Філософія дерегуляції

Дискусія про дерегуляцію на сторінках DT.UA (див. №38 від 18 жовтня 2013 р. "Дерегуляція не по рейтингу") чудово проілюструвала, що для України шлях до дієздатної держави, яка сприяла б, а не перешкоджала б розвитку, лежить через розвиток "стримувань і противаг". Особливо у світлі результатів невеликого дослідження про причини провалу дерегуляції 2010–2011 рр., із презентацією якого на слуханнях комітету ВР з підприємництва, регуляторної та антимонопольної політики ця публікація дивним чином збіглася. Що ж треба для того, аби український бізнес зміг дихати вільніше?

Для відповіді варто спочатку розібратися, чому хоча б частково вийшло в Кучми (кількість суб'єктів малого й середнього бізнесу (МСБ) зросла приблизно вдвічі за 1996–1999 рр.) і не вийшло в Януковича: за 2010–2011 рр. їх кількість, навпаки, скоротилася майже вдвічі із втратою понад 2 млн робочих місць. Для порівняння: вся промисловість дає роботу трохи більше як 3 млн чоловік! При цьому криза 1998-го була значно суворіша, ніж 2008-го - з майже трикратною девальвацією, масовими невиплатами зарплат і падінням і без того злидарського рівня життя. Та й 2009-го малий бізнес продовжував зростати, навіть попри падіння реальних доходів населення та різке скорочення, по суті, припинення кредитування. А наступні два роки, коли в країні відзначалось зростання, воно чомусь стосувалося лише великих і, меншою мірою, середніх підприємств. Звичайно, наймасовіший сегмент МСБ - ринкову торгівлю - значно потіснили супермаркети. Але, як і будь-який природний процес, ця тенденція працює поступово й уже не перший десяток років. Тільки раніше вона чомусь прекрасно поєднувалася зі зростанням МСБ. Тож справа не в "об'єктивних обставинах". А в чому ж тоді?

Успіх дерегуляції кінця 1990-х пояснюється в основному двома чинниками. По-перше, це впровадження спрощеної системи оподаткування та обліку. Зауважимо, не як пільги (максимальна ставка 200 грн на той момент перевищувала середню зарплату!), а саме як позбавлення найслабших і найбільш беззахисних підприємців сваволі податківців та інших середньовічних жахів конфіскаційного оподаткування на загальній системі. Ба більше, за цивілізовані відносини "заплатив податки і спи спокійно" плюс позбавлення головного болю з обліком, здачею звітів і перевірками, які супроводжують усе це, підприємці погодилися платити вшестеро (!) більше - саме так зросли бюджетні надходження від цієї категорії платників. Очевидно, вони змогли на неформальних платежах заощадити ще більше.

По-друге, Кучма теж почав зі спроб президентськими указами (тоді ще була така можливість) масово скасовувати непотрібні регуляції. Але дуже швидко переконався, що в бюрократично-корупційної гідри на місці відрубаної голови виростають дві нові. І тоді Леонід Данилович наступив на горло своїй любові до "вертикалі влади" і за порадою Олександра Пасхавера створив "організацію-дисидента" (як назвав її останній) - Держкомпідприємництва, пізніше ДКРП, покликаного обмежувати регуляторні апетити решти органів влади. Тобто виступати своєрідним адвокатом або омбудсменом підприємців, в основному, звичайно, малого й середнього бізнесу, бо великий прекрасно без цього обходиться.

Залишається лише пожалкувати, що в спрощеній системі не було закладено індексацію ставок. Тому вона згодом перетворилася на пільгу, і її почали використовувати не за призначенням. А ДКРП не був по-справжньому виведений з-під впливу тих, кого він покликаний стримувати, і в результаті згодом багато в чому втратив свою роль структури-"дисидента" та інституціонального адвоката підприємців і підприємництва. Однак навіть тимчасовий успіх наочно проілюстрував, що в малоспроможній, корумпованій і недобросовісній державі працюють як слід тільки гранично прості, навіть примітивні закони й механізми (як спрощенка). А для того, щоб її хоч якось поліпшити в умовах України, потрібні саме "стримування й противаги".

