Бюджетний кодекс України: фінансова "конституція" чи вінегрет забаганок? (Частина 2)

Принципово нові завдання, які стоять сьогодні перед українською владою, потребують якісно нового рівня роботи не лише від уряду, а й від законодавців у парламенті. Тим часом, незважаючи на високу законотворчу активність їх нинішнього складу, якість цієї роботи залишає бажати багато кращого Лише за перший рік роботи Верховної Ради України сьомого скликання народними депутатами подано майже 120 законопроектів (не рахуючи відповідних проектів постанов парламенту) про внесення змін до Бюджетного кодексу. Це - небачене явище за всі роки роботи законодавчого органу з часів запровадження кодексу у 2001 р. Для порівняння: за чотири роки роботи Ради попереднього шостого скликання (2007–2012 рр.) цих ініціатив було 77, у четвертому скликанні (2002–2006 рр.) - лише 49. Однак коефіцієнт корисної дії цієї роботи (співвідношення ухвалених законів і поданих законопроектів) надзвичайно низький і не перевищує 4%. У чому причини такої аномальної активності та низької ефективності роботи законодавців, і як це можна виправити?

Довідка

Розглянуті в цій статті законодавчі ініціативи структуровано за напрямами програмних обіцянок політичних сил, представлених у Верховній Раді України. При цьому було використано методологію Фундації "Відкрите суспільство" (www.osf.org.ua), яка вже 12-й рік поспіль аналізує роботу політичних сил, що представлені у парламенті. Отже, законопроекти стосуються таких важливих напрямів.

Людина (широка категорія, що поєднує соціальні, гуманітарні, культурні, екологічні питання, - все, що стосується якості життя громадян України).

Держава (охоплює питання державного будівництва, системи права, судової реформи, боротьби з корупцією, а також включає сферу державного будівництва та установчих повноважень Верховної Ради України).

Реалізацію обіцянок політичних сил за напрямом "Гроші" (питання бюджету, фінансів, промисловості, підприємництва - все, що стосується господарської та економічної діяльності в Україні) було докладно розглянуто в частині 1 матеріалу (DT.UA №5 від 14 лютого 2014 р.).

Людина

Цілу низку підготовлених нинішніми народними обранцями за попередній рік їх роботи законопроектів спрямовано на поліпшення умов фінансування освіти і науки. У виборчій програмі кожної політичної сили можна знайти положення, на підставі яких розробляються такі ініціативи. Для Партії регіонів це, зокрема, забезпечення держзамовленням щонайменше 75% місць у вищих навчальних закладах (ВНЗ). Для "Батьківщини" - доступність і сучасність освіти, запровадження державних грантів та інших стимулів на отримання вищої освіти. Для УДАРу - автономність вищих навчальних закладів, залучення бізнесу до їх фінансування. Для КПУ - безоплатна вища освіта.

Крім того, фактичне фінансування видатків державного бюджету за дев'ять місяців 2013 р. у цій сфері не додає оптимізму: 19 млрд грн на вищу освіту при запланованому показникові у 29 млрд грн, тобто план виконаний на дві третини, а мав би на 75%. Аналогічна ситуація склалася і для закладів професійно-технічної освіти - фактично проведено 1 млрд грн при плані 1,5 млрд.

Відтак, певним трендом депутатських пропозицій є прагнення надати можливість освітянам заробити, розміщуючи вільні кошти на рахунках банків, а також використовуючи поза бюджетом власні надходження, які нині обліковуються за спеціальним фондом. На це спрямований законопроект №1189 (щодо врегулювання окремих питань організації фінансово-економічних відносин у системі вищої освіти), внесений членом фракції Партії регіонів С.Ківаловим. Ініціатива П.Симоненка (законопроект №1092) полягає у віднесенні видатків на професійно-технічну освіту до переліку захищених, тобто таких, які фінансуються із загального фонду бюджету першочергово.

Також законопроект представників "Батьківщини" №3046 пропонує встановити окремий порядок для створення можливості розміщувати бюджетними науковими установами надходжень, отриманих від їх основної діяльності, і грантів, а також контролю за їх використанням.

Характерно, що серед усіх такого роду ініціатив лише помірковану пропозицію "Батьківщини" про тимчасове розміщення вільних коштів науковими установами та організаціями на рахунках державних (!) банків (законопроект №2257а) профільний комітет рекомендував відхилити.

У контексті розвитку освіти варто згадати і законопроект "Батьківщини" №2157а про включення до Державного фонду регіонального розвитку видатків на будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт загальноосвітніх шкіл, дошкільних навчальних закладів, закладів позашкільної освіти, спортивних майданчиків. У свою чергу, група депутатів від Партії регіонів зареєструвала законопроект №2280 стосовно фінансування з державного бюджету видатків на загальноосвітні навчальні заклади у сільській місцевості в частині потреб на комунальні послуги й енергоносії, на добудови, реконструкції та проведення капітальних ремонтів шкільних приміщень, які експлуатуються понад 20 років.

