Згоди немає?

Минулого тижня лідери країн-членів Європейського Союзу зібралися на саміт Європейської ради, присвячений, передусім, проблемі міграції.

Представники країн, що займають зовсім різні позиції з цього питання (як, наприклад, Німеччини і Франції з одного боку, та Італії - з другого), висловили своє задоволення результатами зустрічі. Однак залишається неочевидним, чи справді досягнуті домовленості значущі й працюватимуть, чи європейські лідери "погодилися не погодитися".

Німецький контекст

Цей саміт проходив на тлі внутрішньокоаліційного конфлікту в Німеччині - конфлікту, що теж виник навколо теми міграції. Голова міністерства внутрішніх справ і лідер Християнсько-соціального союзу Горст Зеєгофер виступив за жорсткішу політику щодо біженців, які прибувають до Німеччини. Зокрема йшлося про те, щоб завертати осіб, котрі раніше пробували набути статусу біженця або просто зареєструвалися в іншій країні ЄС, на кордоні Німеччини, не допускаючи їх до країни. Насправді таких людей відносно небагато: так, із 78 тисяч біженців, яких прийняла Німеччина за першу половину 2018 р., лише 18 тисяч підпадають під цей критерій. Зеєгофер погрожував, якщо Меркель не погодиться на цю вимогу, він введе відповідні перевірки на кордоні з Австрією самостійно як голова МВС країни - тим самим де-факто ставлячи ультиматум: або жорсткіша міграційна політика, або відставка Зеєгофера і наступна коаліційна криза.

ХСС - "сестринська" партія для Християнсько-демократичного союзу, який очолює Ангела Меркель; ХСС бере участь у виборах лише в Баварії, тоді як ХДС у цій землі, навпаки, у виборах участі не бере. Конфлікт між Зеєгофером і Меркель поставив цей статус-кво під питання, і обговорювався варіант, за якого "сестринські" партії розходяться, ХСС стає загальнонімецькою партією, а ХДС,
своєю чергою, починає працювати в Баварії. У такому разі (і це неминуче супроводжувалося б достроковими виборами) програли б обидві партії. ХДС ризикував би отримати більш консервативного, але при цьому респектабельного, конкурента, який, при вдалому для партії Зеєгофера розкладі, зібрав би голоси помірних правих виборців ("Альтернативі для Німеччини" залишався б тоді переважно їхній "ядерний" електорат - украй праві). За червневим опитуванням INSA, ХСС, ставши загальнонаціональною партією, могла б розраховувати на 18% голосів (ХДС - на 22%), тоді як АдН втратила б третину прихильників. Однак ХСС втратив би своє безперечне лідерство в Баварії, оскільки ХДС з їхнім потужним партійним ресурсом найпевніше зміг би отримати значну частку голосів у цій землі.

Саме тому не тільки в ХДС, а й у ХСС звучали критичні відносно дій Зеєгофера голоси. Так, колишній міністр культури від ХСС Ганс Майєр заявив, що розкол між "сестринськими" партіями став би знаком того, що партійна система в Німеччині продовжує розвалюватися, і країна наблизилася до стану Веймарської республіки - поляризованої демократії з сильними радикальними партіями і слабким центром. Ба більше, згідно з опитуванням від компанії Forsa, 45% прихильників ХСС (і 69% німців загалом) на підставі скандалу вважають, що Зеєгофер мав би подати у відставку з позиції міністра. У неділю, 1 липня, Зеєгофер і сам заявив перед членами партії, що планує подати у відставку; однак інші партійці вмовили його спробувати знайти компроміс із Меркель. І справді, компроміс знайшли; наступного дня сторони погодилися створити на кордоні з Австрією транзитні центри, що дадуть змогу перевірити, чи був біженець зареєстрований в іншій країні ЄС, і якщо так, відносно швидко депортувати його. Однак, як уважає Меттью Карнітшніг із Politico, це незначна поступка для Меркель: ідею транзитних центрів вона й сама лобіювала ще 2015 р. Водночас для Меркель було найважливішим знайти європейське вирішення проблеми, тобто таке, за якого дії Німеччини не були б суто однобічними, а вписувалися б у контекст загальноєвропейської міграційної політики. І саміт ЄС, очевидно, дозволив їй досягти цього.

