Бюджетний кодекс України: фінансова конституція чи вінегрет забаганок?

Бажання змінити базові правила на користь тих чи інших груп інтересів та уникнути ризиків "не бути почутим" у рамках складання й виконання державного бюджету стимулює депутатів до небаченої досі активності, спрямованої на ініціювання змін до Бюджетного кодексу України. Фінансових ресурсів для задоволення всіх забаганок вже давно не вистачає, але апетити від цього не стають меншими.

Дефіцит фінансових ресурсів та їх контрольованість із боку уряду змушують депутатів-лобістів різних груп інтересів вдаватися до внесення змін до Бюджетного кодексу. Їх метою є можливість дати хоча б примарну надію лобістам щось точково змінити чи зробити винятки з базових правил. Бажання змінити базові правила у бюджетному процесі на користь тих чи інших груп інтересів підміняє рутинну законотворчу роботу над державним бюджетом, його оптимізацією, зменшенням можливостей для втрат, які можуть становити майже половину його видаткової частини (приблизно 200 млрд грн, або еквівалент 25 млрд дол. США - детальніше на сайті www.osf.org.ua).

Безпрецедентна активність народних обранців у напрямі внесення змін до Бюджетного кодексу України свідчить про непередбачуваність бюджетного процесу і слабку стабільність державних фінансів. Разом з тим ефективність цих зусиль є мінімальною.

Дуже рідко суть законодавчої ініціативи повністю збігається з задекларованими програмними передвиборними намірами партій. У деяких випадках краще було б виконати досить чіткі програмні положення, особливо стосовно місцевих бюджетів. В інших політичних сил передвиборні наміри сформульовано досить загально, що дозволяє прозвітувати про їх виконання за рахунок широкого спектра ініціатив.

Обіцянки партій
щодо бюджетного процесу

Державні фінанси є в принципі інструментом реалізації публічної політики, саме тому у своїх передвиборних програмах партії не оминули увагою бюджетний процес. Однак навіть і мінімум того, що було обіцяно, виконати не вдалося.

Насамперед Партія регіонів зобов'язалася надати 60% зведеного державного бюджету місцевим радам. Але навіть у планах на 2013 р. частка місцевих бюджетів за доходами становила лише 46%, а за видатками ще менше - 43%. У 2012 р. частка місцевих бюджетів за доходами дорівнювала 51%, а за видатками - 45%.

Передвиборні наміри Компартії про "повернення країни народу" знайшли своє логічне відображення у тезі щодо формування Державного бюджету "знизу". Водночас варто зазначити, що їх було написано, вірогідно, в руслі передвиборного гасла "Повернемо країну народу". І, скоріше за все, автори програми комуністів добре усвідомлювали, що у них навряд чи будуть можливості для реалізації задекларованого з огляду на традиційне блокування і підігрівання ПР.

Обіцянки УДАРу були більш технологічними і відповідали сучасним вимогам до публічних фінансів: змусити бюджет працювати в інтересах усіх громадян; створити систему обов'язкової публічної бюджетної звітності, за якої кожен громадянин зможе в режимі реального часу стежити за доходами і видатками бюджетів усіх рівнів; забезпечити прозорість системи державних закупівель. Однак навіть така конкретика не дала старту виконанню програмних намірів.

Програма ВО "Батьківщина" передбачає створення умов, за яких буде вигідніше платити податки, ніж хабарі чиновникам. Крім того, відповідно до розширеної версії програми "Батьківщини" податок на доходи фізичних осіб і податок на землю в повному обсязі повинні залишатися в місцевих бюджетах. Однак і тут, вочевидь, бракує системності та послідовності.

ВО "Свобода" конкретних обіцянок щодо власне бюджетного процесу не давала, однак її представники доклали зусиль до відновлення фінансової спроможності місцевих бюджетів.

