Куди діваються наші податки?

Понад третина ВВП України розподіляється через державний бюджет.

Тобто призначення цих коштів визначається і контролюється не безпристрасними механізмами ринку, а рішеннями законодавців і діями чиновників різного рівня. Рух бюджетних коштів віддзеркалює політику держави, і в тому числі реальні, а не задекларовані пріоритети реформ. На жаль, жорстока правда полягає в тому, що ні пересічні українці, ні навіть керівники держави досі не можуть у цьому дзеркалі побачити, якою є справжня результативність витрачання коштів платників податків.

Коли йдеться про прийняття бюджету, журналісти, економісти і політики жваво обговорюють прогнозні макроекономічні показники, пріоритети, строки подання і прийняття бюджету, податкові ініціативи, розподіл коштів за бюджетними програмами та розпорядниками. З моменту ухвалення головного фінансового документа країни інтерес до нього різко падає.

Згасання інтересу до бюджету у "міжсезоння", на жаль, виводить з поля зору громадськості, політиків і, певною мірою, фахівців-економістів те головне, заради чого бюджет, власне, й існує. Це - бюджетні видатки та результати від їх здійснення. Від того, як, ким, за якими процедурами ці видатки формуються і витрачаються повсякдень, залежать і ефективність виконання державою її основних функцій, і результати реформ, і добробут громадян. Між тим в Україні саме в бюджетних процедурах криються причини звичайного марнотратства, реалізуються корупційно-тіньові "закладки", через які у суспільстві формується глобальна недовіра платників податків до бюджетної політики держави та політики реформ загалом.

Найбільшого успіху в контролі результативності витрачання бюджетних коштів досягли англосаксонські країни, запровадивши в середині 60-х років минулого століття програмно-цільовий метод (ПЦМ) бюджетування. З утворенням Європейського Союзу принципи ПЦМ лягли в основу реформи бюджетних систем країн-членів. Суть методу полягає у плануванні, виконанні і оцінці виконання бюджету на основі програм, що включають цілі, завдання та показники їх виконання, вимірювані критеріями результативності досягнення мети та ефективністю витрачених на це коштів. Цілі бюджетних програм, у свою чергу, мають бути узгоджені із стратегічними цілями міністерств і загалом політикою уряду, що при владі. В Україні ПЦМ офіційно закріплений відповідною Концепцією, затвердженою розпорядженням Кабінету міністрів України від 14 вересня 2002 р. Метою впровадження ПЦМ було якомога більше націлити видатки бюджету на вирішення конкретних проблем, а також максимально зменшити вплив центрів політичного лобіювання на призначення та витрачання бюджетних коштів. Вбачалося, що зосередження видатків на визначених середньострокових цілях і завданнях розвитку окремих сфер діяльності з подальшим моніторингом ефективності витрачання коштів і, як передбачалось, обов'язковим фінансуванням цих програм стане дієвим способом підвищення ефективності бюджетної системи та системи управління державою загалом. На відміну від попереднього нормативно-кошторисного підходу, програмно-цільовий мав дати відповідь не тільки на питання: скільки потрібно коштів? А й на питання: навіщо? Що уряд збирається отримати в результаті їх витрачання? Як це відповідає суспільним інтересам?

Новий етап застосування ПЦМ розпочався з 2010 р. з ухваленням нової редакції Бюджетного кодексу України, в якій було удосконалено підходи до формування стратегічних документів - Основних напрямів бюджетної політики та прогнозу державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, унормовано перелік документів (показників, пояснень, індикаторів), які мають розроблятися та подаватися головними розпорядниками бюджетних коштів, закладено основи співставлення показників, що висвітлюються в бюджетних запитах, з планами діяльності головних розпорядників бюджетних коштів. Протягом наступних років було оптимізовано кількість бюджетних програм (їх було зменшено з 901 у 2011-му до 532 у 2015-му, а у 2018 р. їхня кількість становить 546). У подальшому питання ПЦМ визначалися Стратегією розвитку системи управління державними фінансами (2013 р.) та остаточно унормовані в Стратегії реформування системи управління державними фінансами (2017 р.).