Чи таки вирішення?

Хоча лідери багатьох країн-членів позитивно висловилися про результати саміту ЄС, розмита суть досягнутих угод дозволяє припустити, що причина таких висловлень у тому, що кожен лідер може їх інтерпретувати так, як йому зручно для внутрішньополітичних цілей. Більш жорстко налаштовані до міграції держави, такі як Італія, Австрія або країни Вишеградської четвірки, можуть привертати увагу виборців до того, що резолюція Європейської ради передбачає жорсткіший контроль над зовнішніми кордонами ЄС або створення (на добровільній для країн основі) центрів, що дозволяють швидко розділити тих, хто прибуває, на "нерегулярних мігрантів", яких слід депортувати, і біженців. Італійський віце-прем'єр Маттео Сальвіні (і фактичний лідер країни) уже назвав підсумки саміту перемогою для Італії. І це не дивно, з огляду на те, що ця країна погрожувала накласти вето на всі рішення саміту, якщо не отримає потрібних поступок. Для нього також важливим досягненням була декларація потреби переглянути Дублінську угоду, яка передбачає, що мігрант має запросити статус біженця в першій безпечній країні, куди прибув - зокрема це призводить до концентрації мігрантів в Італії (а також у Греції).

Своєю чергою, Меркель може, завдяки пункту про ці центри, стверджувати, що знайшла загальноєвропейське рішення внутрішньополітичної кризи на противагу суто національному; центри на кордоні з Австрією відкриються лише у разі згоди Відня, яку, зважаючи на антиміграційну позицію нинішньої австрійської коаліції, отримати буде непросто. Крім того, на противагу ідеї "міцності Європи" (яку підтримує той же Сальвіні, котрий заявляє, що біженці, які прибувають морем, "побачать Італію лише на листівках"), угода не передбачає радикальної жорсткості кордонів для біженців; ідеться, скоріше, про жорсткість контролю при відкритості для осіб, яким реально загрожує небезпека у їхніх країнах. Як і Німеччина, Франція підтримує такий спільний напрям європейської політики.

Водночас, беручи до уваги, що транзитні центри створюватимуть на добровільній основі (Вишеградська четвірка й, очевидно, Італія блокували будь-які згадки про обов'язкові заходи; Франція й Австрія вже заявили, що такі центри не створюватимуть), неясно, як насправді угода працюватиме. Крім того, подання питання біженців як ключового у 2018 р. нагадує кола на воді; кількість біженців, що прибувають у Європу, насправді вже значно скоротилася, фактично досягнувши докризового рівня, але європейський виборець усе ще вважає проблему міграції однією з найважливіших. Визнавати проблему і говорити про неї начебто б і треба, щоб уникнути відпливу виборця до крайніх правих. Однак, як свідчить приклад Німеччини, де на передвиборних дебатах між лідерами двох головних партій ішлося майже виключно про міграцію, зациклюватися на цьому питанні означає визнавати порядок денний правих і, в остаточному підсумку, справедливість їхніх побоювань.

Перспективи

Як вважає Карнітшніг, досягнуті в Німеччині домовленості швидше схожі на тимчасове перемир'я, ніж на довгочасну мирну угоду. Те ж саме, мабуть, можна сказати й про домовленості, досягнуті наприкінці червня Європейською радою. Не підтверджуючи зобов'язання розмістити в себе певну кількість біженців по квотах солідарності, яке раніше ігнорували деякі країни (передусім Вишеградська четвірка), але й не скасовуючи його й визнаючи створення транзитних центрів добровільним заходом, червневе рішення ЄС, по суті, не є вирішенням проблеми. Єдине досягнуте рішення, що має стратегічний потенціал, - це посилення співробітництва з третіми країнами й Африкою загалом, націлене на те, щоб у Європу вирушало менше людей. Зокрема говорять про створення центрів для мігрантів у країнах Північної Африки, аби ще там відокремлювати економічних мігрантів від біженців. Однак якщо це рішення і не залишиться декларативним (а це можливо, зважаючи на те, що жодна африканська країна поки не погодилася розмістити в себе такий центр), воно в кожному разі довгострокове. А поки, якщо в Африці або на Близькому Сході вибухне новий конфлікт, Європу очікують нові хвилі міграції й нові політичні потрясіння.

