Ситуація з українським бюджетом: стабілізація процесу чи тиша перед буревієм?

Що ж відбувається з українським бюджетом? По закінченні баталій із прийняттям державного бюджету наприкінці минулого року, на перший погляд, настав час відносного спокою у державних фінансах.

Однак насправді це не зовсім так: цей час - це забезпечення виконання самого бюджету, починаючи з буденної роботи із затвердження нормативної бази його виконання, порядків використання коштів і паспортів бюджетних програм та закінчуючи підготовкою стратегічних документів для формування бюджету наступного року.

До того ж весна та початок літа ознаменувалися кількома важливими подіями - невдалим подовженням експерименту із впровадження середньострокового бюджетного планування, а також відставкою міністра фінансів.

Метою будь-якої бюджетної політики є її збалансованість. Лише досягнувши цієї мети, можна реалізовувати інші політики, в тому числі структурні реформи, які по суті є секторальними ініціативами, що потребують державного фінансування. Зазвичай згадана мета досягається з допомогою двох крайніх підходів: бухгалтерського і економічного, які кожен уряд комбінує в міру своєї інституційної спроможності.

Перший - це коли уряд, маючи дефіцит бюджету і значний державний борг, починає його скорочувати шляхом збільшення ставок податків (запровадження нових), ліквідації податкових пільг, продажу державного майна для того, щоб збільшити надходження до бюджету. Водночас уряд шукає шляхи зменшення видатків: скорочує чисельність державних службовців, кількість шкіл, лікарень, соціальні програми, фінансування інвестиційних проектів і називає це "дуже потрібними для країни реформами". Як правило, така політика є короткостроковою і часто продиктована вимогами кредиторів, які дають гроші на фінансування того самого дефіциту.

Другий підхід - економічний. Він спирається не на кількісні параметри, а на якісні, і спрямований на роботу із "корінням", а не з "кроною", з причинами, а не з їхніми зовнішніми проявами. За цього підходу допускається скорочення ставок податків і застосування нових фіскальних стимулів заради майбутнього економічного зростання, а також збільшення державних інвестицій у ті напрями, які принесуть віддачу у майбутньому, - в освіту, науку, інновації, конкурентоспроможність. Допускається взаємодія фіскальної і монетарної політики з метою прискорення економічного зростання. Цей підхід передбачає навіть збільшення дефіциту бюджету у короткому періоді заради його майбутнього збалансування, але вже на вищому рівні економічного і соціального розвитку.

Звичайно, ці різні підходи потребують і різного рівня розуміння проблем та інструментів їх розв'язання. А головне, різного горизонту бачення цих проблем. Якщо перший потребує насамперед так званої політичної волі до реформ, боротьби з кризою, яка є сьогодні, то другий - інтелекту, відповідальності і стратегічного передбачення впливу наслідків сьогоднішніх кроків на те, що буде з країною та її громадянами через три, п'ять чи двадцять років. Тобто це боротьба із кризами, яких ще не видно, але які обов'язково прийдуть, особливо тоді, коли їх не чекаєш.

Нещодавно комітет Верховної Ради України з питань бюджету розглянув низку важливих документів з питань бюджетної політики, а саме - проект Основних напрямів бюджетної політики на 2019–2021 рр., законопроект щодо запровадження середньострокового бюджетного планування, висновок Рахункової палати про стан виконання закону про державний бюджет України на 2018 р. у першому кварталі, а також інформацію про виконання державного бюджету поточного року. Цей розгляд виявив і поставив кілька запитань, що формують порядок денний бюджету цього і наступних років: як бути з бюджетом-2018, чи виконується він у повному обсязі, чи не виникне потреба найближчим часом у його секвестрі і як це корелюється із існуючими обіцянками підвищити мінімальну заробітну плату, що обов'язково матиме наслідком зростання бюджетних видатків?

На цьому тлі заспокійливо-обнадійливі заяви в.о. міністра фінансів Оксани Маркарової про недопущення в поточному році секвестру бюджету та стриманий оптимізм щодо зростання мінімальної заробітної плати практично показують, що проблеми бюджету нікуди не поділися. І дуже ймовірно, що їх стало більше, і вони стали гострішими, ніж до "досягнення макрофіскальної стабільності".