На жаль, спроби впровадження ПЦМ і середньострокового бюджетного планування в Україні переважно не доводилися до реального втілення у практичну діяльність влади. Аби цей метод реально запрацював, потрібна низка обов'язкових умов: наявність довгострокової стратегії розвитку країни, запровадження середньострокового економічного і бюджетного планування, затвердження програм діяльності урядів на основі цілей, які випливають із стратегій і планів. На жаль, цих умов не створено й дотепер. А отже, ПЦМ використовується лише формально. Міністри продовжують звітувати за принципом витрат (скільки коштів освоєно, а скільки - недофінансовано), а не результативності (що зроблено за виділені кошти), головні розпорядники коштів витрачають значні зусилля на складання паспортів бюджетних програм і звітів про їх виконання, проте ці програми часто слабко пов'язані з вирішенням проблем, що стоять перед країною.

Формальністю характеризуються й чинні державні стратегічні та програмні документи в Україні. Державні стратегії, на відміну від державних цільових програм, не містять інформації про необхідні бюджетні кошти для їх реалізації. Завдання та цільові значення індикаторів, передбачені в стратегіях, не координуються на етапі планування з бюджетними обмеженнями. Відтак, ніколи не можна сказати, чи буде стратегія профінансована в повному обсязі, чи достатньо на неї виділено коштів для досягнення поставленої мети і чи співпадають цілі та показники ефективності стратегій із параметрами чинних бюджетних програм. Тому, як показує практика, від декларування в стратегічних документах до практичного виконання завдання в українських реаліях може й не дійти. Більш того, оскільки така невизначеність дає змогу маніпулювати показниками результативності, немає жодної впевненості, що кошти було ефективно витрачено. По суті, це знецінює роботу величезного державного апарату в очах платників податків.

На жаль, хоча законодавством України визначено порядок формування бюджетних запитів, заповнення паспортів бюджетних програм і звітів про їх виконання, практика показує, що якість підготовки таких звітів є невисокою. Під час підготовки більшості звітів про виконання паспортів бюджетних програм з боку головних розпорядників коштів простежується формальний підхід. Згідно з законодавством, при визначенні результативності бюджетної програми встановлюються, а в подальшому і аналізуються такі категорії показників, як "витрати", "продукт", "ефективність" та "якість"; здійснюється аналіз стану їх виконання з поясненнями розбіжностей (відхилення) між фактичними результативними показниками та затвердженими у паспорті бюджетної програми. Якщо із першими двома категоріями показників, які є кількісними, зазвичай труднощів не виникає, то з останніми двома, які є якісними, розпорядникам бюджетних коштів значно складніше.

Особливо це стосується програм, що пов'язані із діяльністю самого органу управління, яка передбачає виплату зарплати співробітникам, підвищення їх кваліфікації, поточні закупівлі для їхньої роботи. Залишається незрозумілим, наскільки ці витрати забезпечують виконання відомством його завдань. Не маючи загального системного розуміння реформ та методики оцінки власної результативності в цій системі, розпорядники воліють механічно запозичувати показники результативності у "лідерів", серед яких пальма першості, поза сумнівом, належить Мінфіну.

Наприклад, міністерства полюбляють визначати серед критеріїв ефективності показники "середня кількість вхідних документів, опрацьованих одним працівником", "кількість опрацьованих звернень, скарг громадян, запитів на публічну інформацію" (або відсоток до минулого року), які навряд чи реально оцінюють результативність роботи відомства (а часто, навпаки, можуть свідчити про надмірну забюрократизованість чи непрозорість роботи). Звіт про виконання паспорта бюджетної програми зводиться практично до бухгалтерського звіту (виділено коштів, проведено засідань комісій, надано дотацій, закуплено одиниць товарів тощо).

Між тим повністю відсутній аналіз впливу виділених коштів на розвиток держави як із наведенням статистичних даних, так і в частині співвідношення з планом роботи розпорядника. Пояснення щодо чинників досягнення/недосягнення запланованого результату головними розпорядниками не надаються або ж надаються мінімальні, без якісного обґрунтування та проблемного і ризик-орієнтованого аналізу на майбутнє. У звітах, як показує практика, абсолютно відсутня інформація щодо того, чи були все-таки досягнуті стратегічні цілі головного розпорядника бюджетних коштів та мета програми (а згідно з існуючими рекомендаціями такі показники мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю). Саме звіт про виконання паспорта бюджетної програми мав би стати основою для аналізу ефективності роботи головного розпорядника бюджетних коштів, системи державної виконавчої влади в цілому, підставою для реального впровадження середньострокового бюджетного планування, в якому плани фінансування бюджетних програм на наступні три роки будуватимуться не навмання, а на міцному стратегічному підґрунті. Не може ж такого бути, що платники податків утримують армію чиновників лише тому, що вони розглядають багато скарг, звернень і листів! Має бути результат від їхньої роботи, принаймні, щоб скарг і звернень стало менше, а не більше.

