Як убезпечити архітектуру «нової європейської безпеки»

На початку грудня 2009 року Кремль оприлюднив довгоочікуваний документ під назвою «Договір про європейську безпеку», який розвиває і поглиблює ідеї, сформульовані російськими лідерами протягом останніх трьох років — починаючи з відомої промови президента Путіна на безпековому форумі в Мюнхені на початку 2007 року.

Україна не може стояти осторонь багатопланової дискусії щодо вдосконалення європейської архітектури безпеки на різних майданчиках. Причому зміст як дискусії загалом, так і української позиції не може зводитися до вибору відповіді «так» чи «ні» російським пропозиціям.

Російські ідеї, викладені у цьому документі, слід сприймати як прагматичний інструмент російської дипломатії, вкинутий у міжнародний простір заради великого торгу навколо змін світопорядку. Росія в цьому торгу відкрито сформулювала свою стартову пропозицію, і вже сам цей факт можна вважати позитивом.

Ініціатори документа навряд чи всерйоз розраховують на те, що провідні світові гравці приймуть дану гру за чисту монету. Російські експерти не надто й приховують той факт, що йдеться не про пошук прийнятного для всіх формату міжнародної безпеки, а про «наступ на зовнішньополітичному фронті», внаслідок якого одна сторона (ЄС, НАТО) має піти на поступки, а друга (Росія) — досягти успіху і здобути додатковий оперативний простір.

Перші відгуки впливових міжнародних гравців свідчать про те, що російський проект навряд чи стане сировиною для формування консенсусного бачення безпеки в євроатлантичному/євразійському регіоні. Документ було доволі однозначно піддано критиці і канцлером Німеччини Ангелою Меркель, і керівництвом НАТО, і головуючою в ЄС Швецією (в особі міністра закордонних справ Карла Більдта). Навряд чи успішною можна вважати і презентацію проекту главою російської дипломатії Сергієм Лавровим на міністерському саміті ОБСЄ, що відбувся 1 грудня в Афінах.

Документ являє собою виключно російську позицію (яка в перспективі може бути підтримана ще п’ятьма-шістьма пострадянськими державами (з 56 країн—членів ОБСЄ). Його поява цілком лягає в контекст активно впроваджуваної Росією тактики односторонньої дипломатії країни, яка хоче бачити себе рівновеликим суб’єктом не окремим країнам ЄС та НАТО, а Заходу загалом, що вочевидь не підкріплюється ані реальним економічним потенціалом Росії, ані рівнем її авторитету в європейській та світовій політиці.

Запропонований документ треба сприйняти як маніфест зовнішньої/безпекової політики Росії, і ставитися до нього відповідним чином. Очевидно, що цей проект не буде підписаний в такому чи подібному вигляді як міжнародна угода. Не тому, що він російський, а тому, що він базується на позиціях, неприйнятних для практики міжнародного права (про що нижче).

Документ, з іншого боку, не буде цілком відкинутий. Найімовірніше, після кількох спроб просунути проект на високий дипломатичний рівень його просто покладуть під сукно. Але експерти та окремі політики говоритимуть на цю тему ще досить довго. Можливо, у віддаленій перспективі буде знайдено шлях для формулювання нового консенсусного бачення міжнародної безпеки, і нинішня дискусія стала одним із поштовхів до нього.

Такий загалом скептичний прогноз не означає, що Україна має сказати «ні» й усунутися від подальших дискусій. Навпаки, раціональна позиція Києва має бути зацікавленою, максимально деполітизованою і професійною.

Слід вітати намір авторів проекту започаткувати взаємозобов’язуючу і доволі оперативну систему міжнародних консультацій стосовно загроз безпеки та раннього попередження, описану в статтях 4—6 проекту. Запропонована модель може слугувати предметом для обговорення в рамках дискусій щодо реформи інститутів ООН та ОБСЄ.

Важливим є посилання в преамбулі договору на такі фундаментальні цінності, як повага до суверенітету та територіальної цілісності держав. Водночас незрозуміло, яким чином ці цінності можуть бути втілені на практиці, якщо в регіоні немає спільного бачення легітимних кордонів. На думку великої кількості країн регіону, на теренах колишньої Югославії нині існує сім держав, на думку інших — шість. На думку Росії, на території колишнього СРСР нині існує 17 незалежних держав, на думку решти держав євроатлантичного/євразійського простору, таких держав лише 15.

На сьогоднішній день неможливо сподіватися на підсилення універсальних (придатних для всіх) гарантій територіальної цілісності держав, адже політичні карти світу, що друкуються в Брюсселі, Берліні, Москві, Белграді, Анкарі, Києві та Вашингтоні — помітно відрізняються між собою. І в Москві про це достеменно відомо. А якщо такі гарантії за нинішніх умов неможливо посилити, то інтерес до проекту з боку більшості потенційних учасників, у тому числі України, буде низьким.

Стаття 2 містить кілька положень, які запроваджують неприйнятний для міжнародного безпекового права ступінь суб’єктивізму в оцінці загроз безпеки. «Учасник цього Договору не здійснює дій чи заходів, що суттєво зачіпають безпеку одного або кількох Учасників цього договору, не бере участі і не підтримує їх». Якими критеріями можна відокремити ті дії чи заходи, що суттєво зачіпають безпеку учасника від тих, що зачіпають її не суттєво? Хто уповноважений визначати ступінь суттєвості? Як випливає із тексту, таке право віднесене до компетенції самої «постраждалої» держави-учасника, яка, очевидно, керуватиметься власними міркуваннями, суб’єктивними сприйняттями та стереотипами.

