Банкрутське двовладдя і законодавча невизначеність

Берназюк Ян Олександрович, 27 років, закінчив юридичний факультет Чернівецького державного університету ім. Ю.Федьковича. В 2001—2004 роках працював провідним спеціалістом департаменту договірно-правової роботи Укрспецімпексбанку, в 2004-му — в юридичному управлінні ГУ НБУ по Києву та Київській області. З 2004-го по 2006-й — начальник відділу з особливо важливих справ юридичного департаменту Національного банку України. З лютого по квітень 2006-го — директор юридичного департаменту Міністерства економіки України. На посаді директора Державного департаменту з питань банкрутства працює з моменту його створення.

Сьогодні в Україні фактично є дві установи, що відповідають за банкрутство підприємств: Державний департамент з питань банкрутства та Агентство з питань банкрутства. Останнє, щоправда, перебуває у стані ліквідації в судовому порядку, але намагається боротися за своє існування. Проблем з інститутом банкрутства у нашій країні від цього не меншає.

Станом на 1 липня ц.р. у процедурі банкрутства перебували 12,6 тис. підприємств, з яких 361 підприємство є державним, а ще у 200 підприємств частка державної власності у статутному фонді перевищує 25%. Підприємства стикаються і зі свавіллям арбітражних керуючих, і з прихованою приватизацією шляхом фіктивного банкрутства тощо. Допомогти розібратися в тому, що відбувається на «банкрутському фронті» та які можливі перспективи зміни державної політики в цьому напрямку, ми попросили директора Державного департаменту з питань банкрутства, кандидата економічних наук Яна БЕРНАЗЮКА.

— Яне Олександровичу, як так сталося, що в Україні існують дві установи з питань банкрутства? Які повноваження у Державного департаменту з питань банкрутства та Державної госпрозрахункової установи «Агентство з питань банкрутства»?

— Державний департамент з питань банкрутства є урядовим органом державного управління, що діє у складі Міністерства економіки. Створення таких органів передбачено указом президента України від 15.12.1999 р. №1572/99 «Про систему органів виконавчої влади» та постановою Кабінету міністрів України від 22.02.2000 р. №386 «Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління». Департамент створений згідно з постановою Кабінету міністрів України від 27.03.2006 р. №370 та діє на підставі положення, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 19.04.2006 р. №533.

Необхідність існування такого органу мотивувалася «недостатньою ефективністю державного впливу на процеси, які відбуваються у процедурах банкрутства». Йшлося, зокрема, про відсутність дієвого контролю за діяльністю арбітражних керуючих. А також про поширення схем неконкурентного відчуження державного майна через застосування процедур санації, з наступним продажем цього майна способами, встановленими комітетом кредиторів.

На сьогодні відповідно до пункту 3 зазначеного положення Департамент виконує всі функції державного органу з питань банкрутства, визначені статтею 2 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом». А саме: здійснення державної політики щодо запобігання банкрутству, забезпечення умов реалізації процедур відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом стосовно державних підприємств і підприємств, у статутному фонді яких частка державної власності перевищує 25%. Займається Департамент і підготовкою пропозицій господарському суду щодо кандидатур арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) для підприємств державного сектора економіки. Серед його функцій — організація системи підготовки арбітражних керуючих, ліцензування арбітражних керуючих та контроль за їхньою діяльністю. Наша установа також розглядає плани санацій і веде єдину базу даних про підприємства, щодо яких порушено провадження у справі про банкрутство.

Агентство з питань банкрутства — це державна госпрозрахункова установа. Відповідно, вона є суб’єктом господарювання, тобто суб’єктом господарського права в розумінні Господарського та Цивільного кодексів України. На сьогодні таку організаційну форму, як державна госпрозрахункова установа, взагалі не передбачено законодавством України. Це прямо суперечить статті 2 Бюджетного кодексу України, згідно з якою бюджетна установа — це орган, установа чи організація, що повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів та є неприбутковою.

Основними функціями Агентства були видача за плату довідок про порушення провадження у справі про банкрутство підприємств та реалізація майна боржників у процедурах банкрутства. На сьогодні такі довідки видають Департамент та його територіальні органи на безоплатній основі та з офіційної єдиної бази даних про підприємства, щодо яких порушено провадження у справі про банкрутство. Реалізація майна, відповідно до Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», може здійснюватися виключно через товарні біржі, які мають відповідний договір із Фондом державного майна України.

— Що саме стало причиною прийняття урядом рішення про ліквідацію Агентства?

— Влітку минулого року Міністерство економіки України провело комплексну ревізію фінансово-господарської діяльності Агентства та виявило численні порушення. Як зазначалося в акті перевірки від 28 липня 2005-го, Агентство, зокрема, не забезпечило належного ведення єдиної бази даних про підприємства, щодо яких порушено провадження у справі про банкрутство, та виконання в повному обсязі функцій узагальнення інформації щоквартального моніторингу провадження справ про банкрутство державних підприємств та підприємств із 25-відсотковою державною часткою. Це є прямим порушенням вимог наказу Мінекономіки від 11.04.2001 р. №77.

