Україна і ЄС: партнерство — асоціація — членство

Європейська інтеграція України наблизилася до принципово важливої межі. І йдеться не лише про Угоду про асоціацію, що з’явилася на обрії. І навіть не про Східне партнерство, яке вперше визначить для України дуже вагому нішу, поки що на межі пострадянського простору та Європейського Союзу. Йдеться про зміну духу, стилю та диспозиції європейської інтеграції як такої. Не більше і не менше.

Спочатку про дух. Сама ідея європейської інтеграції України пройшла цікаву трансформацію. Ще перший міністр закордонних справ УНР Олександр Шульгін висловлював упевненість, що колись настане час для створення Єдиної Європи, і що Україна стане незалежною, і що в цьому статусі вона увіллється в Єдину Європу. Згодом і перша, і друга, і третя пророчі ідеї були перекреслені кривавим XX сторіччям. Ще пізніше, після розвалу СРСР на початку 90-х в Україну поринули європейські політики, дехто з них робив нам щедрі аванси щодо входження в розширений Європейський Союз. Згодом, у міру того як ідеологія розширення ЄС набувала дедалі чіткіших обрисів, котрі на певному етапі оформилися у так звані копенгагенські критерії, стало зрозуміло, що Україну від цих критеріїв відділяє ціла прірва.

За іронією долі, саме в цей період, у другій половині 90-х, офіційний Київ проголосив європейську інтеграцію своєю стратегічною метою. За всієї своєї умоглядності, все ж таки це рішення було запізнілим.

По-перше, оскільки поїзд першої хвилі розширення на той момент уже набрав хід. По-друге, тому що на початку і в середині 90-х було змарновано час для критично важливих реформ. По-третє, оскільки протягом 90-х років в умах європейських політиків сформувався певний шаблон розширення ЄС як повернення в Європу країн, що раніше вже були на її карті. На жаль, Україна в цей шаблон не вписувалася.

Ми обрали європейський шлях Польщі, Чехії та Угорщини, але перейшли від слів до справ із явним запізненням. Специфіка цього шляху не стільки в його складності, скільки в мінливості. Європейський ландшафт змінюється, а разом із ним змінюється і шлях пострадянських/колишніх соціалістичних країн до ЄС. Коли 1992 року європейські вершителі доль приймали рішення про розширення Європейського Союзу на Схід, вони точно знали, що це розширення включатиме Польщу, Чехію, Угорщину, Словаччину, Балтійські країни. Приєднання ж України до ЄС було з розряду політичного мрійництва. Дехто наважувався говорити про цей крок за принципом «а чому б і ні, чорт його забирай?». Однак для більшості Україна не висвічувалася на радарах розширення в принципі.

В перше десятиріччя нового століття в ЄС, навпаки, виникла принципово нова політична диспозиція, яка, з одного боку, не така сприятлива для потенційних кандидатів, а з іншого — відкриває для України нові можливості для політичного маневрування. Треба бути об’єктивним: доба розширення ЄС за рахунок політично мотивованих «хвиль» завершилася. Почалася доба розширення за рахунок поступового, рік за роком, «просочування». Це означає — крок за кроком інтегруватися в економічній, енергетичній, культурній, науково-технічній і, як результат, політичній сферах. Це шлях підготовки, запуску та функціонування зони вільної торгівлі. Це шлях утворення спільного авіаційного простору. Це шлях поступової, поетапної лібералізації візового режиму. Цей шлях складний і найбільш невдячний з політичної точки зору. На ньому не заробиш політичних дивідендів. На ньому не буде грандіозних проривів та стрибків, отже, не буде і переможців з лавровими вінками.

Як людина, котра багато років працює на ниві європейської інтеграції, я не з чуток знаю, що вершителі доль ЄС — не найпростіші партнери по переговорах. Проте кожного разу, коли чую, що «нас в Європі не чекають» і «силою не бути милою», то пропоную розмірковувати від зворотного. Уявіть собі Україну без політики європейської інтеграції, без орієнтації на ЄС як еталон успішного розвитку. Європейська інтеграція — це обруч, який стягує воєдино строкату і розколоту українську політику. Всі представлені у Верховній Раді партії, включно з комуністами, визнають необхідність наближення України саме до європейських стандартів життя.