Також ВО "Свобода", виконуючи свою програмну обіцянку скасувати оподаткування україномовного книговидання, вирішила піти альтернативним шляхом. Одним законопроектом (№2978) запроваджуються ставки мита на імпортну книжкову продукцію, а іншим (№2979) у Бюджетному кодексі надходження від цього мита спрямовуються на поповнення фондів бібліотек книжками українського виробництва українською мовою.

У величезній "матриці" законопроектів щодо змін до Бюджетного кодексу є й такі, що вказують на непродумані заздалегідь заходи реформ. Розпочавши експеримент із реформування системи охорони здоров'я у кількох областях (Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій), уряд не потурбувався про належну дохідну базу пілотних регіонів. Відтак, виникла необхідність ініціювати додаткову дотацію для них, але відповідні зміни до Бюджетного кодексу не було підтримано парламентом (законопроект №2137). Ситуацію намагалася виправити фракція ПР, подавши законопроект про збільшення відрахувань за користування надрами до місцевих бюджетів саме в цих регіонах (№2611). Так чи інакше, але принципу реалізму, задекларованого регіоналами у своїй передвиборній програмі, тут не дотримано. І навряд чи медичні працівники цих регіонів одержать обіцяні Партією регіонів 8000 грн заробітної плати для лікарів і 5500 грн для медперсоналу.

Держава

Значна частина законопроектів про внесення змін до Бюджетного кодексу стосується фінансової спроможності місцевих бюджетів. Ці зобов'язання передбачено і в програмі Партії регіонів (60% зведеного бюджету - місцевим радам), і у програмах усіх трьох опозиційних партій. Наприклад, партія УДАР йшла на вибори з намірами залишати 100% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) у громадах. Аналогічно Об'єднана опозиція "Батьківщина" прагнула "повернутися до редакції Бюджетного кодексу, ухваленої 2009 р., яка передбачає створення фінансової основи для місцевого самоврядування: податок на доходи фізичних осіб і податок на землю в повному обсязі залишатимуться в місцевих бюджетах".

Нагадаємо, що у другому півріччі минулого року проблеми місцевих бюджетів стали особливо гострими. За даними Асоціації міст України, брак коштів на четвертий квартал для виконання делегованих державою повноважень становив 7,5 млрд грн, до того ж майже 6 млрд було заблоковано на рахунках казначейства.

Слід зазначити, що власне Бюджетний кодекс містить норми, які іноді не сприяють принаймні раціональному підходу у визначенні об'єктивних потреб і можливостей держави та місцевого самоврядування. Наприклад, стаття 65 Бюджетного кодексу містить різні нормативи ставки зарахування податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів: 50% - для Києва, 100% - для Севастополя, 75% - для бюджетів міст АР Крим та обласного значення, 25% - для сіл, селищ та інших міст.

Хіба є виправданим формальний підхід у питанні встановлення нормативів лише відповідно до статусу населеного пункту? Різні ставки зарахування податку з доходів фізичних осіб, які залежать лише від статусу, не враховують особливостей господарської діяльності, валового регіонального продукту, продуктивності праці, природних умов, розташування міст і сіл України. Ті самі 25% мають абсолютно різний вплив на дохідну частину бюджетів у різних регіонах України, будь то туристичні центри Карпат або шахтарські міста.

Спростивши для себе початкові умови розподілу коштів, влада на наступних етапах мусить рахуватися з об'єктивною реальністю та майже в ручному режимі визначати обсяг і розподіл дотацій і субвенцій місцевим бюджетам, щоб виправити ситуацію. Разом з тим у більшості законодавчих ініціатив з цього приводу народні обранці не наважилися встановити для всіх рівні умови, розв'язати проблему раз і назавжди.

Як уже раніше зазначалося (див. статтю ""Голий король-2", DT.UA №3 від 31 січня 2014 р.), незважаючи на вже задекларовані програмні наміри, представники "Батьківщини" та УДАРу обмежилися встановленням справедливого нормативу - 100% - лише для зарахування податку на доходи з фізичних осіб до бюджету м. Києва (законопроекти №1090, 1090-1, 1090-2). І знову - невідповідність дій та обіцянок. З цих трьох законопроектів авторство двох належить саме депутатам "Батьківщини". "Влучити в штангу" вдвічі поспіль - це більше схоже на політичну гру, ніж на турботу про виборця.

Водночас це дало б змогу збільшити бюджет Києва на 8,2 млрд грн, тоді як сьогодні надходження від податку на доходи з фізичних осіб становлять 7,4 млрд.

Проблему столиці намагався вирішити і позафракційний депутат Сергій Міщенко. Він подав законопроект №2375 про фінансування субвенції для виконання інвестиційних проектів міста в обсязі не менше 50% надходжень від податку на доходи фізичних осіб, що справляється в Києві (тобто приблизно 3,7 млрд грн). Проект з лютого 2013 р. опрацьовується в профільному комітеті парламенту.

