Театр міграційної політики

У міграційній політиці завжди є присмак театральної умовності. Наприклад, доки консервативні політики при владі декларують «боротьбу з нелегальною імміграцією», в тій самій країні може проводитися досить ліберальна міграційна політика, в якій зацікавлені місцеві роботодавці. Таку картину можна спостерегти сьогодні в багатьох країнах ЄС.

Проте Україна має свою версію класичного «міграційного театру», де багато говорять про одне, а роблять мало й інше. На відміну від більшості сусідніх країн, ця версія сфокусована на власних громадянах — трудових мігрантах.

У нас говорять про відплив мізків і рук, брак кадрів та національну катастрофу. Говорять про необхідність і обов’язок «повертати» трудових мігрантів. Говорять про апокаліптичні масштаби трудової міграції, часто маніпулюючи даними або й узагалі вигадуючи їх.

Це не означає, що проблеми немає. Україна справді прямує до кількамільйонної демографічної ями вже найближчими роками, навіть без урахування міграційних процесів, які посилюють цю тенденцію. Однак постійні перебільшення та викривлення істотно знецінюють значущість справжньої проблеми. Відбувається певна інфляція сприйняття, тоді як ця сфера потребує реального, а не віртуального врегулювання з боку держави.

Що відбувається насправді

Тим часом реальні справи в цій сфері значно скромніші від масштабу риторичних вправ, хоча спроби звернути на неї увагу були. За останні сім років ухвалено чотири стратегічних документи, що повністю або частково фокусувалися на питанні трудової міграції з України.

На жаль, їх норми було прописано в максимально широких формулюваннях, їх впровадження не передбачає визначених джерел фінансування, а займатися цим питанням мали аж 14 органів центральної виконавчої влади з усіма обласними адміністраціями на додачу. Звісно, серед них є головні.

Кабмін виступає центральним контрольним органом, адже йому звітують про виконання «Плану заходів щодо забезпечення реінтеграції в суспільство трудових мігрантів і членів їх сімей». Відповідальним за трудову міграцію загалом сьогодні офіційно є Мінекономіки, а до грудня 2019 року цю функцію виконувало Мінсоцполітики. (До речі, у процесі трансферу повноважень між ними загубився один із нечисленних доступних інструментів запобігання шахрайству — офіційний реєстр ліцензованих посередників у сфері працевлаштування за кордоном, який дозволяв перевірити, чи не липова фірма пропонує вам свої послуги.)

Однак зміна відповідального не змінила загальної ситуації: Міністерство економіки, фактично, не наділене реальними інструментами впливу на впровадження навіть тих недосконалих програм, які прописані, а на саме їх впровадження все так само не виділено фінансування. Відтак, маємо переважно загальні фрази, які імплементовані загальними діями.

Чи не першою ластівкою конкретики в цьому полі став недавній законопроєкт № 4669, який передбачає матеріальну допомогу для реінтеграції трудових мігрантів. Право на отримання допомоги до 150 тис. грн матимуть громадяни України, які проводили оплачувану діяльність за кордоном більше одного року. При цьому розмір державного фінансування буде пропорційним розміру інвестицій від заявника.

Загалом, за підрахунками Мінекономіки, таку допомогу зможуть отримати 720 осіб, що, на думку цього органу, відповідає приблизній кількості безробітних трудових мігрантів, які повернулися в Україну 2020 року і можуть мати навички та схильність до підприємницької діяльності. Проєкт не позбавлений вад. Наприклад, джерелами розрахунків є неназвані «експертні оцінки», а кількість цільової групи трохи замала, як і пропонована сума, та все ж є очевидним кроком уперед на тлі нинішньої політики.

Проте загалом, хоча за лаштунками «міграційного театру» й відбувається певна повсякчасна робота урядових структур, поки що ситуація з урегулюванням трудової міграції, радше, невтішна. Поступово зростає як загальний обсяг, так і частка в ньому довгострокової і безповоротної трудової міграції. Українські трудові мігранти дуже незахищені, мало інформовані й становлять третю з найбільших групу жертв торгівлі людьми в ЄС. Нинішні механізми протидії такому стану справ переважно недієві.

Що робити

Постає логічне запитання: які ж механізми управління трудовою міграцією будуть дійовими? І тут слід визнати важливу річ: сучасна трудова міграція — настільки плинне й складне явище (як і її врегулювання), що говорити про ефективну політику повернення трудових мігрантів неможливо. Уявлення про саму можливість такої політики великою мірою сформоване згаданою вище порожньою політичною риторикою, а фактично українська держава не має інформації про обсяги та структуру трудової міграції й тому не зможе належно оцінити ефект від будь-яких своїх дій на зазначеному напрямі.

Це проблема не лише України, а й інших країн-донорів робочої сили, констатована багатьма міжнародними дослідниками.

Та чи означає це, що варто відмовитися від будь-яких спроб політики щодо трудових мігрантів? Категорично, ні. Однак державна політика в цій сфері має зміститися від логіки повернення до логіки супроводу і підтримування зв’язків.