Практика виконання обіцянок політичними партіями

Лише за перший рік роботи Верховної Ради України сьомого скликання народними депутатами подано майже 120 законопроектів (не рахуючи відповідних проектів постанов парламенту) про внесення змін до Бюджетного кодексу. Це - небачене явище за всі роки роботи законодавчого органу з часів введення в дію кодексу у 2001 р. Для порівняння: за чотири роки роботи Ради попереднього шостого скликання (2007–2012 рр.) цих ініціатив було 77, у четвертому скликанні (2002–2006 рр.) - лише 49.

Однак коефіцієнт корисної дії цієї роботи не перевищує 4%. За 2013 р. лише п'ять цих законопроектів пройшли всі стадії законотворчого процесу і стали частиною чинного законодавства. Таку ж кількість було відхилено парламентом. Абсолютна більшість законодавчих ініціатив (майже 100) перебуває на розгляді у комітетах парламенту.

Отже, має місце стала тенденція щодо зміни базових правил у бюджетному процесі на користь тих чи інших груп інтересів, і в нинішній Верховній Раді вона особливо інтенсивна. Це при тому, що чинна влада у 2010 р. ініціювала і схвалила нову редакцію Бюджетного кодексу.

До речі, власне фракція Партії регіонів посідає перше місце за кількістю ініційованих змін до Бюджетного кодексу - її членами подано 47 законопроектів. Представники "Батьківщини", незважаючи на порівняно менший склад фракції, внесли до парламенту 39 законопроектів. Враховуючи, що абсолютним лідером серед депутатів усіх фракцій за інтенсивністю удосконалення норм кодексу є представниця "Батьківщини" Тетяна Слюз, екс-голова Державного казначейства, ці ініціативи, можливо, варто було б подати у комплексному законопроекті про системні зміни Бюджетного кодексу.

Фракції УДАРу та "Свободи" працюють рівномірно, подавши по 12 проектів змін до Бюджетного кодексу, а аутсайдерами виявилися комуністи - лише 8 законопроектів.

Чому Бюджетний кодекс постійно хочуть змінити?

Кодекс у цілому має бути спрямований на те, щоб окреслити механізм бюджетної системи та бюджетного процесу, тобто запровадити базові принципи, за якими вони працюють, наділити учасників процесу чіткими правами та обов'язками і, головне, встановити процедури, за яких можливо об'єктивно з'ясувати потреби у фінансових ресурсах територій, галузей, тобто різних груп інтересів, які, зрозуміло, представлені в парламенті.

Конкретні ж показники розподілу фінансових ресурсів, певні преференції повинні встановлюватися в основних напрямах бюджетної політики та законі про державний бюджет.

Отже, Бюджетний кодекс, з одного боку, та закон про державний бюджет - з іншого мають принципово різні функції. Разом з тим шквал законодавчих ініціатив щодо внесення змін до кодексу свідчить про те, що цей функціональний розподіл не працює.

З одного боку, досить абстрактні і відірвані від реальної ситуації норми кодексу (як у випадку розподілу податку на доходи фізичних осіб між різними категоріями територій і населених пунктів) не сприяють тому, що інтереси громад або галузей будуть принаймні адекватно враховані в бюджетному процесі. Бюджетний процес, який встановлений кодексом, повинен створювати такі умови, щоб його учасники насамперед адекватно формулювали такі власні потреби, які не виходили б за межі можливого. Напевно, наразі таких умов немає. Більш того, деякі положення кодексу заздалегідь ускладнюють ситуацію.

Відтак, з іншого боку, інтереси всіх міст, областей, фінансово-промислових груп або певні соціальні ініціативи неможливо задовольнити в рамках бюджетного процесу.Зрозуміло, що ресурси держави, так само, як і ринку, є обмеженими, і їх на всіх не вистачить. Тому парламентарії прагнуть закріпити в Бюджетному кодексі певний механізм гарантованого одержання бюджетних коштів для уникнення ризиків "не бути почутим" у рамках складання та виконання державного бюджету. Саме тому абсолютна більшість поданих народними депутатами ініціатив спрямована на зміну правил гри на користь певних груп інтересів, запровадження особливого, більш сприятливого режиму формування та адміністрування певних видатків, створення винятків з правил.

