Економічна безпека: макрофінансовий вимір і рекомендації

У попередній статті йшлося про описані у проекті Доктрини економічної безпеки та супровідній до неї аналітичній праці з ідентифікації загроз макроекономічні ризики, що їх світова "турбулентність" створює для України.

Ту статтю присвячено переважно вразливостям у фіскальній сфері, що можуть підсилити ефект цих загроз. Але не менш важливими є фінансово-монетарні вразливості, про які мова йтиме нижче.

Чому зростають ціни

Попри відносну стабільність останніх кількох років, не варто забувати, що за двадцять років з моменту запровадження гривні вона знецінилася відносно твердих валют у п'ятнадцять разів, а рівень цін відтоді зріс більш як у двадцять. За двадцять років (1996–2016) тільки під час восьми з них інфляція вимірювалася однозначною цифрою, та й то, як правило, близькою до 10%, при цьому лише за останні шість років її рівень коливався від 0,6 до 48,7%. І тільки торік вона нарешті опустилася хоч трошки нижче 10%. Відповідно, необхідність тримати базову ставку додатною, разом із переддефолтними відсотками за зовнішніми запозиченнями, призводить до високої вартості грошей, що серйозно перешкоджає пришвидшенню економічного зростання, без якого Україна ризикує застрягти у сировинно-індустріальній пастці середнього доходу, а це, своєю чергою, створює довгострокову стратегічну загрозу національній безпеці.

Серед детально описаних у першій статті причин і наслідків фіскальних проблем та хронічного бюджетного дефіциту однією з найважливіших є перманентна інфляція. Монополізована структура економіки посилює ціновий ефект грошової емісії, а недовіра до банківської системи та високі ризики кредитування, пов'язані із слабкістю прав власності як кредиторів, так і позичальників, збільшують швидкість обігу грошей. При цьому вже неодноразово описана система неформальних правил і зв'язків у владі не дає змоги забезпечити повну незалежність НБУ - один із наріжних каменів монетарної стабільності, - навіть попри ретельно виписані формальні механізми. Де-факто Нацбанк належить до сфери впливу президентської гілки влади, і це неодноразово використовувалося для різного роду зловживань. Навіть незважаючи на значне організаційне підсилення цього державного інституту в останні роки і набуття ним певної незалежності з опорою на міжнародні фінансові інституції, немає гарантій, що у разі ослаблення їхнього впливу центральний банк не стане знов об'єктом впливу на політичну ситуацію (на кшталт штучного утримання валютного курсу) чи навіть просто джерелом ренти.

Структура експорту є додатковим джерелом фіскальної та валютної нестабільності.

Як і у більшості країн з переважно сировинним експортом, валютні та бюджетні надходження в Україні сильно залежать від кон'юнктури світових ринків на сировинні товари, які є дуже волатильними. Завдяки згаданому вище "ефекту храпового колеса", витрати не вдається суттєво номінально зменшувати у періоди несприятливої кон'юнктури, і це відбувається де-факто, через інфляцію, або компенсується масованими запозиченнями (як сталося в Україні у 2009 р.).

Нарешті, нестабільність породжує недовіру до національної валюти та, відповідно, спонукає всіх економічних акторів (у тому числі населення) конвертувати заощадження у тверду валюту за першої можливості, а також тримати їх у надійних притулках за кордоном. До цього додається недовіра до дій НБУ, який під час девальвацій неодноразово обмежував можливість для конвертації, підвищував (аж до 100%) норми продажу валютної виручки, обмежував доступ до депозитів і запроваджував інші репресивні заходи. Оскільки під час таких криз можливість конвертувати гривні та виводити легальними каналами валюту залишається тільки для обмеженого кола наближених до влади осіб, усі інші, включаючи потенційних і реальних іноземних інвесторів, намагаються працювати на випередження, що надалі підсилює вразливість економіки країни до цінових та інших шоків.

Зокрема, в Україні практично не працюють інструменти контрциклічної "кейнсіанської" макроекономічної політики: грошова емісія миттєво конвертується в іноземну валюту та компенсується підвищенням цін монополіями, не справляючи належного ефекту на зростання виробництва, натомість надалі підсилюючи валютну кризу; а фіскальна експансія за рахунок держзапозичень іде переважно на виплати зарплат і трансферти, звідки потрапляє на той самий валютний ринок. Девальвація ж безпосередньо викликає економічний спад через зростання витрат на придбання товарів критичного імпорту (насамперед енергоносіїв), а також на скуповування іноземної валюти, імпортних товарів тривалого користування і спекуляції, з відповідним скороченням попиту на вітчизняні товари та послуги. Тільки згодом цінова перевага вітчизняних товарів на внутрішньому та зовнішньому ринках дає змогу відновити економічне зростання.

