Економічна безпека: макроекономічні загрози та фіскальний вимір

Хоч би хто переміг на президентських, а згодом і на парламентських виборах, перед Україною стоятимуть ті ж самі постійно зростаючі загрози, в тому числі у сфері економічної безпеки, особливо зважаючи на те, що світ з низки об'єктивних причин поступово входить у чергову смугу турбулентності.

Але, на превеликий жаль, ні поточна Стратегія національної безпеки, ні Закон "Про національну безпеку України" не містять відповідних розділів. Аби заповнити цю прогалину, група відповідальних українських бізнесменів сформувала Фонд підтримки економічної безпеки, запропонувавши ряду експертів (в тому числі і мені), які представляють недержавні аналітичні центри "CASE Україна", Український інститут майбутнього, Інститут соціально-економічної трансформації, створити Доктрину економічної безпеки, частину з якої вже представив публічно мій колега по цьому проекту Олег Гетман.

Кілька днів тому низка бізнес-об'єднань, зокрема Українська рада бізнесу та Фонд підтримки економічної безпеки України, виступили з відкритим зверненням до кандидатів у президенти та всіх політичних партій, у якому закликали до діалогу та якнайшвидшого прийняття необхідних державних документів для нівелювання ключових загроз економіці.

У цій статті йтиметься про макрофінансові загрози, як вони описані в аналітичній праці по ідентифікації загроз і проекті Доктрини.

Цей турбулентний світ…

Отже, відповідно до аналізу, головною стратегічною економічною загрозою безпеці України є втрата залишкових конкурентних переваг, які потенційно здатні стати драйверами прискореного і стійкого економічного зростання та вивести країну на рівень, порівнянний з країнами ОЕСР. Бо якщо застрягнути на сировинно-індустріальному рівні, це не дасть змоги в найближчому майбутньому вирватися з пастки середнього доходу та, зважаючи на наявність сильного й ворожого сусіда, поставить під питання саме існування Української держави. Україна стоїть перед дилемою "розвивайся і модернізуйся або помирай", тому у стратегічному плані питання безпеки фактично зводиться переважно до проблеми прискореного розвитку та суспільної модернізації. Але це не єдина загроза.

Другий за масштабом виклик економічній безпеці України створюють поточні тенденції у сфері світових фінансів. Кейнсіанська, а пізніше - неокейнсіанська економічна політика, яка домінувала у світі з часів Великої Депресії, призвела до небувалого накопичення боргів, виникнення гігантських "бульбашок", надутих емітованими грошима, та відповідного спотворення нормальних ринкових ролей спекулятивного капіталу, інвестиційної інфраструктури, банківської системи тощо.

Зокрема, спекуляції на ринках похідних цінних паперів уже давно втратили зв'язок з реальним управлінням ризиками бізнесу і здебільшого перетворилися на азартну гру з нульовою сумою, яку підживлюють (і яка абсорбує) емісійні гроші. Результатом цього вже стала "Велика рецесія" у більшості розвинених країн, з якої вони, щоправда, зрештою вийшли, але тільки за рахунок екстраординарних заходів, що мали короткостроковий лікувальний ефект, проте за рахунок ще більшого поглиблення економічних викривлень.

Реальні облікові ставки хоч і стали нарешті додатними, але залишаються гранично низькими, отже, не заохочують приватних накопичень. Це, серед іншого, вдарило по накопичувальним пенсійним фондам, водночас, хоча і з інших причин, посилюються дисбаланси, пов'язані з невідворотним крахом солідарних пенсійних систем у розвинених країнах. Отже, ціле покоління громадян розвинених країн постало перед реальним ризиком залишитися без достойної пенсії. При цьому будь-яка спроба суттєво обмежити грошову емісію і підвищити відсоткові ставки загрожує світовою борговою кризою, здатною похитнути економіки не тільки зростаючих ринків, а й найрозвиненіших країн, включно з найбільшими у світі економіками США, ЄС і Китаю, - адже їхні уряди, корпорації та громадяни протягом майже чверті сторіччя приймали рішення, виходячи з небувалої в історії доступності кредитних грошей.

