Бюджет-2017: ефект "скрині"

Сьогодні вся соціально-економічна громадськість країни зайнята аналізом проекту державного бюджету на 2017 р. і підготовкою пропозицій до нього. Слід віддати належне уряду - вперше за останні кілька років бюджет внесли 15 вересня, що дало можливість розглядати його за повною процедурою. Нагадаю, що ця процедура (встановлена регламентом Верховної Ради) передбачає два читання, а в разі потреби - і третє, так, щоб у листопаді-грудні прийняти його остаточно.

На відміну від звичайного законопроекту (коли перше читання - це схвалення концепції проекту та прийняття його за основу, а друге - розгляд пропозицій до нього), перше читання проекту закону про держбюджет передбачає схвалення парламентом висновків і пропозицій, підготовлених бюджетним комітетом на підставі пропозицій профільних комітетів і фракцій, народних депутатів, де вони висловлюють свої "побажання". Інакше кажучи, висновки та пропозиції - це консолідована позиція парламенту. Вона може істотно відрізнятися від урядового проекту, але уряд зобов'язаний її розглянути та на основі прийнятого документа підготувати законопроект до другого читання, у процесі якого він може бути прийнятий у цілому. Або не прийнятий, і тоді потрібно йти на третє читання.

Така процедура дає змогу вирівняти позиції виконавчої та законодавчої влади (проект тричі передається "з рук у руки"), що в ідеалі має привести до прийняття збалансованого держкошторису, що відповідало б двом базовим принципам держуправління: ефективності та справедливості. У цьому разі це стосується формування доходів і видатків бюджету, а також його фінансування (яке включає створення та погашення держборгу та дефіциту).

Однак метою цієї статті не є детальний аналіз процедури або самих показників бюджету, поданого урядом. Цифри вже досить ретельно проаналізовано самими авторами документа (Мінфіном та урядом), а також експертами й журналістами (у тому числі на сторінках
DT.UA). І якщо говорити про цифри, то висновок такий: цей проект бюджету дуже схожий на попередні аналоги та на бюджет поточного року як за своєю структурою, так і за реалістичністю. І це - його основна проблема. Звичайно, порівняно з поточним роком показники поправлено на інфляцію та оптимістично передбачуване економічне зростання в 3%, трохи підвищено видатки на зарплату бюджетникам і керівникам, на оборону й безпеку, на дотації Пенсійному фонду та субсидії населенню на оплату житлово-комунальних послуг. Бюджет стає у 2017 р. ще більш соціальним за своєю структурою, отже, менш стійким до можливих змін макроекономічної ситуації та тих базових припущень, які покладено в основу макропрогнозу (зростання сільськогосподарських і сировинних ринків для українського експорту).

І тут ми логічно підходимо до фундаментальної проблеми проекту бюджету на наступний рік: він сформований у рамках старої споживацько-сировинної моделі розвитку економіки. Вірніше, це навіть модель не розвитку, а занепаду. Рушійними силами цієї моделі є експорт сировини (або товарів первинної переробки), повільне "підтягування" доходів громадян до прожиткового мінімуму, а також їхнє масове субсидування та дотування. Результатом цієї моделі стає періодичне виникнення критичних дисбалансів і дефіцитів (платіжного, фіскального, енергетичного та низки інших). Для покриття цих дисбалансів країна вдається до міжнародної та іноземної допомоги, що ставить її в економічну, а згодом - і в політичну залежність від кредиторів (більш детально це описано в статті "Прагматизм економіки або економіка прагматизму", а також у дослідженні "Політика економічного прагматизму"). Проблема навіть не в самій моделі (ми досить умовно називаємо ситуацію, що сформувалася, моделлю), а в тому, що її потенціал, що базується на переділі та експлуатації радянської спадщини, уже вичерпався, і це заводить країну в економічний глухий кут і прирікає на вічне відставання від європейських і світових конкурентів. За підрахунками міжнародних фінансових організацій, якщо українська економіка зростатиме темпами 2–3% на рік (це краще, що може видати існуюча модель), то до 2021 р. ми "досягнемо" ВВП на душу населення рівня 2013 р. Це шлях "вгору сходами, що ведуть униз". Але наші економічні партнери-конкуренти не стоятимуть на місці, а підуть угору, відповідно, відставання від них буде збільшуватися й матиме тенденцію досягнути ступеня "назавжди".

Та повернімося до проекту бюджету й спробуємо подивитися, які саме проблеми країни він вирішує (або намагається вирішити). Уряд у своїх презентаціях і виступах задекларував, що бюджет 2017 р. складено, виходячи з низки пріоритетів, які окреслюють напрями реформ. Ми налічили їх десяток, що, чесно кажучи, забагато для такої бідної країни. Навіть дуже багаті держави, як правило, одночасно намагаються вирішувати не більш як 4–5 ключових завдань, які можна назвати пріоритетами.

Для прикладу візьмемо кілька з проголошених пріоритетів, які справді заслуговують на таке визначення. Наприклад будівництво доріг. Те, що створюється дорожній фонд (14,2 млрд грн мінус 7,3 млрд грн на обслуговування та погашення боргів), - це позитивно, але це вже було. Його вже створювали, ліквідовували, потім знову створювали та знову ліквідовували... Але доріг як не було, так і немає, а те, що можна назвати дорогами, побудовано в основному за рахунок міжнародних кредитів та іноземних позик (наступного року уряд очікує одержати 1 млрд дол.), які потрібно віддавати - і це теж проблема. Тобто саме по собі створення фонду проблеми не вирішує. Тому тут уряду можна тільки побажати успіху в його наповненні, але звернути увагу на те, що одну проблему (дефіцит якісних доріг) бажано вирішувати, не створюючи нових проблем (накопичення держборгу в іноземній валюті без чіткого розуміння джерел погашення). Тобто якщо ми хочемо розвиватися за рахунок запозичень, то потрібно мати такі темпи зростання, які давали б можливість їх повертати вчасно та без шкоди для внутрішнього розвитку.