От і виявляється, що цілий перелік принципів, задекларованих у Бюджетному кодексі, - обґрунтованості, ефективності та результативності, справедливості і неупередженості, для багатьох учасників бюджетного процесу залишаються абстрактними і позбавленими щоденного практичного застосування.

Проаналізовані в цьому матеріалі законодавчі ініціативи структуровано за напрямами програмних обіцянок політичних сил, представлених у Верховній Раді України, на основі методології Фундації "Відкрите суспільство", яка вже 12-й рік поспіль аналізує роботу політичних сил, що представлені у парламенті.

1. Гроші (питання бюджету, фінансів, промисловості, підприємництва - все, що стосується господарської та економічної діяльності в Україні).

2. Людина (широка категорія, що поєднує соціальні, гуманітарні, культурні, екологічні питання, - все, що стосується якості життя громадян України).

3. Держава (охоплює питання державного будівництва, системи права, судової реформи, боротьби з корупцією, а також включає сферу державного будівництва та установчих повноважень Верховної Ради України).

У масиві проаналізованих законопроектів відсутні такі, що стосуються питань фінансового забезпечення зовнішньої політики України. Зупинимося докладно насамперед на напрямку "Гроші" (напрямки "Людина" та "Держава" буде докладно проаналізовано у другій частині матеріалу в наступному номері DT.UA).

Гроші

Навіщо дотримуватися правил, коли можна їх обійти? Так, очевидно, вважають автори законопроекту №3377 про списання заборгованості за цільовою позикою. Бюджетний кодекс прямо забороняє списувати заборгованість підприємств перед державою за кредитами та позиками, крім випадків банкрутства і відповідних судових рішень не на користь держави. Однак для Керченського навчально-виробничого підприємства Українського товариства сліпих "КРИМ-ПАК", очевидно, варіанти з банкрутством і судом є менш привабливими, тому списати борг перед державою на суму аж 5,58 млн грн вирішено шляхом внесення змін до самого Бюджетного кодексу. Обрана авторами юридична формула теж вражає: "У разі списання заборгованості "КРИМ-ПАК" заборона списувати борг не діє". Це не лише правовий абсурд, а ще й порушення конституційного принципу верховенства права. Цікаво, що ініціатором законопроекту є представник "Батьківщини", а співавторами - народні депутати від Партії регіонів. Отже, декларуючи боротьбу з корупцією як програмну мету, опозиційна "Батьківщина", тим не менш, не гребує лобіювати конкретні бізнесові інтереси, що мають нульову суспільну користь, а тим паче спільно з політичними опонентами.

Як реалізовують передвиборні програмні наміри політичні партії? Так само, шляхом створення особливих режимів фінансової підтримки кожної програмної обіцянки.

Наприклад, ініціативи Компартії України щодо забезпечення розвитку наукомістких секторів і виробництв знайшли своє втілення у пропозиції запровадити, не більше і не менше, новий вид субвенції місцевим бюджетам на виконання інноваційних програм (законопроект №1091 щодо переведення економіки України на інноваційну модель розвитку).

Представники Партії регіонів, також виступаючи за високопродуктивну інноваційну економіку, вирішили піти іншим, простішим шляхом. Низка законопроектів передбачає фактично приховану адресну підтримку певних видів діяльності, що взагалі не повинно бути предметом регулювання Бюджетного кодексу:

- використання виключно на потреби енергетичної галузі збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію, крім електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками (законопроект №1235). Ціна питання - 2,5 млрд грн;

- створення сталих джерел прибутку для підприємств енергосервісу шляхом запровадження так званих довгострокових зобов'язань бюджетних установ, з підписанням договорів незалежно від наявності лічильників (законопроекти №2549а, 3014). Видатки місцевих бюджетів на оплату послуг теплопостачання, електроенергії та природного газу становлять понад 12,5 млрд грн;

- фінансування програм утилізації транспортних засобів за рахунок екологічного податку (№2593а). Ціна питання - 3,37 млрд грн;

- фінансування природоохоронних заходів підприємств гірничо-металургійного, коксохімічного, хімічного та нафтохімічного, паливно-енергетичного, цементного комплексів за рахунок 70% надходжень від того самого екологічного податку (№2807). Ціна питання - 1,75 млрд грн.