2010-го вже інший президент знову проголосив дерегуляцію своїм пріоритетом. І навіть вписав її у свою програму. Втім, там же промайнула фраза про скорочення застосування спрощеної системи оподаткування, яка на практиці обернулася спробою її повністю знищити через вимогу обліку на основі первинних документів. У результаті це не пройшло, дякувати "податковому Майдану". Але навіть спроби, що супроводжувалася перевірками (на основі ще не прийнятої норми закону!) виявилося цілком достатньо для того, щоб, згадуючи слова Азарова, "повернути людей на заводи" - правда, не українські (яким ці люди даром не потрібні), а скоріше португальські й російські. Або, що більш імовірно, загнати в "тінь". Та це був лише перший дзвіночок.

Приблизно тоді ж закон про єдиний соціальний внесок (ЄСВ), разом із давно очікуваним об'єднанням усіх податків на фонд зарплати в один, зробив те, від чого свого часу змушений був відмовитися уряд Тимошенко за всієї його любові до бюджетних доходів: запровадив додатковий до єдиного податку платіж у Пенсійний фонд (ПФ). У результаті для "єдинників", які на той час уже й без того переживали лихі часи (у цілковитій відповідності з економічною теорією, конкуренція залишила їх без прибутку, більшість підприємців заробляли на рівні середньої зарплати), сумарний платіж зріс у кілька разів одномоментно. До того ж для бізнесу на загальній системі завдяки ЄСВ кількість платежів скоротилася (що й зазначив рейтинг Doing Business, DB), а для ФОП без найманих робітників - подвоїлася. До того ж нікому не потрібна звітність до ПФ і можливість перевірок з його боку.

При цьому деяке полегшення в частині власне регуляції все-таки справді було, хоча й далеко не таке масштабне, як рапортував уряд. "Скорочення видів діяльності, які підлягають ліцензуванню", було зроблено в переважній більшості випадків їх об'єднанням або замінено обов'язковою сертифікацією (у гірших традиціях часів Кучми). Скасування свідоцтва про реєстрацію призвело до того, що замість одного разу підприємцям довелося звертатися до реєстру за випискою щоразу, коли треба було підтвердити їхній законний статус, - і за це ще й брали плату! На виправлення цього неподобства в нібито діючої (на відміну від "папєрєдніков") влади пішло кілька років. Проте опитані під час дослідження підприємці й представники бізнес-асоціацій чесно зазначили деякі поліпшення, що в основному стосуються реєстрації підприємств та одержання дозволів.

От тільки погано те, що з часів Кучми з'явився рейтинг DB. І тепер замість того, щоб займатися справді пріоритетними проблемами (дерегуляції наприкінці 1990-х передувало перше опитування МФК, і вона була спрямована на виявлені ним вузькі місця), можна з тим же успіхом "прикрашати фасад". Наприклад, "покращувати" ту ж реєстрацію підприємств, що давним-давно відійшла на тридесятий план серед перешкод для бізнесу: ТОВ "під ключ" за кілька днів коштує близько 2000 грн. Зате в рейтингу на цьому можна заробити бали не гірше, ніж на справжніх перешкодах! На жаль, нинішня дерегуляція виявилася майже поголовно "фасадною".

Ба більше, навіть там, де, здавалося б, є хороші закони, чиновники їх просто нахабно ігнорують. Попри всі намагання "відновити вертикаль влади", насправді, за словами одного з респондентів, "створено дуже багато документів, але процес не покращився. Не виконується закон - найвища юридична сила. Якщо нагорі сказали, що треба три довідки, то внизу кажуть - 15. Змусити владу виконати закон нікому, тобто не працює система державного контролю. Уповноважений орган, яким є ДКРП, не виконує повною мірою своїх функцій, державний контроль: прокуратура тощо - не працює. Громадського контролю недостатньо". Втім, нічого дивного в цьому немає: "вертикаль" у масштабах країни навіть теоретично не може бути ефективною (див. №25 від 27 липня 2012 р. "Доля вертикалей").