Європейська інтеграція — це планка, до якої підтягуються українські міністерства та відомства і яка зводить українських чиновників хоч до якогось мінімального спільного знаменника. Європейська інтеграція — це образ спрямованої в майбутнє України, який міцно закріпився у підсвідомості молодого покоління українців. Як свідчить усезнаюча статистика, всі альтернативи, включно з ідеєю нейтралітету, є менш привабливими для пересічних українців. Навіть затяті противники НАТО не мають нічого проти Європейського Союзу.

Отже, хоч і в найзагальніших, розпливчастих рисах, але європейська парадигма швидко вкорінюється в колективній свідомості України. Проблема в тому, що вона поки що не закріпилася в її діях. Наші реформи все ще непереконливі — насамперед для нас самих, а потім уже для європейців. Нерідко реалізація реформ у нас зводиться лише до розробки законопроектів без належної уваги до їхньої якості та своєчасного ухвалення, не кажучи вже про ретельну імплементацію.

Слід запитати: на якому етапі між політичною декларацією та конкретною дією пробуксовує державний механізм? Відповідь очевидна: на етапі бюрократичного апарату. Європейську інтеграцію протипоказано замикати на бюрократичний апарат. Її слід замикати на все суспільство, перетворювати на загальнонаціональний проект. Для цього потрібне поєднання політичних декларацій згори, благих побажань знизу і машини державного управління посередині. Оскільки ця блага мета практично повністю збігається з украй необхідною Україні європеїзацією, ймовірно, що на цьому і зосередиться українська влада, щойно вщухне фінансова криза та мине чергова хвиля виборів.

А що ж Європейський Союз? Шахіст змалював би становище ЄС як такий собі цугцванг — питання про статус відносин з Україною стоїть на порядку ден­ному дедалі гостріше. І заслуга тут (без зайвої скромності) передусім наша. Якщо абстрагуватися від країн Балтії, то на пострадянському просторі ніхто не має такої позитивної динаміки відносин з ЄС, як Україна. Тоді як східноєвропейські члени Євросоюзу все ще накачують свої лобістські м’язи, намагаючись просунути українське питання в загальноєвропейський порядок денний, Україна самотужки змогла набрати в діалозі з Брюсселем достатню швидкість, аби вивести відносини на нову висоту. Відповіддю Брюсселя стала концепція Східного партнерства (СП) — нового формату наших відносин з єесівською Європою.

В чому плюси цієї концепції, і чому Україна поступово схиляється до того, щоб її підтримати?

По-перше, вже з назви випливає, що це буде перший за часів незалежності формат відносин, де на чільне місце буде поставлено не географічне сусідство, а реальне партнерство, адаптоване саме до української специфіки. Відкинута Україною концепція Європейської політики сусідства базувалася на ідеї, що ЄС і Україна географічно не мають куди подітися одне від одного. Вона була однобокою, механічною, безликою та безперспективною в плані членства.

А концепція Східного партнерства базується на тому, що Україна та ЄС об’єктивно зацікавлені одне в одному. Вона закріплює позитив, нагромаджений Україною за час дії Угоди про партнерство і співробітництво від 1994 року. Вона виділяє Україну та інші країни колишнього Радянського Союзу в окремий блок єесівської зовнішньої
політики, не перетворюючи (така наша вимога!) цього блоку на політичне гетто чи санітарну зону. В цьому сенсі логічнішою видається назва ініціативи як Східноєвропейське (а не просто Східне) партнерство. Ми наполягаємо, щоб відносини з кожною країною СП будувалися суто індивідуально, з урахуванням національної специфіки та принципу диференціації. Приміром, якщо один з тихохідних європейських партнерів не прагне йти в ЄС і адаптувати своє законодавство до європейських норм, а швидкохідна Україна такі прагнення має, то СП не має опускатися до рівня найменшого знаменника, яким у цьому разі є позиція «тихохода».