Від опозиційних сил було подано цілу низку інших законопроектів, спрямованих на збільшення фінансових ресурсів місцевих бюджетів. Насамперед це зарахування податку на доходи фізичних осіб до відповідного місцевого бюджету за податковою адресою платника податків - фізичної особи (№2527а), якому відповідає аналогічний за метою законопроект колег з ВО "Свобода" (№2314а). Також пропонується включити цілу низку доходів місцевих бюджетів до другого кошика (№2242а, від "Батьківщини"), тобто зменшити ризик вилучення ресурсів до державного бюджету, у тому числі плату за користування надрами (№2223а, від ВО "Свобода"). Відмінність між першим і другим кошиками полягає в тому, що доходи першого враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, а другого - ні. Тобто доходи другого кошика фактично є власними доходами місцевих бюджетів.

Автори також уже повідомляли читачам DT.UA (див. статтю "Голий король-2"), що в поданих від "Свободи" законопроектах пропонувалося залишити усі 100% ПДФО в розпорядженні бюджетів Києва та Севастополя (№2242а-1), а також запровадити нову субвенцію для соціально-економічного розвитку окремих територій (№2622). Згідно із законопроектом №3675 пропонувалося залишати у розпорядженні місцевих бюджетів за другим кошиком доходів половину зібраних на відповідних територіях податку на прибуток, ПДВ та акцизу на вироблені в Україні товари.

Розповідали ми й про ініціативу фракції УДАР про запровадження нової субвенції для містобудівного моніторингу, створення і ведення містобудівного кадастру, розроблення (оновлення) містобудівної документації (№2994). Ця ініціатива варта запровадження, адже через відсутність у переважної більшості органів місцевого самоврядування коштів на розробку містобудівної документації в міських голів і депутатів міськрад з'являються широкі можливості в ручному режимі безконтрольно роздавати й змінювати цільове призначення земель і вносити численні правки до генпланів міст там, де вони існують.

Отже, як бачимо, представники різних опозиційних сил діють в одному напрямку. Тож для досягнення більшого впливу і результату виглядала б логічною розробка повномасштабного та узгодженого проекту про комплексне розв'язання проблеми доходів місцевих бюджетів.

І насамкінець про Партію регіонів, у якої, як ми вже теж раніше зазначали (див. статтю "Голий король-2"), "асортимент" підходів до вирішення проблем місцевих бюджетів є чи не найширшим. У переліку їх ініціатив, нагадаємо, значаться такі:

- збільшення часток ресурсних платежів на 10–20% за користування лісом, водою, надрами як доходів місцевих бюджетів (№2375а);

- збільшення частки зарахування до місцевих бюджетів податку з доходів фізосіб (№2478а);

- зарахування сплаченого сільськогосподарськими товаровиробниками податку на доходи фізичних осіб до відповідних бюджетів місцевого самоврядування за місцем проживання цих осіб (№2547а);

- заміна бюджетної позики додатковою дотацією на суму невиконання доходів місцевих бюджетів, визначених законом про державний бюджет (№2620а);

-збільшення обсягу Державного фонду регіонального розвитку з 1 до 3% доходів державного бюджету, надання Кабміну та комітету з питань бюджету ВРУ права розподіляти видатки цього фонду (№2271а).

До категорії найбільш "інноваційних" можна віднести законодавчі пропозиції регіоналів сплачувати податок на прибуток підприємств до бюджетів місцевого самоврядування (№2918), а також притягувати до відповідальності посадових осіб Держказначейства за використання коштів органів місцевого самоврядування без їх згоди (№2465а). Відповідальність, очевидно, має бути, але хто насправді мусить її передусім нести, як не вище керівництво уряду, що запровадило такі практики, віддаючи відповідні накази підлеглим?

***

Отже, діючи в умовах жорсткого пресингу з боку колишніх адміністрації президента та уряду, що фактично були орієнтовані на спрямування бюджетних потоків на адресу наближених фінансово-промислових груп та на асиметричний розподіл фінансових ресурсів між місцевими бюджетами, народні депутати, як правило, не докладали зусиль, аби усунути цей дисбаланс у цілому, а натомість намагалися шукати вирішення проблеми точково, що в принципі малоефективно. В результаті ми мали багато галасу та аномальну активність за вкрай низького рівня результативності та ефективності роботи народних обранців.

Очевидно, що для зміни такої неприйнятної ситуації з боку парламентських фракцій необхідний принципово новий, системний підхід до законотворчої діяльності, який визначатиметься програмними цілями цих політичних сил та їх передвиборними платформами. Адже повернення до Конституції зразка 2004 р. наділяє Верховну Раду не тільки більшими повноваженнями, а й кардинально вищою відповідальністю за якість отримуваних країною законів.

Публікацію підготовлено на базі дослідження, проведеного експертним колективом Фундації "Відкрите суспільство".