Ця ситуація є дуже ризикованою і може у будь-який момент вибухнути новою, ще страшнішою кризою з непередбачуваними наслідками. Оскільки людство вперше у своїй історії стикається з подібним викликом, наразі ніхто не може ані передбачити розвиток подій, ані, тим більше, запропонувати некатастрофічний вихід із ситуації, що склалася. Виходячи з досвіду Великої Депресії, наслідки майбутньої кризи, якщо її не вдасться уникнути, можуть зайти набагато далі, ніж навіть крах світової фінансової системи, - аж до світової війни.

Уже зараз доводиться спостерігати за зростанням протекціонізму у США, розвитком військової програми Китаю та агресивними діями Росії у Західному світі. Криза 2007–2008 рр. разом з її наслідками і очікуванням подальших негараздів, а також іншими, позаекономічними, тенденціями, особливо на тлі тимчасових успіхів тоталітарного Китаю, вже сприяли погіршенню іміджу Заходу в очах мільйонів людей (у тому числі громадян самих західних країн). І це, серед іншого, призвело, зокрема, до антидемократичних тенденцій у низці країн, у тому числі найближчих сусідів України. Подібні загрозливі тенденції спричинила свого часу і Велика Депресія.

На цьому тлі спостерігаються суперечливі тенденції у розвитку світової економіки за регіонами та групами країн із різним достатком. З одного боку, глобалізація сприяє вражаючому скороченню прірви у доходах між бідними та багатими країнами: за 20 років, з 1996-го по 2015-й, рівень абсолютної бідності, за методикою Світового банку, у світі зменшився з 67,6 до 46%. Але найбільший внесок у цей прогрес зробив наразі Китай, який, очевидно, швидко досягає межі індустріалізації і має попереду відповідну кризу зростання. Крім того, за деякими даними, глобалізація сприяє поглибленню нерівності всередині країн, хоча у багатих країнах це скоріше наслідок не стільки глобалізації як такої, скільки віртуальних рент від згаданої вище грошової емісії, які дуже нерівномірно досягають різних прошарків суспільства. Така нерівність, навіть об'єктивно зумовлена, а надто штучна, загрожує політичній стабільності та демократії; а перспектива довгострокового, якщо не довічного, перебування у "пастці середнього доходу" створює у країнах з індустріальними та сировинними економіками відчуття безвиході. Усе це може мати (і вже має) загрозливі наслідки для міжнародної безпеки, зокрема через тероризм, можливість локальних воєн, а також торговельних воєн, як локальних, так і глобальних.

Особливо ризикованою є ситуація у Китаї, влада якого відповіла на наближення кризи зростання подальшим посиленням тоталітарного контролю, що став небувало ефективним із застосуванням новітніх технологій, та укріпленням авторитаризму з фактично пожиттєвим головуванням Сі Цзіньпіна. Ці заходи, ймовірно, можуть забезпечити такій специфічній країні стабільність на певний період часу, але навряд чи дозволять перейти на постіндустріальний рівень. Це не вдалося свого часу зробити СРСР і, з теоретичної точки зору, неможливо за умов збереження "суспільного порядку з обмеженим доступом", - принаймні досі жодній країні не вдавалося (окрім Сінгапуру, який є унікальним винятком).

Чому та в чому Україна вразлива

Для України ці обставини створюють низку коротко- та середньострокових ризиків.

У перспективі кількох наступних років треба бути готовими до нової світової кризи чи принаймні до погіршення світової кон'юнктури, передусім для металургії. Окрім цього, можливе масове звільнення низькокваліфікованих трудових мігрантів у країнах ЄС із відповідним скороченням надходжень від них. Це може спричинити девальвацію гривні, яка потягне за собою збільшення вартості обслуговування валютного та номінованого в іноземній валюті держборгу, а також ускладнить обслуговування валютних кредитів та облігацій українських компаній. Також світовою кризою, яка передбачувано прикує до себе увагу світу, може скористатися Росія для ескалації агресії проти України, як вона це зробила відносно Грузії у 2008 р.

Якщо зростання у розвинених країнах у середньостроковій перспективі надалі уповільнюватиметься, і це не буде компенсоване пришвидшенням розвитку інших країн, попит на традиційні товари українського експорту зростатиме хіба що дуже повільно, а на металургійну продукцію - може навіть падати.