У результаті, судячи з численних скарг на нечесну конкуренцію "нелегалів", відбулася різка тінізація малого бізнесу - саме цим, швидше за все, пояснюється обвал, зафіксований офіційною статистикою. Адже, за великим рахунком, легальні підприємці, які самим фактом реєстрації укладають із державою неявний договір "я плачу податки та дотримуюсь регуляції, а за це мені гарантовано захист власності, яка відкриває, серед іншого, доступ до джерел фінансування та кредитування, перед якими не потрібно відповідати життям", в Україні ніколи не одержували повною мірою належних їм послуг і гарантій. А от податків, принаймні "єдинники", просто не могли недоплачувати. Та поки ці податки були помірними (причому з кожним роком їхня реальна величина знижувалася, принаймні на рівень інфляції), рівновага між офіційним і неофіційним секторами зберігалася або навіть зсувалася у бік легалізації. У 2010-му ситуація різко змінилася: податки зросли, а захист прав власності залишився тільки на папері. За кредитами теж не було до кого звертатися. До того ж, знову цитуючи респондентів, "малий бізнес приречений за визначенням: якщо він успішний, його відберуть, якщо ні - у 90% випадків він помирає. І в цьому також причина того, що банки відмовляються кредитувати". Головний висновок, що звідси випливає: подальше збільшення податків, принаймні на МСБ, призведе тлише до зменшення надходжень (хто чув про криву Лаффера, зрозуміє, про що йдеться).

А куди ж дивився ДКРП? На жаль, перебуваючи в складі уряду, а тим паче пройшовши через спробу повної ліквідації, він остаточно перетворився на "орган" єдиного "організму". Тобто перестав бути достатньо діючим елементом "стримувань і противаг". Тому, можливо, невипадково його керівнику доводиться виступати не стільки адвокатом підприємництва, скільки захисником "матриці відносин підприємців і влади". Але в українських умовах вона дедалі більше набуває ознак іншої Матриці - саме тієї корупційної, неефективної системи відносин, яка зумовлює неконкурентоспроможність нашої економіки, що призвела до економічного спаду, не дає розгорнутися підприємницькому таланту нездатних до "рішалова" співвітчизників... Саме її мав би, за ідеєю, руйнувати ДКРП відповідно до початкового задуму його створення, причому не просто одномоментними акціями, а системно, не даючи відновитися зруйнованому. Щоб звільнити місце, на якому можуть вирости паростки живого та нового.

Замість цього "структура-дисидент", будучи інкорпорованою в структуру виконавчої влади, грає в команді уряду. От і доводиться, зокрема, зважати на становище санепідстанції та інших державних органів, яким слід було б опонувати. Ні, звичайно, проблеми з гігієною та пожежною безпекою існують. Не факт, що стежити за дотриманням кров'ю написаних норм має саме держава, але це поки що так. Що в цій ситуації мав би робити справжній "адвокат підприємців"? Звичайно ж, обстоювати інтереси підзахисних, навіть якби це були серійні вбивці: у цьому вся суть його ролі як противаги "обвинуваченню"! Позиція ж відомства викликає, швидше, асоціації з "адвокатами", яких формально приставляли дисидентам. Вони теж були частиною Системи, з якої стримування та противаги ретельно витравлювалися.

Утім, чи розв'яже проблему "революційний" законопроект від партії УДАР? На жаль, сумнівно. По суті, пропонується давно відомий механізм "регуляторної гільйотини", який добре зарекомендував себе в деяких країнах: усі обмеження, крім тих, які зацікавленим відомствам удасться відстояти заново, скасовуються одним махом. Звучить добре, та тільки в Україні вже намагалися використати цей метод: пам'ятаєте, як Ющенко з гордістю казав про тисячі скасованих нормативних актів? На жаль, цього ніхто не помітив. Один із головних висновків, який випливає з цієї та багатьох інших аналогічних спроб реформ, згаданий уже О.Пасхавер зробив ще в середині 90-х: не можна доручати реформування бюрократії. Власне, тому він і запропонував ідею створення ДКРП. А законопроект передбачає доручити весь процес... Кабміну! Тобто кинути щуку в річку.

Мабуть, автори законопроекту сподіваються, що нові норми буде ухвалено відповідно до закону про державну регуляторну політику. Який і справді передбачає добре збалансовану процедуру, через яку не мають проходити корупційні, нездійсненні та просто недолугі норми. От тільки погано, що цей закон масово та безкарно порушується - яка там процедура, якщо треба до певного строку виконати завдання! Та й кишенькові псевдогромадські організації та псевдодослідні центри наша влада навчилася плодити, як гриби, і вони можуть брати участь в обговоренні прийнятих регуляторних актів нарівні зі справжніми, а то й замість них. А вже проштампувати більшістю голосів у ВР поданий урядом пакет одним помахом руки - це взагалі, як показує, наприклад, "бюджетний процес" останніх років, десятихвилинна справа. Отже, побоювання пана Бродського, на жаль, безпідставні. Швидше, потрібно остерігатися, щоб друга спроба "гільйотини" не дискредитувала саму ідею остаточно, як це вже сталося вісім років тому.