Тим часом рішення, пов'язані з транзитними центрами, можуть також бути деструктивними для Євросоюзу і його найголовнішого досягнення - свободи переміщення. Річ у тім, що австрійський прем'єр Себастьян Курц уже заявив: якщо Німеччина введе однобічні заходи щодо повернення мігрантів, які прибувають з Австрії, остання відповість створенням таких же центрів на кордонах з Італією та Словенією. Іншими словами, або транзитний центр не працюватиме, або режими контролю в Європі помітно посиляться за принципом доміно, що вдарить по переміщеннях, які не мають стосунку до біженців взагалі. Маттео Сальвіні, що не дивно для вкрай правого політика, уже підтримав відновлення контролю на кордоні з Австрією. Своєю чергою, мер італійського міста, розташованого на кордоні, виступив проти, заявивши, що це буде ударом по бізнес-активності. Чехія також уже готова ввести перевірки на кордоні з Німеччиною, і за нею може піти Польща.

Утім, не факт, що транзитні центри на кордоні Німеччини й Австрії все-таки буде створено. Річ у тім, що коаліційний партнер ХДС і ХСС - Соціал-демократична партія Німеччини виступала проти таких центрів у 2015 р., коли Меркель запропонувала цю ідею, і виступає проти них тепер. З другого боку, демарш Зеєгофера, як уже було сказано, не мав широкої підтримки навіть серед прихильників його партії - 55% із них, згідно з опитуванням, з політикою Зеєгофера не згодні; рейтинг ХСС також упав. Іншими словами, позиції головного німецького лобіста створення таких центрів ослаблені.

Однак ризики для вільного пересування в Європі справді є. Можливо, саме тут серйозно проявиться небезпека правих сил, які прийшли до влади в Австрії та Італії; через дії цих ключових для ЄС країн "ефект доміно" може призвести до жорсткості кордонів усередині Євросоюзу загалом. Зеєгофер, Курц і Сальвіні, представляючи спектр правих поглядів, демонструють, що "Європа націй" - це, з усією неминучістю, Європа конфліктів; праві можуть підтримувати одне одного в передвиборних кампаніях, але якщо вони приходять до влади, й інтереси їхніх країн стикаються, результат буде програшним для всіх сторін. Тим часом лідери країн Вишеградської четвірки, хоча об'єктивно їхні держави не зацікавлені у відновленні контролю на кордонах з іншими європейськими країнами (кількість мігрантів, що прибувають у ці чотири країни вкрай мала), грають і гратимуть на антиміграційних настроях електорату.

Складно стверджувати, чим закінчиться нинішнє протистояння. Можливо, справді контроль на кордонах буде посилено і, як і додатковий контроль, що діє нині на окремих кордонах Німеччини, Австрії та скандинавських країн, стане новою нормою. У кожному разі в поточних процесах небагато радісного для прихильників відкритих кордонів і європейської ідеї, а також для бізнесу й туризму. Водночас не можна стверджувати, що сама по собі незгода в питанні міграційного контролю неодмінно призведе до розколу ЄС загалом. Скоріше, деструктивний для ЄС потенціал несе правий порядок денний загалом. Однак передвиборні заяви нерідко розходяться з ділом, і загроза, можливо, перебільшена. Так, багато говорили про можливість скасування санкцій проти Росії, спочатку після приходу до влади правої коаліції в Австрії, потім - популістської коаліції в Італії. Але, попри лояльні заяви партій-переможців під час виборчої кампанії, Рада ЄС, що складається з профільних міністрів усіх країн-членів, 23 червня подовжила санкції ще на рік.