Українська дипломатія: на шляху до європейських стандартів

Дипломатія - це мистецтво приборкувати силу.

Генрі Кіссінджер

Про необхідність проведення реформи системи забезпечення зовнішніх зносин та її осердя, дипломатичної служби України, активісти, експерти, досвідчені дипломати говорять уже понад 15 років.

На тлі докорінних змін, які відбулися у світовій дипломатичній практиці, наша, українська, не демонструє кардинальних реформ, залишається далекою від європейських критеріїв, продовжуючи функціонувати за зразком того зовнішньополітичного органу, що був створений у часи радянської України. В її основі все ще лежить застаріла модель вертикально-командного типу і система розподілу повноважень, що базується на радянському принципі недовіри до виконавця, його низькій кваліфікації та технічній неоснащеності.

В умовах динамічного міжнародного середовища іноземні дипслужби адаптуються під вимоги доби. Наша - лише скорочується кількісно та фінансово (хто не вірить - хай спитає, чи страхує дипломатів державний бюджет, чи оплачує школу їхнім дітям і чи дає гроші на службові телефонні розмови).

У Національному інституті стратегічних досліджень було підготовлено аналітичну доповідь "Реформування системи забезпечення зовнішніх зносин та дипломатичної служби України". Автори пропонують провести реформу сфери зовнішніх зносин у контексті реалізації Закону про державну службу України, який має набути чинності 1 травня 2016 р. Оскільки МЗС, за визначенням, найбільш близький до європейських відомств за структурою і алгоритмом роботи центральний орган виконавчої влади з порівняно невеликим бюджетом та кількістю працівників, орієнтований і мотивований персоналом, його реформування могло б стати водночас своєрідним полігоном для реформування інших центральних органів виконавчої влади. Важливо якомога швидше почати реформу саме в МЗС ще й тому, що це у специфічний спосіб вплине на ділові та політичні процеси в державі в цілому.

Розпочати реформування необхідно з глибокого перегляду законодавства, що регулює сферу зовнішніх зносин. Ідеться не лише про МЗС, а й про Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Міністерство оборони, Міністерство юстиції, МВС, розвідувальні та безпекові структури, а також Адміністрацію президента України і Верховну Раду. Вони всі є суб'єктами згаданої сфери і часто дублюють одне одного або ж суперничають за одні й ті самі функції. Завдання можна було б довірити спеціальній позавідомчій робочій групі у складі фахівців з конституційного, адміністративного та міжнародного права, сформованій шляхом відкритого конкурсу при Комітеті у закордонних справах ВРУ. Першочерговим кроком у роботі такої групи має стати напрацювання нової редакції Закону України "Про дипломатичну службу України", в якому доцільно було б закріпити більшість новацій, що їх планується запровадити в процесі реформування дипслужби. На другому етапі - модифікувати все периферійне законодавство.

Реформування дипслужби буде приречене на невдачу без кардинального перегляду засад її діяльності. Першим кроком має стати запровадження державних політик у кожній конкретній сфері зовнішніх зносин - цих дорожніх карт для виконавців і керівників як складових Програми діяльності Кабінету міністрів України. Державна політика - це систематизоване бачення мети діяльності держави у зовнішньополітичній, економічній, гуманітарній чи іншій, пов'язаній із зовнішніми зносинами, сфері із визначенням цілей та завдань, механізмів і ресурсів, необхідних для досягнення цієї мети. Такий документ має зафіксувати узгоджену політичну лінію президента, парламентської більшості та сформованого нею уряду як вказівку, якою далі керуватимуться державні службовці у своїй щоденній роботі. Державна політика має включати часові рамки її впровадження, конкретні індикатори виконання, спосіб взаємодії органів державної влади, визначення ресурсів та фінансового забезпечення. Здійснення державної політики з визначеного кола зовнішніх пріоритетів стане основою роботи працівників дипслужби та причетних відомств, де МЗС буде координуючим і контролюючим органом відповідно до Указу президента України № 841 "Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин" від 18.09.1996 р. Перехід до системи державних політик вбиває одразу зграю зайців. Стає зрозуміло, на що витрачаються ресурси. Зрозуміло, хто за який відтинок роботи відповідає. Зрозуміло, кого нагороджувати, кого підганяти.