Як же зробити дерегуляцію діючою? Почати потрібно з тих, для кого все й затівається, - з підприємців.

По-перше, важливо, щоб бізнес, який ще не остаточно поглинула "матриця", усвідомив важливість моменту, знайшов у собі сили та об'єднав їх у боротьбі з нею. Це зовсім не так тривіально, як може здаватися, оскільки значна частина підприємців працює під "дахом" не стільки тому, що їх до цього змусили, скільки тому, що без нього вони безпорадні перед конкурентами, тому що неконкурентоспроможні. Саме в цьому найбільше зло, що "матриця" принесла всім нам.

По-друге, як показало, зокрема, наше невелике опитування, підприємці дуже погано собі уявляють, за що слід боротися. Одні пропонують усе централізувати, при тому, що це вже викликає проблеми з керованістю. Інші, навпаки, дати права місцевій владі, при тому, що саме вона їх насамперед "доїть". І вже зовсім мало хто прораховує свої вимоги хоча б на два ходи вперед. Наприклад, підприємці одностайно мріють про пільгові кредити під 5–10%. Не розуміючи, якщо такі кредити з'являться на ринку не природним чином (за рахунок кращого захисту прав власності, у тому числі прав кредитора), а як подарунок від держави, то вони або пропонуватимуться за хабарі - і підсумкова ставка буде ненабагато нижчою за нинішню, або, що ще гірше, розійдуться по "своїх", чим допоможуть їм остаточно монополізувати острівці, які ще залишилися конкурентними, викинувши з ринку цих самих мрійників. Тому дуже актуальна, як і раніше, освіченість підприємців.

По-третє, як показує досвід, боротьби за хороші закони недостатньо: у нас, на відміну від тих країн, звідки до нас приїжджають консультанти з обстоювання своїх інтересів ("адвокаси"), за виконанням закону має стежити той, кому більше за всіх треба. Це, по суті, елемент "стримувань і противаг" на нижньому рівні. Відповідно, потрібно адаптувати до цього нового завдання стратегічні та тактичні плани підприємницьких асоціацій, до цього ж треба докладати свої зусилля донорам. Та й центральна влада, якщо вона все-таки усвідомлює ступінь загрози, яку несе в собі ігнорування закону чиновниками, мала б допомогти в цій роботі.

Місцевому самоврядуванню можна надати право проводити (у певних межах) дерегуляцію місцевого масштабу. Тобто створювати на своїх територіях своєрідні "вільні економічні зони" - тільки не в сенсі повністю дискредитованої (та й від початку помилкової) ідеї пільг зі сплати загальнодержавних податків, а в початковому сенсі слова: території, де обмежень менше, відповідно, свободи більше. Це могло б створити стимул для одних і приклад для інших. Можливо, звичайно, ніхто не візьме на себе таку відповідальність, але гірше точно не буде.

А на рівні країни потрібно для початку зробити із ДКРП повноцінну інституціональну противагу решті органів держави. Він має бути повністю винесений за межі "вертикалі" виконавчої влади та, можливо, навіть формуватися за колегіальним принципом із представництвом МСБ. Прийняття будь-яких регуляторних актів має перетворитися на відкритий змагальний процес, у якому такий ДКРП безумовно обстоював би інтереси підприємців. Він також міг би стати тією інстанцією, куди надходили б скарги на недотримання законів про регуляцію конкретними чиновниками - так, щоб скарга такого роду, якщо підтвердиться, неминуче призводила принаймні до втрати посади із забороною надалі працювати в державних структурах. Нарешті, він міг би збирати та узагальнювати інформацію про корупціогенність тих чи інших норм на основі скарг потерпілих - у цьому разі не на чиновника, а на причину, що дала йому можливість вимагати хабар! - і подавати безпосередньо в Раду, минаючи Кабмін, пропозиції про їхню зміну.

От за наявності такої структури набула б сенсу й запропонована УДАРом "гільйотина": адже в країнах, з позитивного досвіду яких вона запозичена, на "стримуваннях і противагах" побудовано всю конструкцію держави. Все лихо в тому, що в них це в крові. З молоком матері всмоктано, що грати в
команді добре доти, доки ця
команда не всеохоплююча та всепроникаюча, а, наприклад, одна з багатьох політичних партій. А моноліт влади - це погано хоча б уже тому, що він швидко та неминуче гниє.