністерств і відомств та підприємств і організацій, розвитку інформаційного забезпечення.