Крім цього, з’ясувалося, що в багатьох регіонах України Агентство займало монопольне становище на ринку реалізації майна банкрутів. В окремих випадках це призводило до реалізації майна за заниженими цінами, що, в свою чергу, порушувало права кредиторів на отримання своїх коштів. Зокрема, Агентство практикувало порядок реалізацій майна державних підприємств, за якого учасником конкурсу з придбання майна може бути лише особа, що її визначив інвестором комітет кредиторів (тобто якщо комітет кредиторів визначив одну особу інвестором, то саме вона є привілейованим покупцем усіх виставлених на продаж активів).

Однак останньою краплею став скандал навколо Макіївського металургійного комбінату. Незважаючи на доручення міністра економіки України від 09.03.2005 р. №100/103 припинити продаж майна підприємств та власний наказ Агентства від 09.03.2005 р. №26/1 «Про припинення продажу майна підприємств шляхом проведення тендерів», 16 березня 2005 року Агентство провело два тендери з продажу майна ВАТ «Макіївський металургійний комбінат» загальною вартістю 91,9 млн. грн.

Ще 24 вересня 2005 року Кабмін видав постанову №942 «Про ліквідацію державної госпрозрахункової установи «Агентство з питань банкрутства». Постанову цю ніхто не оскаржував, або, правильніше, не наважувався оскаржувати.

— Однак Агентство так досі й не ліквідоване?

— Це заплутана історія. На початку 2006 року у колишніх працівників Агентства з’явилася нотаріально завірена ухвала одного з районних судів Дніпропетровської області від 9 грудня 2005-го, згідно з якою суд зупинив дію наказу Мінекономіки від 24.10.2005 р. №368 «Про ліквідацію державної госпрозрахункової установи «Агентство з питань банкрутства», що належить до сфери управління Міністерства економіки України». Коли представники міністерства ознайомилися з матеріалами справи, то з’ясувалося, що ще 4 січня 2006 року суд скасував ухвалу про зупинення дії зазначеного наказу Мінекономіки. При цьому ні першу, ні другу ухвалу до Мінекономіки не направляли взагалі.

Згодом уже одним з районних судів Донецької області було винесено постанову про визнання недійсним наказу Мінекономіки про ліквідацію Агентства, який лише встановлює порядок виконання постанови Кабінету міністрів України №942. Цю постанову суду за апеляційною скаргою Мінекономіки було скасовано Апеляційним судом Донецької області. Тобто було встановлено законність як процедури ліквідації Агентства, так і прийняття у зв’язку з цим Мінекономіки власних нормативних актів.

На сьогодні Міністерство економіки отримало офіційну позицію Міністерства фінансів та Державної податкової адміністрації про доцільність ліквідації Агентства і виконання функцій щодо реалізації майна банкрутів-підприємств державного сектора економіки товарними біржами. Крім того, згідно з планом завершення ліквідації Агентства, затвердженим міністром економіки 12 вересня ц.р., голова ліквідаційної комісії (який, до речі, вже отримав одне дисциплінарне стягнення за невиконання наказів Мінекономіки) зобов’язаний до 15 листопада подати на затвердження ліквідаційний баланс.

— Як ви оцінюєте масштаби проблеми використання фіктивного банкрутства для тіньової приватизації підприємств? Що робить Департамент, аби запобігти такій практиці?

— Деякі архівні матеріали, що їх було передано Міністерством економіки до нового Департаменту, містять факти, м’яко кажучи, неоднозначного використання механізмів банкрутства.

Так, у процедурі санації ВАТ «Макіївський металургійний комбінат» (частка державної власності становить 62,05%) шляхом передачі його майна було створено ЗАТ «Макіївський металургійний завод». Засновниками новоствореного товариства мали виступити в рівних частках ДК «Газ України», НАК «Нафтогаз України» та ТОВ «Металург». Однак у ході виконання плану санації компанія «Газ України» внесла до статутного фонду лише 10 тис. грн. і стала власником 0,005 % статутного капіталу цього підприємства. Це призвело до того, що ТОВ «Металург» за внесок у розмірі 203 млн. грн. отримало 99,99% акцій ЗАТ «Макіївсталь». У результаті ВАТ «Макіївський металургійний комбінат» залишилося без майнових активів, проте з величезними борговими зобов’язаннями перед кредиторами, і насамперед за кредитом, залученим під державні гарантії (133 млн. євро).

Інший приклад. У процедурі санації ВАТ «Одеський завод «Центроліт» (частка державної власності становить 69,91%) його цілісний майновий комплекс вартістю 54 млн. грн. на умовах мирової угоди було передано інвестору. Згідно з умовами цієї угоди, інвестор зобов’язувався погасити кредиторську заборгованість у розмірі 8 млн. грн. протягом 20 кварталів з дати її затвердження. Однак відразу ж продав цілісний майновий комплекс підприємства та відмовився виконувати свої зобов’язання.

