Укрупнення.ру

Наприкінці 2007 року ми побачимо зовсім іншу Росію. Країну, котра лише номінально відповідатиме тому, що про неї написано в документі з назвою «Конституція Російської Федерації». Країна «Росія» — уже без слова «федерація» — швидше за все, змінить теперішню «еРеФію». Уже нині на президентському сайті www.kremlin.ru можна бачити посилання саме на «Конституцію Росії», а сам Володимир Володимирович називається «президентом Росії», але не президентом Російської Федерації. Зміна ця, на перший погляд доволі формальна, насправді має під собою цілу теорію, яку, схоже, сьогоднішня російська влада вирішила втілити в життя.

Сучасна Росія успадкувала від колишньої РРФСР федеративний устрій радянського зразка. Від класичної федерації цей тип відрізняється тим, що через величезні простори й етнічну різношерстість населення РРФСР і нинішня РФ була й є національно-територіальною федеративною державою, де більшість суб’єктів федерації були сформовані саме за національною ознакою. У часи СРСР за всієї жорсткості ставлення до національних меншин (депортації чеченців, кримських татар і т.п.) ніхто не ставив під сумнів сам принцип національної автономії. Для того щоб міцно зв’язати етнічно неросійські області з тілом Росії, їх розчленовували та включали до складу сусідніх російських областей. Так, приміром, було з Бурят-Монгольською АРСР, що перестала бути «монгольською» 1957 року, коли два округи — Агінський і Усть-Ординський, — населені в основному бурятами, було приєднано відповідно до Читинської та Іркутської областей. Усе це робилося для того, аби у бурятів, які етнічно тісно пов’язані з монголами, не з’явилося прагнення до сепаратизму. Утім, у СРСР політика стосовно національних автономій була вкрай непослідовна. Деякі народності (кримські татари, калмики, чеченці, поволзькі німці) позбавлялися автономії, проте потім деяким із них (чеченцям і калмикам) її повертали. Москва за зрозумілим лише їй принципом вирішувала, що, приміром, у тувинців буде автономна республіка — АРСР, а хакасам потрібна тільки автономна область. Проте малі народи мали право відстоювати в рамках СРСР існування своєї мови, культуру і традиції, підтверджуючи тим самим багатонаціональний характер СРСР .

У пострадянській Росії ситуацію обтяжило те, що кожний малий народ зажадав свого права на самовизначення й автономію. У Росії тепер 89 суб’єктів федерації. Причому всі вони за Конституцією рівні у відносинах із федеральними органами влади. Вони також у принципі за статусом рівні й між собою.

Теперішня Росія успадкувала від СРСР систему, за якої федеральні закони мають верховенство над прийнятими в автономіях. Крім того, автономія не має юридичних прав виходити зі складу Російської Федерації, хоча в середині 90-х багато утворень ухвалювали власні закони, де таке право для себе передбачали.

Цей короткий екскурс видається доречним у зв’язку з тим, що розібратися в хитросплетіннях устрою Російської Федерації дуже непросто. Тим паче що структура федерації при погляді знизу не має такого стрункого вигляду, як у Конституції РФ. Так, насправді серед де-факто рівних між собою регіонів є група більш просунутих, котрі де-юре оформили свої особливі відносини з центром. Наприклад, у Конституції Татарстану (вже у виправленій і доповненій) «Республіка Татарстан — демократична правова держава, об’єднана з Російською Федерацією Конституцією Російської Федерації». Між Татарстаном і Росією діє, чи принаймні діяв до 2005 року, договір про розмежування повноважень, що взагалі був написаний виходячи з того, що за конституцією в редакції 1992 року Татарстан був «суб’єктом міжнародного права, асоційованим із Російською Федерацією», тобто незалежною державою. Напевно після цього прикладу не варто розводитися про перекірливу Чечню — Ічкерію. Останню фактично було насильно повернуто до складу федерації в результаті двох, по суті, громадянських війн. Але навіть без цих крайнощів, згідно з останніми висновками російського Мін’юсту, федеральним законам суперечать положення в конституціях Чечні, Калмикії, Північної Осетії та Кабардино-Балкарії, а також у статуті Ставропольського краю. У регіонах діють десятки антифедеральних законів, причому грішать проти федералів не лише національні автономії. Недавно сам Володимир Путін визнав, що тільки в 10 суб’єктах правові акти приведено у відповідність із федеральними. Крім того, з 13 травня 2000 року в Росії діє інститут повпредів президента в семи федеральних округах (жартома їх називали «генерал-губернаторами»). Вони мали стежити саме за тим, як федеральні закони та рішення Москви виконувалися на місцях, «забезпечувати єдність і непохитність системи державної влади». Проте недавно сам Путін визнав ідею з повпредами провальною, вони поставили себе вище губернаторів, і замість того щоб бути скромними порадниками глави держави, почали обростати структурами й бюрократією. Путін не задовольнився і цим. Замість виборних губернаторів почав їх призначати. 2004 року Кремль пішов ще далі. Було ухвалено цілий пакет законів, що дозволили президентові РФ не лише карати й милувати губернаторів, дехто з яких при ньому перетворилися на «васалів», за волею «государя» керуючих своїми «уділами». Володимир Путін дістав право розпускати законодавчі органи суб’єктів федерації в тому разі, якщо вони відмовляться затверджувати запропонованих президентом Росії кандидатів у губернатори. Фактично мірилом для того чи іншого регіонального лідера ставала особиста прихильність глави держави. Уже сьогодні Росія є більшою мірою унітарною державою, ніж федеративною. Проте президент раз у раз переконується, що вибудувана ним система й вертикаль влади виявляється неефективною для керування країною.