Камінь на шиї

У результаті дії зазначених факторів держава за останні десять років накопичила великий борг, який навіть після реструктуризації Україна все одно не в змозі обслуговувати без перекредитування, а вартість обслуговування сильно тяжіє над економікою. Співвідношення боргу до ВВП залежить від курсу гривні і стрімко зросло у 2014–2015 рр. унаслідок обвальної девальвації. Шахрайство та інсайдерське кредитування разом із двома валютними кризами призвели до накопичення необслугованих кредитів, які на жовтень 2018 р. становили 54,6% в активах банків. Подальша девальвація (і відповідне зростання співвідношення боргу до ВВП та ймовірне подальше накопичення необслуговуваних кредитів) через підвищення ризикованості запозичень загрожує ефектом сніжної грудки, який може призвести до дефолту. Усе це змушує здійснювати дуже стриману монетарну та фіскальну політику, що, зокрема, відображається у високих кредитних ставках і важкому тягарі державних видатків, які стримують економічне зростання.

Протягом 2019 р. тільки уряду України належить виплатити зовнішнім кредиторам 5,51 млрд дол., що становить майже 4% від ВВП і 27,5% від поточних резервів НБУ. Здійснити ці виплати неможливо без часткового перекредитування, але у разі відмови від співпраці з МВФ гроші на міжнародних ринках можна буде залучити тільки під надвисокі відсотки, з подальшою загрозою лавиноподібного ефекту. На додаток до цього при такому сценарії ймовірною є валютна паніка, яка веде до валютної кризи з усіма описаними вище наслідками глибокої девальвації.

Останніми роками деякі з описаних вище структурних факторів послабилися. Зокрема, структура експорту диверсифікувалася за рахунок зменшення частки металургійної продукції, особливо вразливої до світової кон'юнктури, та збільшення експорту продовольства, інтелектуальних послуг і переробки. Одночасно зросли надходження валюти від заробітчан, що працюють за кордоном, хоча це джерело теж є вразливим до світової кон'юнктури, але меншою мірою, ніж металургійна продукція. Банківську систему було очищено та укріплено її стійкість, проте обсяг необслуговуваних кредитів скорочується дуже повільно. Співвідношення державного та гарантованого державою боргу до ВВП скоротилося з більш як 80% у 2015–2016 рр. до 61,4% у 2018-му, - частково за рахунок виплати, але здебільшого завдяки зростанню номінального ВВП. Обмеження при операціях з валютою було пом'якшено, а нещодавно був ухвалений достатньо ліберальний закон про валюту, який нарешті замінив невиправдано рестриктивний декрет 1993 р. Було значно покращено адміністрування податків, особливо ПДВ, що допомогло стабілізувати бюджетні надходження. Але ситуація залишається тривожною.

Нерозвиненість фінансового ринку: дещо стабільніше, але стратегічно програшно

Відносна нерозвиненість вітчизняної фінансової системи є перешкодою для економічного зростання та валютної лібералізації (в частині відсутності ф'ючерсного ринку валюти), хоча водночас і дещо зменшує потенційну вразливість до макроекономічних шоків. Рівень монетизації (М2/М3) вітчизняної економіки становить лише близько 40%, що вдвічі менше за аналогічні показники розвинених країн (при цьому не треба забувати, що в активах банків 54,6% становлять не обслуговувані, проблемні, кредити). Такий стан зумовлений насамперед такими факторами:

1. Фінансові ринки є особливо чутливими до сили інститутів "відкритого доступу" і не можуть відчутно далі розвиватися за нинішніх інституційних умов. Зокрема, слабкий захист прав як кредиторів, так і позичальників (які можуть стати жертвами рейдерського захоплення), наявність можновладців, що суміщають держпосади з бізнесом (при неможливості примусити їх виконати зобов'язання), брак прозорості та передбачуваності державної політики, загальна персоніфікація стосунків значно підвищують ризики кредитування та інвестування на безособовій основі, обмежуючи сферу застосування кредитно-фінансових відносин.

2. На них дуже впливають будь-які негаразди, пов'язані з центральним банком, як то помилки у політиці чи, тим більше, залежність.

3. Необхідною умовою їх розвитку є довіра - до держави, її валюти, регуляторів та інших учасників ринку. Попередня історія гривні, певні дії регулятора, а також численні шахрайства, які учасники ринку здійснювали в минулому, не сприяли формуванню такої довіри. І хоча останнім часом ситуація дещо покращилась, але недостатньо.

4. Масове уникнення сплати податків призводить до непрозорості фінансів підприємств, що ускладнює кредитування та залучення інвестицій.

5. Основні групи інтересів, які впливають на розвиток держінститутів, не були зацікавлені у становленні ефективних і дієздатних фінансових ринків, хіба що за винятком інсайдерського банківського кредитування, оскільки обмеження доступу до фінансування є однією з переваг, які вони використовують для обмеження конкуренції з метою отримання рент.

6. Швидка зміна інституційних умов заважає гравцям ринку набути спроможності до адекватної оцінки ризиків.

Нерозвиненість фінансових ринків, своєю чергою, є однією з найбільших перешкод для швидкого економічного зростання, надто за рахунок інновацій. Але прискорений (штучно чи завдяки буму) розвиток фінансового ринку, який випереджає розвиток передумов і спроможності його гравців, є фактором ризику, оскільки з високою ймовірністю закінчується крахом.