Другий важливий елемент - запровадження функціональної системи управління зовнішніми зносинами. У випадку МЗС ідеться про перехід від радянського командно-адміністративного, лінійного принципу управління до функціонального, який властивий дипслужбам більшості країн світу. В цьому контексті запровадження державних політик дозволить перенести вагу ведення справ та прийняття рішень на рівень деск-офісерів - дипломатів, що ведуть конкретні напрями зовнішньополітичної діяльності. Деск-офісери керуються затвердженою державною політикою з чітко окресленими стратегічними і тактичними напрямами роботи й ресурсами та, відповідно до цього, можуть розробляти плани дій і самостійно, на робочому рівні, забезпечувати їх реалізацію, а також здійснювати горизонтальну координацію з іншими органами державної влади. Отримавши повноваження за своїм електронним підписом готувати і розсилати документи й інформацію та відповідаючи за результат роботи за відповідним напрямом, вони стають основними партнерами для дипломатичних представництв іноземних країн у Києві і посольств України за кордоном. Керівники вищого рівня контролюють трансформацію політичних рішень у професійні, врегульовують проблемні питання в структурних одиницях і між ними. Користуватися вони мають внутрішньою закритою електронною мережею обігу інформації та підготовки документів, яка поєднувала б усіх працівників дипломатичної служби (як МЗС, так і закордонні дипломатичні установи України). Найкращі сучасні внутрішні закриті електронні мережі впроваджені в британській дипслужбі та в апараті Європейської служби зовнішньої діяльності ЄС.

Запровадження функціональної системи управління потребує вирішення й низки інших завдань: структурної реформи апарату МЗС, нової кадрової політики, нової системи підготовки та обігу інформації, управління майном тощо. Структура роботи закордонного дипломатичного представництва України також має бути побудована на функціональному принципі, враховуючи багатовимірність обов'язків дипломата і функціональний розподіл посадового навантаження. Перехід від системи "виконання вказівок" до системи "реалізації політик" одразу позитивно вплине на стиль і етику відносин між керівниками та підлеглими і зміцнить принцип колегіальності при ухваленні рішень. Утвердженню таких змін сприятимуть поточна взаємодія між деск-офісерами як відповідальними виконавцями, електронне спілкування і фінансова незалежність від волюнтаристських чи імпульсивних рішень. Затвердження державних політик стане принциповою основою для перегляду мережі та функцій системи закордонних дипломатичних установ, кількісного і функціонального наповнення кожної окремої установи.

Одним із перших кроків у реформуванні системи дипслужби має стати розмежування посад на політичні й адміністративні (зрозуміло, в рамках Закону про державну службу це робитиметься в кожному ЦОВВ). Так функціонують МЗС більшості країн світу. До політичних слід зарахувати посади міністра та заступників, які вступають на посади з міністром і разом із ним їх залишають. Вони дають політичні (але не адміністративні) вказівки дипломатичній службі та визначають ключові напрями її роботи. Вони не мають права звільняти чи брати на роботу співробітників МЗС, окрім власних патронатних служб, а також керувати поточною роботою дипслужби.

Адміністрування міністерства, виконання всіх управлінських функцій здійснюватиме державний секретар (керівник апарату) - найвища посадова особа дипкорпусу, яка є держслужбовцем з основною функцією менеджменту - ефективно виконувати політичну лінію президента/уряду/міністра. Держсекретар забезпечує наступність зовнішньої політики, є "запобіжником" проти непрофесійних політичних/популістських рішень. Міністр, державні міністри/заступники міністра, держсекретар та його заступники (до трьох) формують керівництво міністерства (колегію) разом із генеральними директорами та головою Кадрової комісії - дипломатом у відставці. Гендиректорів, як і заступників держсекретаря, призначає держсекретар. Кількість гендиректоратів (ГД) - невелика. Політичний, безпековий, економічний, правовий, гуманітарний/культура, консульський, адміністративний. І - нечувано! - на базі департаменту протоколу МЗС слід створити єдиний Державний протокол України для забезпечення протокольних заходів президента України, Верховної Ради, Кабінету міністрів та, в разі потреби, високих посадових осіб РНБОУ і ЦОВВ. Спростимо комунікацію, зекономимо кошти, позбудемося зайвих погоджень.

Окремим структурним підрозділом МЗС має стати управління стратегічного планування як допоміжний орган для міністра-політика. УСП візьме на себе функцію узагальнення, аналітичного опрацювання інформації в системі зовнішніх зносин та підготовку вихідного продукту для прийняття політичних рішень. Гендиректорати, поділені на директорати, будуть основною структурною ланкою, відділи - основною робочою одиницею. Кожен відділ, директорат та ГД повинні отримати власний бюджет. Саме виділення бюджету є уособленням реальної політичної ваги та значення кожного зовнішньополітичного пріоритету.