Схоже, Володимир Путін з братією наважився нарешті зірвати фіговий листок федералізму з тіла Росії. Він задумав новий грандіозний проект. Іще у квітні 2004 р. до адміністрації президента РФ надійшов документ про новий територіально-адміністративний устрій Росії. Він передбачав, що замість нинішніх майже дев’яти десятків суб’єктів федерації територію країни буде поділено на 28 регіонів, які в російській пресі найчастіше порівнюють із губерніями Російської імперії. Не зупиняючись на описуванні кожного з них, скажемо тільки: принциповим при їхньому створенні буде укрупнення, або злиття найбільш розвинених і потужних в економічному плані суб’єктів із дотаційними регіонами та територіями Росії. Під час презентацій, які відбувалися того ж таки 2004 року (одна з них пройшла в Раді Федерацій), голова комітету верхньої палати зі справ федерацій і регіональної політики Олександр Казаков визнав, що в основі концепції лежить устрій дореволюційної Російської імперії. Автори концепції вважають: у реформі адміністративно-територіального поділу Росії потрібно передусім виходити з економічної доцільності, потім — з територіальної і соціальної й лише потім — із національно-культурних особливостей. Вони запропонували використовувати конструкцію «матрьошки» (великий регіон поглинає дрібні), а національні утворення злити з сусідами у «м’якій формі». Приміром, Татарію об’єднати з Ульяновською областю та назвати Волго-Камською республікою, а столицею залишити Казань. Серед інших планів, наприклад, злиття в Північнокавказьку губернію зі столицею в Ставрополі Дагестану, Чечні, Північної Осетії, Кабардино-Балкарії, Ставропольського краю. Або, приміром, із Єврейської автономної області Хабаровського краю й Амурської області збираються створити Приамурську губернію, а Бурятію злити з Іркутською й Читинською областями в Прибайкальській губернії. Якщо проаналізувати всі 28 нових утворень, то так чи інакше в кожному з них (крім європейської частини Росії) національний автономний регіон вливався в регіон із переважно російським населенням. З економічного погляду пропозиція також викликала чимало суперечок і заперечень. Автори вважають: укрупнення сильних за рахунок слабких створить більш-менш рівні можливості для розвитку, де губернський центр стане місцем концентрації інновацій на ресурсній базі регіону. Проте аж ніяк не всі регіони виявилися в однакових умовах, ураховуючи, наприклад, розміщення природних ресурсів або чинники чисельності населення й розвитку транспортної інфраструктури. Основна економічна вигода від запропонованого розподілу полягала в тому, що федеральному центру тепер не потрібно буде займатися дотуванням численних регіонів, а перекласти тягар на «донорів» із числа крупніших і впорядкувати розподіл бюджетних коштів. Проте й тут є проблема: Москва втратить контроль над тим, як виділеними нею коштами розпоряджаються в новій губернській столиці.