Старіння населення створює довгострокову загрозу, особливо у поєднанні із слабкістю фінансового ринку. Солідарна пенсійна система за наявної структури населення, демографічних трендів і макроекономічної нестабільності є непривабливою для її учасників, що породжує масове ухиляння від сплати примусових "внесків", на які уряд відповідає репресіями бізнесу, що надалі зменшують привабливість підприємництва. Але навіть у разі успіху заходів із примусової детінізації зайнятості (тобто збільшення кількості платників у півтора рази) солідарну систему не вдалося б стабілізувати, а зробити її привабливою неможливо за жодного сценарію з об'єктивних причин. Намагання збалансувати Пенсійний фонд як самостійну установу надалі зменшують привабливість участі у солідарній системі, а податок на працю, на який фактично перетворилися внески до цієї системи, пригнічує легальну зайнятість, економічне зростання та рівень зарплат, стимулюючи трудову міграцію. Ситуація є нестійкою, і проблема потребує негайного вирішення.

Оскільки демографічна ситуація майже напевне не поліпшуватиметься у будь-якій найближчій перспективі, єдиним способом підтримати стійкість солідарної пенсійної системи є масове залучення іммігрантів, пов'язане з численними соціальними проблемами, що, однак, тільки відкладе проблему на майбутнє. Альтернативою є керований перехід до фінансування пенсій (а в майбутньому - до мінімального універсального утримання для непрацездатних) з держбюджету за рахунок інших видів надходжень, менш шкідливих для економіки, ніж податок на працю.

Як закрити вразливості

Доктрина економічної безпеки пропонує відповіді на ці загрози - загалом більш як 60 заходів і напрямів державної політики (значна частина з яких, щоправда, не є оригінальними і згадуються для повноти картини). Це заходи з управління держборгом, покращення адміністрування податків, перехід від оподаткування прибутку до податку на виведений (з бізнесу) капітал, утворення на місці нинішніх підрозділів податкової міліції та департаментів боротьби з економічними злочинами СБУ і МВС єдиного аналітичного органу, підвищення ефективності та прозорості приватизації, створення належних умов для приходу іноземних інвесторів, дерегуляції, відкриття ринку сільгоспземель за низки супутніх умов (що, серед іншого, одномоментно збільшить товарну масу і капітал) та інші.

Проте низка пропозицій є менш відомими, а деякі напрацьовано вперше. Зокрема, серед таких заходів пропонуються:

- розробка та реалізація державної стратегії протидії економічній агресії, що передбачає превентивне поступове згортання торгівлі з РФ з диверсифікацією постачання критично важливого імпорту та відкриттям нових ринків збуту, підготовку до надання екстреної допомоги людям і населеним пунктам, які можуть постраждати від недружніх дій РФ, і плани з нейтралізації потенційних загроз від підприємств і банків, пов'язаних з російськими власниками;

- запровадження на законодавчому рівні парламентських процедур, які мають на меті ускладнити ухвалення фіскально безвідповідальних законів. Такі процедури мають включати обов'язкове проведення громадського обговорення та попереднього розгляду у профільному парламентському комітеті законопроектів, що передбачають зміну правил та умов оподаткування. А законопроекти, прийняття яких має наслідком зміну показників бюджету, мусять підлягати попередньому розгляду у комітетах ВРУ. У разі їх непрофесійної підготовки (відсутність фінансово-економічного обґрунтування, зокрема, розрахунків компенсаторів витрат бюджету та/або джерел додаткових його надходжень для досягнення збалансованості, аналізу вигод і витрат) такі законопроекти у безумовному порядку мають повертатися суб'єкту права законодавчої ініціативи. Фактично це є поширенням принципів закону про державну регуляторну політику на законотворчість;

- підготовка до можливої реструктуризації зовнішнього боргу за сприятливої нагоди, - вона може виникнути у зв'язку з імовірною світовою кризою;

- запобігання приходу до влади безвідповідальних політиків через своєчасне здійснення реформ, які покращують якість життя (зокрема, демонополізація та підвищення прозорості сектора ТКЕ, поліпшення якості охорони здоров'я й освіти, ліквідація акцизу на моторні транспортні засоби тощо) та своєчасна і достатня компенсація болючих реформ тим, хто від них програє, особливо соціально вразливим верствам населення;

- зменшення частки у ВВП прямих податків, збільшення - податків на землю та нерухоме майно, які є більш стійкими до маніпуляцій;

- забезпечення рівного доступу підприємців до системи держзакупівель шляхом порівняння при проведенні тендерів ціни учасників без урахування ПДВ (або забезпечити повернення ПДВ його платникам при перемозі у тендерах).

Звичайно, розроблений авторським колективом проект Доктрини не є догмою, а радше запрошенням до широкої суспільної дискусії щодо відповідних проблем. Але, на відміну від традиційних застарілих "захисних" підходів, таких як спроби сховатися від глобалізації через протекціонізм та інші подібні заходи, ми пропонуємо сміливіші, наступальні стратегії. Адже у XXI ст. Україна може стати успішною, реалізувавши свої конкурентні переваги, та водночас зберегти економічну безпеку тільки у взаємодії з глобальним світом. Якщо всередині країни не все готове до такої відкритості, то треба прискорювати внутрішні реформи, а не ховати голову у пісок.