Запровадження функціональної системи управління в апараті МЗС потребує зміни кадрової політики на засадах передбачуваності, прозорості і справедливості. Всі три складові мають бути забезпечені завдяки діяльності Кадрової комісії МЗС, що формується значною мірою з незалежних експертів та дипломатів високого рівня у відставці. Вплив на кадрові рішення з боку міністра і вищих політичних призначенців виключений. Замість успадкованої з часів авторитарного минулого надмірної залежності дипломатичної служби від працівників Адміністрації президента України доцільно затвердити властиву державам із парламентською (парламентсько-президентською) системою влади процедуру погодження кандидатур керівників закордонних дипломатичних установ у профільних комітетах Верховної Ради України. Посла відряджає президент, але представляє він Державу.

Всі учасники системи зовнішніх зносин (а не лише дипломати), крім мовної підготовки і відповідної освіти, мають регулярно проходити підвищення кваліфікації - від удосконалення переговірної практики та покращення рівня знання мов до вивчення нових елементів функціонування електронної системи обігу та захисту інформації тощо. У взаємодії з Дипломатичною академією доцільно розробити спеціалізовані курси підвищення кваліфікації: для вищих дипломатів, що повертаються з відрядження, для молодих дипломатів, адміністративних працівників, економістів, інформаційників і вести їх на базі ДАУ.

Тут-таки, при ДАУ, можна створити Конференційний центр МЗС України на кшталт аналогічних закордонних центрів (багатьом урядовцям, дипломатам, військовим за взірець бачиться британський Вілтон-Парк).

Досі залишаються невирішеними основні проблеми матеріального забезпечення дипломатичної служби, характерні для періоду її становлення в 1990-ті роки. Йдеться про обмежену кількість закордонної власності, утримання автотранспорту, зв'язку, протокольні витрати, унікально низьку оплату працівників, обмежені ресурси для потреб консульської служби, в т.ч. для допомоги громадянам України у критичних випадках, службові відрядження, страхування життя та безпеки персоналу. Майно МЗС і закордонних дипломатичних установ потребує негайної наскрізної інвентаризації, а також вироблення алгоритму його найменш витратного використання. За результатами інвентаризації слід ухвалити і фінансово забезпечити довгостроковий (на період до 10 років) план розвитку матеріальної бази дипломатичної служби України з правом придбання, продажу, перебудови, нового будівництва об'єктів в Україні і за кордоном виключно на тендерній основі. Водночас - докорінно змінити принципи матеріального забезпечення. Ідеться про введення в дію реформи оплати праці за кордоном за європейськими зразками з урахуванням принципів та нормативів ООН. Фінансове забезпечення - за зразками витрат на утримання ЗДУ в співмірних з Україною країнах Східної Європи і пострадянського простору.

Згадане стосується не лише дипломатів, а й військових у складі аташатів Міноборони, зовнішньоторговельного блоку, інших фахівців, які на тривалий період виїжджають для роботи за кордон, одне слово - всієї системи зовнішніх зносин.

Не забуваймо, що ця система включає в себе діяльність вищих органів державної влади, уряду, ЦОВВ, відомств, спеціальних і розвідувальних служб, органів місцевої влади обласного рівня. Вони взаємодіють у міжнародних політичних відносинах (належить до провідної компетенції МЗС), міжнародних економічних відносинах (Міністерство економічного розвитку і торгівлі), міжнародних військових відносинах (Міноборони) за керівної ролі президента України, РНБОУ, а також Верховної Ради України як законодавчого і контролюючого органу. Комплексність і багаторівневість системи зовнішніх зносин потребують введення чіткої ієрархії, закріпленої в нормативних документах, з одночасним жорстким визначенням відповідальності кожного із залучених до неї органів.

В нинішній системі розподілу повноважень ЦОВВ формування та реалізація зовнішньої торгівлі, захист національних інтересів у міжнародних торговельних режимах та інституціях належать до повноважень Міністерства економічного розвитку і торгівлі. Вважаємо за доцільне зберегти на нинішньому етапі цей порядок. Істотними вадами попередньої схеми діяльності торгівельно-економічних місій (ТЕМ) було нечітке визначення прав та обов'язків їх співробітників у рамках закордонних дипломатичних установ, можливостей і порядку надання платних послуг тощо. Перехід до стандартів країн ЄС у зовнішній торгівлі на папері не складне. Питання полягає у підготовці достатнього кадрового резерву, готового працювати за новими правилами. Тому відновлення мережі забезпечення зовнішньої торгівлі має відбуватися поступово, під постійним контролем і у взаємодії з економічними відділами закордонних дипломатичних установ, які ТЕМ у перспективі мають замінити або доповнювати. Останнє стосується країн - головних контрагентів України, де економічні відділи доцільно зберегти як джерело наукової, технологічної, бюджетної, статистичної інформації: вони не підмінятимуть, а доповнюватимуть прикладну діяльність ТЕМ. У МЗС України має бути відновлений повноцінний департамент міжнародної економіки, який отримуватиме інформацію з метою її дальшого опрацювання і врахування в політичному аналізі та плануванні.