Розвиток промислового виробництва, орієнтованого на експорт, з використанням відносно дешевої робочої сили може бути до певної міри успішним у короткостроковій перспективі, але надалі ймовірно уповільниться чи зійде нанівець. Оскільки, з одного боку, через необхідність підтримувати падаючі солідарні пенсійні системи розвинені країни будуть змушені залучати робочу силу (в тому числі і з України як відносно близької в культурному плані, але бідної країни), тому робоча сила в нашій країні вірогідно дорожчатиме й надалі (хоча девальвація може на певний час затримати цей процес). А з іншого - розвиток технологій здешевлюватиме роботизоване виробництво, наближене до кінцевого споживача, і цьому сприятиме занижена вартість кредиту у розвинених країнах.

У разі, якщо світової кризи вдасться уникнути, ставки за запозиченнями ймовірно зростатимуть, і це може у подальшому підвищити і без того високу вартість обслуговування зовнішнього боргу. На це при темпах зростання, вищих за 4% на рік, накладатиметься вартість обслуговування "варантів ВВП", у які було конвертовано частину боргу під час реструктуризації. Таким чином, навіть у хорошому сценарії Україні навряд чи вдасться подолати бар'єр у 4%, а таких темпів зростання недостатньо для утримання людського капіталу та залучення інвестицій.

У макроекономічному аспекті Україна має структурні вади, що породжують три види макроекономічних загроз, які перешкоджають швидкому та стійкому зростанню економіки: занадто великий розмір уряду (вимірюваний через частку ВВП, що перерозподіляється державою), високу інфляцію та перманенті ризики порушення фіскальної та валютної стабільності, які періодично призводять до відповідних криз. Політико-економічні та інституційні фактори роблять Україну вразливою до фіскальних криз (і, відповідно, накопичення боргів), водночас структура економіки, особливо експорту, призводить до значних коливань надходжень валюти та доходів бюджету залежно від світової кон'юнктури. До цього додаються заснована на попередньому досвіді недовіра до національної валюти, банківської системи та її регулятора і висока ризикованість кредитування, пов'язана, своєю чергою, із слабким і нерівним захистом прав власності.

Державні видатки: недозволена розкіш

Відношення загальних видатків уряду до ВВП становило в Україні в середньому за останні десять років 44,5%. Це вище навіть за середній рівень розвинених країн, які не ставлять за мету швидке економічне зростання і водночас мають дуже ефективну "сервісну" державу з високою якістю держуправління (вимірювану через Worldwide Governance Indicators, WGI). Зокрема, цей показник для України перевищує аналогічний для Німеччини, Канади, США. Хоча починаючи з 2016 р. розмір уряду дещо скоротився, він усе одно перевищує 40%. Це є однією з важливих перешкод для швидкого економічного розвитку, адже доведено негативний вплив принаймні високого (вище 30%) розміру загальнодержавних видатків на економічне зростання, особливо при невідповідності розмірів уряду його спроможності. Натомість швидкий і стійкий економічний розвиток притаманний країнам, де висока спроможність уряду досягається при його відносно невеликому розмірі. Світовий тренд співвідношення спроможності уряду (вимірюваної як середній показник WGI за десять років) та його розміру (відповідно, теж усередненого за той же період) вказує, що для України останній не мав би перевищувати 33%.

На жаль, такий показник на сьогодні є недосяжним з низки об'єктивних причин, що детальніше розглянуто у документі. Висновок з цього розгляду полягає у тому, що державні видатки може і має бути скорочено, але спочатку йтиметься лише про кілька відсотків від ВВП. Подальше зменшення розміру уряду має відбуватися неухильно за рахунок відносного зменшення видатків при абсолютному їх зростанні протягом багатьох років поспіль. Це виступатиме запорукою стійкості економічного зростання.

Однак дотримання курсу на скорочення державних видатків у відносному вимірі наражається на низку ризиків, притаманних перехідним країнам, особливо постсоціалістичним. Вони пов'язані із самою природою "суспільного порядку з обмеженим доступом", а також відповідних властивостей суспільної свідомості, тому протидія цим ризикам виходить за межі суто макроекономічної політики і потребує системних інституційних перетворень та інтенсивної масової просвіти, як описано вище.

Сутність "обмеженого доступу" полягає у підтриманні соціального порядку через наділення потенційних збудників рентами (тут і надалі - доходами, отриманими в результаті прямого чи прихованого перерозподілу). Держава як монополіст у застосуванні примусу є головним джерелом таких рент. Зокрема, важливим джерелом є публічні видатки, які розподіляються державою на користь тих чи інших груп інтересів, як вузьких (наприклад, галузевих або причетних до розкрадання при державних закупівлях), так і широких мас.