По-друге, формат Східного партнерства закріплює за Україною цілком реальний, а не віртуальний статус регіонального лідера. За останні роки я не пригадую жодних переговорів з пострадянськими дер­жавами, на яких до України не зверталися б із проханням поділитися досвідом розбудови відносин з ЄС. Європейська інтеграція — це те питання, в якому Україна реально випереджає інші країни, є для них еталоном та орієнтиром. Нерідко Україна відіграє роль не лише тарана, а й колієукладача, який торує шлях у відносинах з ЄС для решти держав регіону.

По-третє, ми виходимо із прагматичних міркувань відносно співробітництва у рамках нової ініціативи. Східне партнерство розглядається нами як гармонійне доповнення до досягнутого високого рівня двосторонніх відносин з ЄС. І аж ніяк не як ерзац. Примат двостороннього вектора має залишатися непохитним. Іншими словами, участь України у співробітництві в межах СП не буде використано окремими державами — членами ЄС як підставу для згортання і, тим більше, ревізії прогресу, досягнутого у рамках двостороннього діалогу Україна—ЄС: чи то в питанні політичної асоціації, чи то в питанні безвізового діалогу.

Отже, в контексті загальноєвропейської політики Україна має всі шанси зміцнити своє реноме регіонального лідера. Це багато з точки зору того, що ми мали вчора і позавчора. Але непорівнянно мало з погляду того, що ми хочемо мати завтра і післязавтра. Статус найкращого з гірших нас не влаштовує. І тому в той час як ЄС перетравлює наслідки своїх останніх розширень, виробляючи нову стратегію відносин з новими сусідами, Україна зобов’язана взяти ініціативу в свої руки та впливати на цей процес. Ми зобов’язані спрямувати канал політичної думки ЄС за руслом «партнерство — асоціація — членство». Це буде непросто, оскільки в Євросоюзі є досить сильна фракція скептиків, які бачать партнерство і навіть асоціацію не як канал, а як такий собі фінальний резервуар, куди на кшталт великих і малих рік впадатимуть європейські амбіції великих і малих європейських країн, що залишилися за межами Європейського Союзу. Україна — велика країна з великими амбіціями і, на жаль, великими проблемами. Хоч як прикро, хаотичність її політичного та економічного розвитку лише зміцнює недовіру фракції скептиків. Проте для мене є очевидним, що це — не назавжди. Незалежно від кон’юнктури, політичних віражів і примх долі, український таран продовжує торувати свій шлях до ЄС.

Водночас було б помилкою подавати Східне партнерство у суто позитивних тонах. Дехто в Європі бачить цю концепцію як максимальну ціну, що її ЄС може заплатити, аби ніколи не чути слова «членство» від країн на кшталт України. Для інших це спосіб стримати «не в міру настирливу» Україну, відкинути її до рівня найменшого спільного знаменника у рамках СП. Іншими словами, сповільнити просування в ЄС пострадянських країн, поставивши в голову колони не найшвидшу і найамбіційнішу країну, а найбільш повільну і обережну. Україна абсолютно усвідомлює ці та інші небезпеки, а тому має намір акуратно оминути їх в будь-яких документах, пов’язаних із СП.

Головна ідея, яку українська сторона намагається донести до своїх європейських колег, це розуміння того, що об’єднання Європи — процес, усе ще далекий від завершення. Переможні реляції про завершене нарешті єднання європейської частини континенту, які звучали після хвиль розширення, — не більш ніж святковий серпантин, здатний створити настрій, але не здатний зупинити час чи розв’язати проблеми. Допоки будь-яка європейська країна стукає у двері ЄС, об’єднання не можна вважати завершеним, а розширення — успішним.

Україна — це не просто «будь-яка країна». Це наріжний камінь, це тектонічна плита, від моці, статусу і стабільності якої залежать міць, статус і стабільність усього регіону. Тому «українське питання» стояло і стоятиме на порядку денному європейської політики, поки не буде знайдено прийнятне для України та ЄС рішення. В цьому сенсі Східне партнерство може стати кроком у потрібному напрямі, який відкриє друге дихання і нову перспективу не лише для України, а й для самого Європейського Союзу.