Інформаційна діяльність держави Україна в міжнародному просторі має бути відокремлена від МЗС, реалізацію цієї функції краще виконає державне агентство (імовірно, з цим би впорався відреформований Укрінформ). Офіційна інформація - за МЗС. Роз'яснення, коментарі, дискусії - за Укрінформ. Як Бі-Бі-Сі. Як "Голос Америки". Тільки меншого масштабу.

Україна має активніше використовувати засоби публічної дипломатії для обстоювання національних інтересів на міжнародній арені. На тлі активної антиукраїнської пропаганди Кремля ми заждалися комплексної стратегії публічної та культурної дипломатії, яка використовуватиме інструменти "м'якої сили" для протидії засиллю російської неправдивої інформації. Перехід на систему державних політик і відповідного фінансування допоможе вирішити питання.

Нагальним завданням залишається і впровадження в практику роботи МЗС європейської моделі функціонування міжвідомчих стратегічних комунікацій (МСК). Вони реалізуються в разі необхідності за стратегічними державними напрямами (європейська та євроатлантична інтеграція, актуальні питання зовнішньої і внутрішньої політики тощо) та покликані допомогти виробляти й оприлюднювати загальнодержавну позицію з поточних і надзвичайних питань.

Невід'ємна складова комунікацій - залучення громадськості до реалізації зовнішньої політики. Замість неефективних і дискредитованих громадських рад при МЗС доцільно запровадити (у тому числі й через зміни до законодавства) консультації/круглі столи, насамперед при виробленні державних політик, із зацікавленими сторонами: представниками бізнесу, профспілок, громадських організацій, громадян тощо. Скажуть: це робиться. Практика свідчить: вибірково чи випадково.

Рідко згадується у вітчизняних дискусіях тема взаємодії дипломатичної служби з розвідувальними органами. Останні, як і дипломати, працюють на "зовнішньому полі", хоча й послуговуються інакшими способами та методами виконання завдань.

Формат взаємодії міг би реалізуватися через залучення МЗС до роботи Об'єднаного комітету з питань розвідувальної діяльності при президентові України, в якому міністерство має посісти своє особливе місце. Зокрема, для належної координації діяльності дипломатичних (відкритих) та розвідувальних (закритих) органів один із заступників міністра закордонних справ України має бути наділений повноваженнями вирішувати питання взаємодії між МЗС і розвідувальними органами, визначати спільні завдання їх діяльності та, за необхідності, вносити до них відповідні корективи.

Підсумовуючи, торкнемося головного - координації державної політики у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції. Головного тому, що саме в цій сфері визначені національна мета, шлях до системних змін і нова перспектива для України. Досвід країн Центрально-Східної Європи, які успішно переступили обидва високі пороги, підштовхує до створення окремої структури, відповідальної за євроатлантичну інтеграцію. Імовірно, це мали би бути перший віце-прем'єр-міністр України та підлеглий йому Урядовий комітет з участю міністрів закордонних справ, юстиції, економіки, внутрішніх справ та оборони. До його роботи можуть залучатися й керівники інших центральних органів виконавчої влади (міністерств інфраструктури, аграрної політики, фінансів, Генеральної прокуратури України тощо). При цьому вирішення субстантивних питань підготовки до членства в НАТО, передбачених Стратегією національної безпеки України, мало б належати до компетенції Генерального штабу Збройних сил України.

Зрозуміло, що створення сучасної системи забезпечення зовнішніх зносин України, модернізація та реформування системи дипломатичної служби, і передусім Міністерства закордонних справ України можливі тільки за умови політичної волі президента України, Верховної Ради та уряду. Закладений у Конституцію України дуалізм влади, який не відповідає зразкам європейського державного устрою і практики, зокрема у сфері зовнішніх зносин, має в майбутньому поступитися місцем традиційній парламентській системі влади. Водночас, цей кардинальний крок потребує не лише розуміння і підтримки суспільства, а й підготовки всіх державних структур, отже не може реалізовуватися під час агресії, принаймні до повноцінної реінтеграції тимчасово неконтрольованих територій Донбасу. Тому чітке розмежування функцій у сфері зовнішніх зносин є питанням невідкладним, а визначення в ній ролі реформованого МЗС - обов'язковим.

У парі з дипломатією на нових засадах діятимуть і зовнішня торгівля, і військове співробітництво. Ця тріада зовнішніх зносин, об'єднана визначеними державними політиками та цільовими ресурсами, матиме потенціал підняти Україну на рівень європейських стандартів. А ми, її громадяни, матимемо підстави на це сподіватися.