До речі, якщо йдеться про екологічний податок, то ініціативи ВО "Свобода" щодо збільшення за його рахунок спецфонду доходів місцевих бюджетів (законопроект №2126) парламент не підтримав. У цьому випадку або інтереси певного бізнесу важливіші, або треба взяти ініціативу в свої руки, бо законопроект аналогічного спрямування вніс представник Партії регіонів (№3169). Мотивація в обох законопроектах по суті однакова - платять податок усі, але уряд розподіляє його лише на користь окремих суб'єктів господарювання.

При цьому регіонали активно розвивають ідею розміщення коштів бюджетних установ у державних банках. З одного боку, це буде додатковим ринковим сегментом і сталим джерелом прибутку для цих установ, з іншого - зменшить ризик замороження коштів на рахунках казначейства. Крім уже згаданих "вузькопрофільних" освітянських законопроектів, ініціатива С.Тігіпка (№3764) відкриває таку можливість у принципі для всіх розпорядників бюджетних коштів. А законопроект Я.Сухого (№3804) виводить з казначейського обслуговування кошти Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Бюджет фонду наразі становить майже 12 млрд грн.

Передвиборні зобов'язання "Батьківщини" у питаннях боротьби з корупцією знайшли своє відображення у цілій низці законопроектів щодо змін до Бюджетного кодексу. Можливо, більшість із них варто було б об'єднати в єдиний пакет, що підвищило б шанси на їх прийняття:

- запровадження контрольних функцій парламенту у питаннях боргової політики, а також надання державних гарантій і збільшення суми державного боргу за згоди парламенту (законопроект №2040). Обсяг державних гарантій, встановлених законом про державний бюджет на 2013 р., становить 50 млрд грн;

- надання органам державної казначейської служби права проводити виїзні документальні перевірки у сфері державних закупівель (№2289);

- встановлення вичерпного переліку документів, що подаються до казначейства для проплат за договорами державних закупівель, уточнення порядку проведення виплат для капітальних видатків (№2571а);

- наділення місцевих рад і Верховної Ради України правом погоджувати перерозподіл бюджетних призначень у межах видатків головного розпорядника бюджетних коштів (№2781);

- зарахування плати від надання адміністративних послуг до загального фонду державного бюджету (№2472). Ціна питання - 2,8 млрд грн;

- проведення бюджетних розрахунків винятково у грошовій формі при обмеженні розрахунків у податкових векселях (№3528).

Крім того, для розв'язання проблеми дефіциту Пенсійного фонду України (майже 22 млрд грн у 2013 р.) представники ВО "Батьківщина" пропонували покривати його за рахунок збору з операцій з офшорними юрисдикціями (№3126), а також надати Пенсійному фонду право залучати безвідсоткові позики у фінансових установах (№3024). Ці дії можна розглядати в контексті передвиборних обіцянок щодо справедливого перерахунку пенсій, оскільки він також потребує надійного ресурсу їх фінансування.

***

Таким чином, наслідком прагнення народних обранців точково, шляхом створення особливих режимів фінансової підтримки кожної програмної обіцянки, вплинути на вирішення проблеми для кожного окремо не розв'язує проблеми в цілому. Більш того, цілий перелік принципів, задекларованих у Бюджетному кодексі, - обґрунтованості, ефективності та результативності, справедливості і неупередженості, для багатьох учасників бюджетного процесу залишаються абстрактними і такими, що мають мало спільного із реальною практикою законотворчої діяльності.

Публікацію підготовлено на базі дослідження, проведеного експертним колективом Фундації "Відкрите суспільство".