Цілком можливо, що замість реальних загроз безпеки, які піддаються вимірюванню (такі як агресія, шантаж, гонка озброєнь поблизу кордонів іншої держави тощо), предметом звинувачень у рамках угоди стануть уявні загрози, зумовлені виключно фобіями і стереотипами окремих держав. Таки чином, будь-яку дію одного з учасників договору інший учасник може трактувати як порушення договору на підставі лише того, що ця дія не подобається, викликає роздратування або інші негативні емоції. За такої норми неминучі конфлікти між суверенним правом одних проводити самостійну внутрішню і зовнішню політику, а інших — впливати і коригувати таку політику ззовні. Отже, з самого початку в документ закладається норма, що робить угоду, пропоновану як основу архітектури європейської безпеки, конфліктною і абсолютно дисфункціональною.

Такі положення, які свідчать про намагання надати суб’єктивним відчуттям рівного статусу із реальними ворожими діями, містяться також у статтях 3 та 5 проекту, що ілюструє фундаментальність даного підходу, що фактично саме по собі виключає можливість підтримки даного проекту як можливого міжнародного договору абсолютною більшістю країн, розташованих на просторі «між Ванкувером і Владивостоком».

Конструктивною контрпропозицією у цьому сенсі може бути ідея формулювання вичерпного переліку можливих дій, котрі можуть трактуватися як такі, що суттєво зачіпають безпеку одного або кількох учасників — для усунення неприйнятного суб’єктивізму в оцінці таких загроз.

Насамперед слід чітко заперечити можливість трактування діями, «що суттєво зачіпають безпеку» одного з учасників, такі дії іншого учасника, що стосуються виключно його легітимної внутрішньої політики або є реалізацією суверенних прав на здійснення самостійного вибору у міжнародних справах (наприклад, щодо приєднання до міжнародних організацій, в тому числі безпеково-оборонного характеру).

Заслуговують на увагу і деякі інші істотні новації пропонованого документа. Наприклад, стаття 8 встановлює таку норму: «Учасник має право розглядати збройний напад на іншого учасника як збройний напад на нього самого… він має право надати Учаснику, на якого здійснено військовий напад, з його згоди, необхідну допомогу, включаючи військову» є надто суперечливою з погляду міжнародного права. З одного боку, ніхто не заперечує право держав, зокрема зв’язаних двосторонніми чи багатосторонніми угодами про колективну оборону, до виконання своїх відповідних обов’язків. З іншого боку, нехарактерним для міжнародного права і недостатньо логічним є внесення такого положення в рамковий договір з колективної безпеки, між учасниками якого немає зобов’язуючих зв’язків на
кшталт статті 5 Вашингтонського Договору. Є підстави розглядати таку пропозицію як намагання виправдати вибірковий інтервенціонізм, не обумовлений санкціями ООН.

Стаття 10 встановлює дивні і загалом неприйнятні преференції для двох організацій, в рамках яких Росія де-факто має домінуючі позиції. Йдеться про СНД та ОДКБ. Саме ці організації, поряд з ЄС, НАТО та ОБСЄ, запрошені до підписання цієї угоди, тоді як інші регіональні структури, такі як ГУАМ чи ОЧЕС, без пояснення критеріїв до цього переліку не включені.

Це свідчить про намагання РФ штучно підвищити статус підконтрольних їй організацій в міжнародній системі, поставивши їх в один ряд із ОБСЄ, НАТО та ЄС — організаціями, де не сприймається гегемонізм і де жодна країна за визначенням не має «контрольного пакета» під час ухвалення рішень. Це загалом суперечить інтересам України, яка зацікавлена у рівноправному представництві зацікавлених міжнародних організацій, а також у чіткому відокремленні класичних багатосторонніх міжнародних організацій і союзів держав від тих проектів, що фактично є продуктом регіонального гегемонізму і виявом національних інтересів однієї держави.

У цьому контексті варто звернути особливу увагу на те, що проект Договору про європейську безпеку не є поодиноким випадком — останнім часом Росія докладає чимало організаційних та інформаційно-пропагандистських зусиль для підвищення міжнародного статусу СНД, ЄврАзЕС, Митного союзу (РФ, Білорусі і Казахстану) та ОДКБ — з метою вписування цих суто російсько-центричних проектів в один смисловий та категорійний ряд з Європейським Союзом та НАТО, надання цим організаціям суб’єктності у міжнародних справах, що насправді означає створення додаткових суб’єктностей для самої Росії — приблизно за тією логікою, за якою свого часу Сталін ввів до числа фундаторів ООН БРСР та УРСР — для збільшення кількості підконтрольних голосів за столом, де вирішуються глобальні справи. Варто серйозно поставитися до спроб посадити за стіл світової політики групу фіктивних, квазіколективних суб’єктів, які фактично репрезентують волю однієї, хоча і впливової, держави.

Україна як учасник СНД могла б виступити із застереженням стосовно спроб трактування Співдружності як ексклюзивного суб’єкта міжнародних відносин. СНД, з огляду на свою очевидну неоднорідність, відсутність інтеграційних перспектив та істотні відмінності національних інтересів учасників, не може претендувати на більшу суб’єктність, ніж такі організації як, наприклад, ГУАМ, ОЧЕС чи Центральноєвропейська Ініціатива.

І останнє. Нещодавно парламент екзотичної держави Науру схвалив визнання південної Осетії та Абхазії незалежними державами взамін на економічну допомогу з боку Росії. Україна безперечно має увійти в процес обговорення ідей нової архітектури безпеки у Європі (такими є закони realpolitik), але, усвідомлюючи факт, що крок до узаконення розчленування суверенних держав може коштувати усього 50 млн. доларів хабара, сплачених респектабельними ініціаторами «нової архітектури» маленькій острівній державі.