Ще один пріоритет, на якому акцентується увага, - це енергоефективність. Проект бюджету передбачає 800 млн грн на формування відповідного фонду. Проблема, звичайно, дуже важлива. Адже витрати на субсидії населенню зросли в цьому бюджеті до 50 млрд грн та обіцяють зростати надалі. Не одержувати субсидії стає вже якось непристойно та незручно перед урядом. Він просто вмовляє громадян звертатися та одержувати їх буквально явочним порядком по Інтернету. Але не покидає відчуття, що так буде не завжди. Бюджет просто не витримає. І вихід тут один - енергозбереження. Створюваний фонд має відкрити для людей доступ до фінансових ресурсів для модернізації своїх будинків із метою зменшити споживання енергії. Але згаданих 800 млн грн для цього явно замало, якщо розуміти масштаб проблеми. І тут знову є надія на 100 млн євро чи то від кредиторів, чи то від донорів, які мають дати (або позичити) гроші на формування цього фонду. Однак залишається багато запитань: чи дадуть і скільки? Які будуть умови? Який механізм одержання та витрачання коштів? У що це обійдеться пересічному мешканцю багатоквартирного будинку? Та інше.

А, наприклад, як будуть реалізовуватися такі пріоритети, оголошені урядом, як відродження промислового комплексу та розвиток АПК? По промисловості взагалі нічого не побачили, а по АПК замість 20–25 млрд грн, які вони одержували від ПДВ, їм дають трохи більше 5 млрд, і то ще незрозуміло, з яких джерел і на що саме. Припускаємо, що важко буде нашим аграріям конкурувати з європейськими фермерами, які одержують значні субсидії від держави. Як інтелектуальний внесок ми можемо запропонувати уряду розробити та профінансувати програму виробництва й закупівлі вітчизняних залізничних вагонів. З одного боку, є попит: аграрії, шляховики та інші галузі волають про їхню нестачу, що гальмує процеси виробництва, доставки та реалізації продукції. З іншого - у країні є цілий машинобудівний комплекс із виробництва рухомого складу для залізничних перевезень. Із третього боку - це хороший внутрішній ринок для металургів і т.ін. Тобто виникає виробничий ланцюжок, який створює нові робочі місця або зберігає наявні, дозволяє розвиватися технологіям, отже, і створює попит на інженерні спеціальності та наукові розробки. В остаточному підсумку це трансформується в додану вартість, ВВП, доходи громадян і бюджету.

На мій погляд, саме аналіз галузевих і міжгалузевих балансів і на його основі розробка програм створення доданої вартості в Україні мають перебувати в центрі уваги Міністерства економічного розвитку та торгівлі. Якщо ми хочемо торгувати, то потрібно виробляти продукцію, яка зможе конкурувати на світових ринках. А для цього потрібні інвестиції, багато інвестицій у створення та модернізацію підприємств. І не просто підприємств, а інноваційних, які відповідали б рівню технологій, спроможних до подальшого розвитку. За нашими розрахунками, щоб досягти темпів зростання хоча б 7% на рік, щорічні обсяги інвестицій за рахунок усіх джерел потрібно збільшити мінімум у п'ять разів. А для цього держава повинна зробити дві принципові речі: створити стимули та зменшити ризики для інвесторів. У цьому й полягає власна активна державна економічна політика, якої сьогодні так не вистачає разом із реформами, проведеними за сприяння (фінансового та експертного) наших партнерів і кредиторів.

Не бачу сенсу знову розповідати покроково, що потрібно робити в рамках цієї нової економічної політики, яка має створити інвестиційну модель розвитку. Це все вже не одноразово було описано як у дослідженнях і програмах Інституту суспільно-економічних досліджень, так і в пропозиціях інших дослідних центрів, а також бізнес-асоціацій, для яких це питання майбутнього для бізнесу, який вони об'єднують. Сенс, можливо, з'явиться, коли необхідність такої політики буде усвідомлено та сприйнято тими, хто повинен її реалізовувати. І така можливість з'являється в процесі обговорення та прийняття проекту державного бюджету на 2017 р. Але в тому разі, якщо на проект бюджету дивитися не з погляду "скрині", з якої можна витягнути гроші, а з погляду того, які проблеми суспільства він вирішує сьогодні, завтра або через десять років.

Колись наприкінці 90-х минулого століття, коли молода команда Міністерства фінансів створювала основи бюджетної системи незалежної України, ми мріяли та робили все можливе, аби бюджет став фінансовим планом розвитку країни, а не просто кошторисом, складеним з того, що є, і розподіленим на те, без чого не можна обійтися. Минуло двадцять років, а усе ще є над чим працювати...

Я переконаний, що бюджет на 2017 р. буде прийнято і прийнято вчасно. І буде бюджетна ніч, і буде бюджетний ранок голосування. І багато з тих, хто вчора говорив "ніколи" та "нізащо", скажуть: "Краще мати поганий бюджет, ніж не мати ніякого" і дружно проголосують. Усе це обов'язково буде, і це в принципі добре. Але я хотів би звернутися до тих, хто прийматиме рішення: "Чи зможете ви цим бюджетом, за який голосуєте, переконати тисячі підприємливих та активних молодих людей, які прийняли рішення виїхати з країни, змінити своє рішення й залишитися? Тут навчатися, трудитися та мріяти. Або хоча б повернутися сюди. Якщо зможете - успіхів вам!".