Таким чином, перерозподіл за "обмеженого доступу" є важливим інструментом забезпечення лояльності та соціального спокою, надто за відсутності соціальних ліфтів і розвитку вільного підприємництва. Він має тенденцію різко збільшуватися у кризові моменти, кількість яких природно зростає у перехідних країнах; але дуже повільно, якщо взагалі скорочуватися у більш сприятливі та мирні часи (так званий ефект храпового колеса). Унаслідок цього в абсолютній більшості країн світу уряди витрачають більше, ніж можуть собі дозволити.

На додаток до цього в умовах демократії широкі верстви населення, які переважно мислять у термінах "гри з нульовою сумою", користуються своєю політичною владою для позірного перерозподілу від багатих до бідних з допомогою фіскальних механізмів замість демонтажу екстрактивних інститутів, які забезпечують багатим монопольні надприбутки та інші ренти за рахунок решти суспільства, завдаючи шкоди економіці в цілому.

Україні повною мірою притаманні зазначені особливості, які доповнюються ще й старим населенням та успадкованою звичкою громадян до щедрих соціальних гарантій, включно з безплатною освітою (в тому числі вищою), медициною тощо.

"Як" не менш важливо за "скільки"

Негативні ефекти завеликого фіскального навантаження на економіку надалі підсилюються способами, в які податки збираються.

По-перше, чимале формальне податкове навантаження доповнюється "корупційним податком", значною мірою прив'язаним до адміністрування звичайних податків, оскільки фіскальна служба випереджає решту державних органів за кількістю корупційних епізодів у відносинах із бізнесом.

По-друге, фактичне податкове навантаження є погано передбачуваним і залежить від стану виконання "плану з надходжень" і від методів, до яких вдається фіскальна служба заради виконання плану. Це спотворює планування бізнесу. Також воно є нерівномірним і по факту залежить від взаємовідносин власників підприємств з державними органами, таким чином спотворюється конкуренція. До цього додаються також можливості уникнути сплати податків через використання офшорів, завезення товарів із порушенням митних правил і контрабандою, використання індустріалізованих схем податкового шахрайства ("конвертів") тощо, а також можливість суто неофіційної діяльності під прикриттям персональних зв'язків з корумпованими офіцерами силових структур. Конкуренція з підприємствами, що користуються неформальними привілеями, змушує інших теж вдаватися до мінімізації податків у різні способи.

По-третє, у структурі податків занадто велике місце займають податки на прибутки підприємств, на доходи громадян і нарахування на заробітну плату, які є найбільш шкідливими для економічного зростання. Водночас найменш шкідливі - податки на землю та нерухоме майно - недостатньо використовуються та погано адмініструються.

Державні органи, призначені для адміністрування надходжень бюджету, - Державна фіскальна служба та Державна митна служба - є глибоко корумпованими. Вони також вражені репресивною корпоративною культурою, закладеною ще з тих часів, коли податкову адміністрацію було утворено у прямому підпорядкуванні президентові як насамперед репресивний орган для контролю за дотриманням неформальних правил шляхом вибіркового переслідування порушників цих правил.

Хоча описана податкова система і здатна, на відміну від багатьох країн із порівнянним рівнем розвитку, забезпечити достатні бюджетні надходження, але вона робить це, завдаючи непропорційної шкоди економіці. Водночас повз неї проходить від 32% (за оцінкою МЕРТ) до 43% ВВП (за оцінками МВФ), абсолютну більшість з яких становлять приховані фінансові потоки великих і дуже великих підприємств, переважно у сфері зовнішньоекономічних відносин, доступних для контролю.

Надмірний фіскальний і пов'язаний з ним адміністративний тиск призводить до низки вразливостей. Насамперед такий тиск є однією з найважливіших перешкод для швидшого зростання економіки та її структурної перебудови, а також основною причиною накопичення державного боргу і, відповідно, високої вартості кредитних ресурсів. Але загрозливі вади нашої макроекономіки не вичерпуються фіскальними причинами. Про інші, а також про рекомендації з подолання цих ризиків ітиметься у наступній статті.