Проблема перша: бюджет 2019 р. Це бюджет року двох виборів, коли особливо активно виявляються наміри політичних сил здобути прихильність виборців шляхом збільшення різноманітних видатків і надання нових привілеїв. Наскільки готовий до цього уряд загалом і Мінфін, зокрема? Наскільки він зможе протистояти спрямуванню бюджетних коштів не на загальносуспільні пріоритети, а на пріоритети окремих політичних сил чи окремих політиків? Судячи з відставки міністра фінансів і того, що він при цьому говорив, спроможність такого протистояння є не великою, а отже, ризик того, що ми побачимо спрямування наших податків на чиїсь видатки, є, і він немалий.

Проблема друга - темпи економічного зростання, що безпосередньо впливатиме на виконання бюджету-2018 і формування бюджету-2019. Дані Держстату щодо зростання ВВП (реальний ВВП у першому кварталі 2018 р. порівняно з попереднім кварталом з урахуванням сезонного фактора збільшився на 0,9%, а порівняно з першим кварталом 2017-го - на 3,1%; споживча інфляція дещо уповільнилася, дорівнюючи у травні 2018 р. 4,4% порівняно з груднем 2017-го, або до 11,7% у річному вимірі) дають можливість зробити висновки стосовно можливості уникнути різкого недовиконання бюджету за доходами. Але за умови, що ціни на наш сировинний експорт будуть сприятливими. На жаль, іншого у нас практично немає і за поточної політики не передбачається.

Зростання економіки та адміністративні рішення щодо підвищення мінімальної заробітної плати мали позитивний вплив на надходження податку на доходи фізичних осіб (план за п'ять місяців по загальному фонду державного бюджету виконано на 101,44%) і податку на прибуток підприємств (план виконано на 123,24% значною мірою завдяки прибуткам державних монополій).

Водночас показники зовнішньоекономічної діяльності можуть спричинити негативний вплив на виконання надходжень до бюджету відповідних "імпортних" платежів, таких, як ПДВ з імпорту та інших, що стягуються на кордоні і залежать від курсу гривні, який "застабілізувався" і відстає від прогнозів, що були закладені під час бюджетних розрахунків. У січні-квітні 2018 р. експорт товарів порівняно з відповідним періодом минулого року зріс на 112,8% (до 15,5 млрд дол. США), імпорт - на 115,1% (до 16,9 млрд дол.), від'ємне сальдо становило 1,4 млрд дол. (для порівняння, у січні-квітні 2017 р. мінус 968,6 млн дол.).

За даними Держказначейства, загалом до державного бюджету у січні-травні 2018-го надійшло 369,7 млрд грн, що на 13,5% більше, ніж за аналогічний період минулого року, але на 0,6% (або майже на 2,2 млрд) менше від плану на перші п'ять місяців року. Недовиконали свої плани податкові та митні органи - майже на 3,7 млрд грн (або 1,3%). За інформацією комітету з питань бюджету, недонадходження зафіксовано від акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (-7,2 млрд грн); ПДВ із увезених на територію України товарів (-3,9 млрд); рентної плати за користування надрами для видобування природного газу (-2,06 млрд); ввізного мита (-0,76 млрд грн).Тобто ми наочно бачимо, що допущені прорахунки щодо акцизної, рентної політики, не до кінця зрозуміла ситуація щодо прогнозу валютного курсу далися взнаки у напруженості, що склалася з виконанням бюджету у першому півріччі. А точніше, з невиконанням (станом на 27 червня 2018 р., за оперативними даними Держказначейства, до держбюджету надійшло 449,1 млрд грн, або лише 96,9% від плану).

Ситуацію з наповненням бюджету в міру власних можливостей рятував Національний банк, перерахувавши у травні 17 млрд грн свого прибутку, а у червні - ще 6 млрд (поповнивши цього року держбюджет уже на 38 млрд грн із передбачених на рік 50,549 млрд). Також варто звернути увагу на існування певних змін у надходженнях конфіскованих коштів. Так, якщо торік (а саме - наприкінці травня 2017 р.) на рахунках уряду вже обліковувалися 29,8 млрд грн надходжень коштів від спецконфіскації, що давало значний приріст доходів державного бюджету в цілому, то в січні-травні поточного року такі надходження мінімальні. При цьому, за даними ДФС, переплати на початку червня до державного бюджету становили 29,1 млрд грн, а податковий борг перед державним бюджетом - 81 млрд (збільшився з початку року на 4,1%), що свідчить про недостатність роботи у цій сфері, необхідність комплексного реформування ДФС, а можливо, і про неадекватність податкового навантаження на окремі підприємства і галузі.