У ході провадження у справі про банкрутство ВАТ «Краситель», в березні—квітні 2003 року, під час реалізації плану санації цілісний майновий комплекс цього підприємства було продано визначеному комітетом кредиторів інвестору за мінімальною початковою ціною 30 млн. грн. (продаж відбувся знов-таки із залученням Державної госпрозрахункової установи «Агентство з питань банкрутства»). При цьому 25 млн. гривень із зазначених 30 було перераховано ВАТ «Краситель» на погашення кредиторської заборгованості першої черги перед тим самим інвестором (вимоги були забезпечені заставою). Тобто інвестор і борг повернув, і цілісний майновий комплекс боржника отримав у власність.

Що нового вніс Департамент з питань банкрутства в боротьбу з таким ганебним явищем, як фіктивне банкрутство? По-перше, більш ретельне вивчення планів санації державних підприємств-банкрутів. За півроку роботи Департамент не погодив жодного такого документа, хоча було розглянуто майже два десятки проектів. Причина одна: переважна більшість із запропонованих планів санації, на думку керівництва Департаменту, не відповідають вимогам законодавства та досить часто своїй основній меті — відновленню платоспроможності підприємства. До проектів подано обґрунтовані зауваження та пропозиції.

Департамент здійснює моніторинг інформації, що надходить від обласних державних адміністрацій та податкових органів, а також інші перевірки з метою виявлення ознак прихованого, фіктивного банкрутства або доведення до банкрутства. З початку 2006 року в результаті 40 перевірок підприємств державного сектора економіки було виявлено сім випадків доведення до банкрутства, п’ять — фіктивного банкрутства та два — приховування банкрутства. Всі ці матеріали передано до правоохоронних органів. Департамент також збирає інформацію про заборгованість перед бюджетами та державними цільовими фондами, а також за заробітною платою підприємств державного сектора економіки, щодо яких не розпочато процедур банкрутства, для виявлення ознак неплатоспроможності та вжиття заходів з метою недопущення їх банкрутства.

Керівним документом під час цих перевірок є Методичні рекомендації щодо виявлення ознак неплатоспроможності підприємства та ознак дій з приховування банкрутства, фіктивного банкрутства чи доведення до банкрутства, затверджені наказом Міністерства економіки від 19.01.2006 р. №14.

При Департаменті створено комісію з анулювання ліцензій арбітражних керуючих, яка розглядає акти перевірок. За час своєї діяльності Департаментом прийнято рішення анулювати ліцензії у 21 арбітражного керуючого. Для порівняння: у 2005 році було анульовано лише десять ліцензій. Як правило, такі дії Департаменту ліцензіати оскаржують у судовому порядку. Але на сьогодні з цього приводу ще немає жодного негативного рішення суду.

— Які основні проблеми стоять сьогодні перед системою відновлення платоспроможності боржників у державному масштабі?

— Передусім концептуального вирішення, а також правового врегулювання потребують проблеми, пов’язані з передачею об’єктів соціальної сфери під час процедур ліквідації, а також з банкрутством комунальних підприємств. Не вирішене також питання про страхування відповідальності арбітражних керуючих. Відсутні досконалі механізми боротьби з використанням банкрутства для ухилення від розрахунків з кредиторами. Публічного обговорення потребують пропозиції щодо створення механізму консолідації вимог державних кредиторів в однієї особи (органу), надання права органам державної виконавчої служби виступати кредитором у справах про банкрутство на підставі наявних виконавчих документів та ін.

На сьогодні майже не працює норма, закріплена в частині першій статті 3 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» та частині першій статті 211 Господарського кодексу України. Вона встановлює, що «засновники (учасники) суб’єкта підприємництва, власник майна, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, у межах своїх повноважень зобов’язані вживати своєчасних заходів щодо запобігання його банкрутству». Тобто, що їх головне завдання — не розпродавати підприємство, а інвестувати в нього з метою «поставити на ноги». На наш погляд, тільки за наявності санкції ця правова норма запрацює на практиці.

З погляду на існуючі серйозні прогалини в законодавчому полі, працівники Департаменту зосередили свою увагу саме на вдосконаленні галузевого законодавства. За півроку роботи доопрацьовано проект закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів», спрямований на недопущення використання механізмів банкрутства для проведення «прихованої» приватизації; на запобігання банкрутству підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави; на вдосконалення порядку призначення арбітражних керуючих на державних підприємствах та контролю за їх діяльністю; на запровадження обов’язкового погодження із державним органом з питань банкрутства планів санації та мирових угод.

З іншого боку, Департаментом розроблено законопроект, який передбачає внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та встановлює відповідальність арбітражних керуючих за неподання або подання неповної інформації до єдиної бази даних про підприємства-банкрути.

Коли верстався номер, стало відомо, що Кабінет міністрів звільнив Яна Берназюка з посади директора Державного департаменту з питань банкрутства — у зв’язку з переходом на іншу роботу, як зазначено у постанові КМУ від 11 жовтня №1414.