Однак поки в Росії, в основному на її окраїнах, розгорталася описана вище дискусія, Кремль нічим не виявляв своєї прихильності до даного проекту. Проте й не поспішав його критикувати. Дана концепція, можливо, і залишилася б тільки на папері як один із багатьох сучасних проектів перебудови Росії, коли б несподівано його положення якось самі по собі не почали втілюватися в життя, причому нібито з ініціативи «знизу». Так, Пермська область і Комі-Перм’яцький автономний округ злилися в один Пермський край. Потім жителі Евенкійського і Таймирського автономних округів проголосували за аналогічне об’єднання в рамках Красноярського краю. Нинішнього року влада спробувала подати як волевиявлення народу об’єднання Усть-Ординського Бурятського автономного округу з Іркутською областю (а не з Бурятією, якій він логічно належав до 1957 року). Володимир Путін особисто схвалив це злиття за десять днів до референдуму. У Москві не почули голосів бурятів у самій Бурятії, котрі протестували проти цього рішення. Російська преса назвала ці події бунтом на колінах. Тепер буряти думають: а чи не приєднатися до Монголії? Проте сьогодні спроби подальшого укрупнення почали давати збої. Збільшення Краснодарського краю за рахунок національних Кабардино-Балкарії, Карачаєво-Черкесії й Адигеї наразилося на опір черкесів, що виступили з альтернативним планом об’єднання кавказьких народів, а найбільш гарячі з них заявили, що готові до війни з російським шовінізмом. У Грозному голова Народних зборів Чечні Дукваха Абдурахманов місяць тому запропонував Москві подумати про об’єднання Чечні з Інгушетією і Дагестаном, але без Ставропілля. Автори ідеї укрупнення регіонів сторопіли і тепер заявляють: процес цей наразі не зачепить Кавказ «через складну обстановку». Хоча, за іншими даними, укрупнення має в цілому завершитися в найближчі рік-два. Проте на «Кавказ» може перетворитися практично будь-який регіон країни, де місцева еліта вважатиме себе урізаною в правах у результаті нової колонізації з центру. І це не тільки національні окраїни. У Сибіру вже говорять про те, що, коли відібрати в Москви право розпоряджатися природними багатствами регіону, 20 мільйонів сибіряків заживуть як у Бога за пазухою. Поступово відокремлюється Далекий Схід, економічно дедалі більше приростаючи до Китаю. Багато експертів уже передбачають: у російської влади через кілька років просто забракне ресурсів для підтримки порядку на всій території країни, правоохоронні органи будуть не в змозі стримати масові виступи у разі їх виникнення в одному з віддалених регіонів країни.

Проте, схоже, Кремль не дуже занепокоєний такими тенденціями, для нього наразі головним і єдино можливим виходом є жорсткість контролю над місцевими елітами з метою домогтися від них лояльності. У травні сталася знакова подія — заарештовано ненецького губернатора Олексія Баринова. Цей перший арешт діючого глави суб’єкта федерації засвідчив, що перед виборами до Думи 2007 року та перед президентськими виборами 2008 року Кремль має намір провести зачищення електорального поля від можливих конкуруючих груп і кланів, котрі, за деякими даними, ведуть активне суперництво за лояльність самого президента і, можливо, нав’язують йому наступника. Путін у відповідь висунув ідею «національних проектів», які повинні дати максимально швидкий ефект у ключових ділянках соціальної сфери й економіки, причому відразу по всій території країни. Ті, хто доможеться максимуму у виконанні завдання президента, очевидно, опиняться у фаворі. Такі великі проекти, природно, легше проводити через укрупнені регіони, які, здобувши нібито економічну самостійність, позбавляються політичної.

У Кремлі скористалися статтею 71 Конституції Російської Федерації, аби без внесення поправок до Основного Закону РФ створити територіальні об’єднання суб’єктів федерації, позбавлені будь-якого конституційного статусу. При цьому передбачається: цими новоутвореннями керуватимуть люди, призначені Кремлем із регіональних еліт. Можливо, така система дасть очікуваний ефект у короткостроковій перспективі, приміром, на виборах до Думи, де партія «Єдина Росія» вже має намір здобути 50% мандатів. Проте до президентських виборів може статися і так, що маріонеткові керівники макрорегіонів зможуть піднятися до рівня реальних політиків, котрі, спираючись на місцевих сепаратистів (а це у випадку із Сибіром або Далеким Сходом може бути більшість населення) здатні будуть кинути виклик загальноросійському президенту, хай то буде хоч сам Путін (останнього активно агітують на третій термін) або керівник з макрорегіону, котрий раптом виб’ється в наступники.