Третя проблема - якість поточного планування надходжень і видатків. Як і в минулі роки, недовиконуються плани надходжень від приватизації - до держбюджету у січні-травні 2018-го надійшло лише близько 50 млн грн (із запланованих на рік 21,3 млрд, або лише 0,2%). Отже, незважаючи на заплановані урядом заходи у цій сфері (відповідно до розпорядження Кабінету міністрів України від 10 травня 2018 р. №358-р "Про затвердження переліку об'єктів великої приватизації державної власності, що підлягають приватизації у 2018 році" до такого переліку включено 23 об'єкти), ризик недовиконання цього показника до кінця року залишається суттєвим.

За видатками державний бюджет у січні-травні виконано на 379,9 млрд грн.

Вчасно та відповідно до затверджених планів здійснюється і перерахування більшості міжбюджетних трансфертів: за оперативними даними за шість місяців 2018 р., перераховано з державного до місцевих бюджетів 169,8 млрд грн, або 95,3% від плану.

Протягом шести місяців не перераховувалися такі субвенції, як субвенція на соціально-економічний розвиток територій, на охорону здоров'я у сільській місцевості, на різницю в тарифах тощо. Передусім це пояснюється тим, що урядом і міністерствами невчасно затверджуються напрями спрямування таких коштів, а робочими групами - їх розподіл.

Загалом же незатвердженими, за даними Мінфіну станом на 15 червня 2018 р., були 44 паспорти бюджетних програм (або 9%). А як відзначив комітет з питань бюджету, протягом січня-травня не розпочалося здійснення видатків за 54 бюджетними програмами (майже 10% усіх бюджетних програм).

Четверта проблема - боргове навантаження, яке якраз є наслідком недалекоглядної бюджетної політики в Україні. Попри певну позитивну тенденцію щодо зниження частки державного та гарантованого державою боргу відносно ВВП (до 71,8% у 2017 р.), а також забезпечення своєчасних виплат за зовнішніми та внутрішніми боргами, боргове навантаження у найближчі роки залишається високим і значно вищим за середнє навантаження для групи країн із аналогічним рівнем економічного розвитку (як відзначає МВФ у Fiscal Monitor, April, 2018, борг сектора загальнодержавного управління в Україні наприкінці 2018 р. планується на рівні 78,4% ВВП, а у країнах з ринками, що формуються, і з середніми доходами, до яких належить і Україна, - 51,2%ВВП).

За даними Мінфіну, погашення державного боргу у 2018 р. має становити 204,2 млрд грн, а у 2019-му цей показник розраховується на рівні близько 203 млрд, у 2020 р. - 181 млрд; витрати на обслуговування сумарно за три роки можуть сягнути 349 млрд грн. Крім того, слід виокремити також низку чинників, дія яких проявилася у минулі роки та триває у 2018 р. Зокрема, це зростання відсоткових ставок за державними запозиченнями та низька строковість випущених ОВДП, що, власне, і формує високе навантаження як на погашення, так і на обслуговування боргу. У 2017 р. середньозважена відсоткова ставка за розміщеними ОВДП у гривні дорівнювала 15,03% річних, у доларах США - 4,79%, в євро - 3,95% річних. За даними Національного банку, середньозважена відсоткова ставка за гривневими запозиченнями до бюджету за п'ять місяців становила 16,55%, у червні ж за окремими випусками вона сягала 17,41–17,44%. Це в майбутньому, безперечно, справлятиме додатковий тиск на частку видаткової частини бюджету, що спрямовуватиметься на обслуговування боргу (яка у 2018 р. уже дорівнює 13,1%), а нині виступає додатковим чинником відволікання власного ресурсу банків. Тобто триває процес спрямування відчутної частки потенційного кредитного ресурсу банків на кредитування уряду.

Хоча в даному випадку не можна говорити про ефект витіснення в його класичному розумінні, оскільки банки мають достатній ресурс і для спрямування його для кредитування економіки - варто проаналізувати хоча б динаміку залишку коштів на коррахунках (трималися останнім часом на рівні приблизно 50 млрд грн). Інакше кажучи, альтернативність, якою користуються банки, вкладаючи кошти в державні цінні папери та депозитні сертифікати НБУ (в умовах високого рівня облікової ставки, від якої залежить формування дохідності останніх), що за своєю суттю вважаються безризиковими, та існування об'єктивних факторів, які стримують вкладання банками коштів в економіку, йде не на користь розвитку економіки і країни в цілому.

Тож орієнтація на прискорення економічного зростання і зниження боргового навантаження у майбутньому потребуватиме більш активного узгодження фіскальної та монетарної політики уряду та Національного банку, а також забезпечення здійснення заходів, від реалізації яких можна очікувати зростання доданої вартості.