Варто також зазначити, що, попри поширеність загальних розмов про "розкрадання бюджету" (які разом з іншим слугують виправданням для тих, хто намагається в такий спосіб звести власне нехтування зобов'язаннями щодо сплати податків у ранг певного принципу), практичний інтерес громадськості до звітування розпорядників про виконання бюджетних програм досить слабкий. Не в останню чергу це пов'язано зі специфічністю самого предмета: непідготовленій людині досить важко розібратися навіть у самій бюджетно-бюрократичній казуїстиці. А тим більше в оцінці практичного прогресу у виконанні багатогранних функцій відомства.

Позитивним є той факт, що органи виконавчої влади починають дедалі більше інформувати про власну діяльність. Проте зберігається питання доступності цієї інформації. Наразі не існує єдиного підходу чи вимоги щодо місця розміщення звітів про діяльність міністерств, аналітичних висновків щодо взаємозв'язку між планами та звітами, а тим більше звітів про виконання бюджетних програм. І якщо на сайтах одних відомств відповідну інформацію знайти досить легко, то інших - доводиться довгенько шукати.

На жаль, самі розпорядники через нерозуміння важливості, а інколи і небажання не поспішають оприлюднювати власну звітність у загальнозрозумілій формі, тим більше сприяти її поширенню. Як наслідок - прогресуюча втрата довіри громадськості до діяльності центральних органів влади, з якої, як уже згадувалося вище, виростає недовіра до держави загалом. Тому Інститут суспільно-економічних досліджень визначив своїм пріоритетом не лише поглиблений фаховий аналіз результативності бюджетних видатків, а й формування відповідної системи поширення широкодоступної інформації про результати цього аналізу на мережевих засадах. Це має відновити довіру до бюджетної політики держави та сприяти практичному залученню громадянського суспільства до бюджетного процесу.

Не за горами початок розробки Основних напрямів бюджетної політики України на 2019–2021 рр. (Бюджетної резолюції). А отже, старт нового бюджетного циклу, що за вищезгаданих підходів має усі ризики відтворити нагромаджені проблеми неефективності та корумпованості бюджету попередніх років. Нагадаємо, наступний рік позначиться одразу двома виборчими кампаніями, тож, з одного боку, буде підвищена увага суспільства до доцільності та результативності витрачання бюджетних коштів, а з іншого - намагання перетворити програмно-цільовий метод на партійно-цільовий.

Змінити вищезгадані негативні тренди можливо, проте лише сконцентрувавши зусилля на впровадженні сучасних, випробуваних світовою практикою процедур реалізації ПЦМ у бюджетуванні, внесенні для цього необхідних нормативно-правових змін, формуванні відповідних управлінських, контрольних і дорадчих інститутів, досягненні відповідної кваліфікації їх співробітників.

Обнадіює те, що принаймні на формальній основі Україну не залишили наодинці з цими проблемами. Так, статтею 346 Угоди про асоціацію України та ЄС передбачено співробітництво для забезпечення розвитку бюджетної політики і надійних систем внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту, що базуються на міжнародних стандартах, а також відповідають основоположним принципам підзвітності, прозорості, економності, ефективності та результативності. У статті 347 ідеться про співпрацю сторін щодо розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування/планування, удосконалення програмно-цільових підходів у бюджетному процесі й аналізу ефективності та результативності виконання бюджетних програм, поліпшення обміну досвідом та інформацією з питань планування і виконання бюджету та стану державного боргу.

Практична реалізація задекларованих спільно з міжнародними партнерами намірів наразі була б більш дієвою у впровадженні сучасної прозорої та ефективної бюджетної політики та вигіднішою для обох сторін, ніж перманентний пінг-понг стосовно дизайну надводної частини айсберга української корупції.