П'ята проблема. Суспільно-чутливим питанням залишаються видатки соціального характеру. Хоча відповідні видатки здійснюються першочергово, і заборгованість за ними в міру можливостей не допускається, їх обсяг і динаміка зростання завжди залишаються лакмусовим папірцем довіри до політики уряду. А в передвиборний рік це набуває особливої ваги. Це стосується, зокрема, підвищення розміру мінімальної заробітної плати. Як визначається пунктом 19 Прикінцевих положень ЗУ "Про Державний бюджет України на 2018 рік", Кабінет міністрів на основі моніторингу виконання державного бюджету за підсумками першого кварталу 2018 р. мав розглянути питання про можливість підвищити розмір мінімальної зарплати з визначенням його на рівні 4200 грн на місяць з другого кварталу. І хоча виконання показників бюджету за результатами першого кварталу не дали змоги цього зробити, існує дуже велика ймовірність підвищення цього показника вже при найближчому комплексному внесенні змін до державного бюджету (зазвичай подібні зміни комплексного характеру вносяться до літніх канікул народних депутатів або ж на початку осені).

Гострим залишається і питання видатків на надання пільг і житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), управління багатоквартирним будинком, вивезення побутового сміття та рідких нечистот. Із загального обсягу видатків на цю програму у 2018 р. у розмірі близько 71 млрд грн за шість місяців поточного року вже перераховано 54,85 млрд. А осінньо-зимовий період іще попереду! Тому залишається серйозним виклик щодо необхідності цього року збільшити видатки за цією статтею. Особливо важливим це вбачається в контексті прямих "сподівань" і закликів з боку Міжнародного валютного фонду підвищити ціну на газ для населення. І немає чіткої впевненості, що більш жорсткі вимоги щодо надання субсидій, які були запроваджені урядом у травні (і можуть торкнутися близько 15% одержувачів субсидій), дадуть той необхідний розмір економії, щоб не допустити збільшення розміру видатків. І на це потрібно шукати кошти в умовах невиконання доходів і приватизації.

Окрім того, нещодавні протести шахтарів у черговий раз порушили проблему державної підтримки вугільної галузі - як у кількісному, так і в якісному вимірах. І це стосується не лише цієї галузі, а й інших: і промисловості, і сільського господарства. І як неодноразово зазначалося, будь-які напрями видатків з бюджету повинні мати чітке обґрунтування та розуміння того, в які сфери, в яких обсягах вони мають виділятися та наскільки такі потреби забезпечуються відповідними надходженнями. Нами таке питання неодноразово порушувалося.

Шоста проблема - середньострокове бюджетне планування. Важливе питання, яке, на жаль, повноцінно не вирішується вже протягом кількох років. Не достатньо вдалий експеримент при підготовці проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018–2020 рр. (Верховною Радою України не було прийнято), цього року взагалі був нівельований. Спроба уряду підготувати відповідний документ на 2019–2021 рр. узагалі зазнала фіаско. При тому, що під час аналізу цього документа (проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2019–2021 рр.) складається враження, що він був підготовлений урядом за принципом "аби відчепилися": відсутність конкретних обґрунтувань, непідтверджені цифрові показники, наявність розбіжностей з уже затвердженими документами уряду. Тому й недивно, що комітетом з питань бюджету цей документ рекомендовано направити Кабміну на доопрацювання. Цей документ укотре показав, що навіть в уряді немає єдиного бачення шляхів узгодження можливих надходжень і видатків, а також механізмів дотримання бюджетних стель, які зазвичай як мінімум двічі суттєво коригуються: перший раз під час підготовки бюджету самим урядом, а другий - при його прийнятті у Верховній Раді.

Однак це не означає, що роботу в цьому напрямі слід припинити. Навпаки, потрібно "лупати цю скалу" і надалі. І внесення Кабінетом міністрів навесні на розгляд Верховної Ради законопроектів із питань впровадження середньострокового бюджетного планування є надзвичайно важливим кроком для підвищення якості не лише бюджетного планування, а й планування в цілому, а також виступає фактором зміни сприйняття учасниками бюджетного процесу підходів до своєї діяльності, розуміння взаємозв'язків між бюджетом і стратегічними державними документами, на основі яких він має формуватися, підвищення відповідальності за результати своєї діяльності.

І, мабуть, саме це є найбільшим викликом для уряду на нинішньому етапі. Але щоб цей виклик став можливістю для країни, потрібно збалансувати не лише державні фінанси, а перш за все державне мислення. Зробити його економічним і довгостроковим. Цим займаються розвинені держави, і цим нам обов'язково потрібно зайнятися якнайшвидше.