Стисло її можна сформулювати так: українські трудові мігранти на будь-якому етапі виїзду за кордон (намір, дорога туди, перебування там, намір повернутися, повернення, реінтеграція вдома) повинні мати доступ до інформації, державної підтримки та участі в житті українського суспільства, зокрема політичної й економічної.

Схожим шляхом наприкінці 2000-х пішла Польща, де було сформульовано таке стратегічне бачення: Польща як «демократична країна і член ЄС» не має «правових чи адміністративних інструментів» для обмеження або стимулювання виїзду своїх громадян за кордон. Тому уряд повинен відмовитися від спроб вплинути на рішення повернутися або затримувати в країні потенційних емігрантів. Натомість завданням держави має бути створення умов для здійснення емігрантами раціонального вибору щодо повернення і спрощення повернення через такі заходи як інформування, усунення адміністративних бар’єрів чи сприяння в реінтеграції на ринку праці.

Розуміння того, як можна втілити на практиці цю філософію в Україні, потребує докладної розробки, однак тут можна звернути до напрацювань українських експертів, досліджень про проблеми трудових мігрантів і досвіду сусідніх країн зі схожими міграційними картинами в анамнезі — тієї ж Польщі або Румунії.

Механізми і пріоритети

Зміна системи управління. Врегулювання трудової міграції має принципово міжвідомчий та інтердисциплінарний характер. Сучасний формат (відповідальність Кабміну й Мінекономіки) не відповідає викликам сфери. Тому альтернативою може стати створення або окремого міністерства, або міжвідомчого органу з питань трудової міграції. Так, у Польщі 2007 року було створено Міжвідомчу групу з питань міграції (Międzyresortowy Zespół do Spraw Migracji), яка об’єднує дотичних посадовців (внутрішні справи, закордонні справи, статистика, освіта тощо) і займається питаннями імміграції та еміграції, формуючи стратегічні орієнтири міграційної політики.

У рамках Групи функціонують субструктури, зокрема 2008 року було створено Робочу групу з питань зворотної міграції, яка розробила одну з перших комплексних програм дій та засади врегулювання зворотної міграції.

В Україні з 2019 року функціонує схожа за структурою Міжвідомча робоча група з питань інтегрованого управління кордонами, тому відповідний досвід уже є.

Посилення інформування. Брак інформації про умови праці та свої права — одна з причин особливої вразливості українських трудових мігрантів перед торгівлею людьми та іншими формами зловживань і шахрайства. Так само брак інформації про ринок праці і можливості в Україні можуть стати на заваді навіть тим трудовим мігрантам, які планують повернутися.

Виходом були б один або два комплексних інформаційних ресурси, які б надавали, з одного боку, інформацію про можливості працевлаштування за кордоном, права трудових мігрантів і механізми захисту, а з іншого — інформацію про можливості та умови повернення.

У Польщі стосовно цього є своя позитивна практика. Там уже 13 років функціонує сайт для поверненців www.powroty.gov.pl, який не тільки надає інформацію пасивно, а й дозволяє індивідуально проконсультуватися й отримати офіційну відповідь упродовж14 днів. В Україні інформацію для поверненців лише частково розміщено на сайтах МЗС.

Більше супроводу, діалогу та політичної участі. Значна частина взаємодії з трудовими мігрантами перебуває в компетенції МЗС. Однак і мережа, і структура дипломатичних представництв України не відповідають потребам української спільноти в основних країнах призначення.

Трудові мігранти обмежені в доступі до виборів через брак дільниць і необхідність підтверджувати підстави перебування. Саме тому спільнота трудових мігрантів за кордоном не становить для політиків інтересу навіть як потенційний електорат. Поліпшення доступу до виборів через голосування поштою, кількаденні голосування, збільшення кількості дільниць або запровадження мобільних дільниць дозволило б спільноті трудових мігрантів отримати власний голос у діалозі з владою рідної країни і чіткіше артикулювати свої потреби, що, своєю чергою, сприяло б розробці ефективнішої державної політики.

Також трудові мігранти позбавлені повноцінного доступу до захисту своїх прав через українські дипустанови, часто мають проблеми з отриманням адміністративних послуг.

Тут варто звернути увагу на досвід Румунії: ця країна створила посаду аташе з питань праці та соціальних питань у десяти дипломатичних місіях у країнах з великою кількістю румунських громадян, який надає інформацію щодо трудових прав і соціального захисту, а також бере до розгляду випадки порушень прав громадян Румунії.

* * *

Це далеко не повний перелік того, що може бути змінено в політиці стосовно трудової міграції. Але впровадження навіть лише вище запропонованих змін закладе підґрунтя для створення мережі високоефективних інформаційних, культурних, соціальних і економічних зв’язків між трудовими мігрантами та Україною, які, в тому числі, й надаватимуть мігрантові можливість безпроблемно повернутися, якщо він вирішить це зробити.

Тільки такі дії забезпечать Україні збереження людського потенціалу та захист своїх громадян у вразливій ситуації. Все це треба робити вже зараз, бо часу на роздуми і спроби не лишилося.

У статті використано матеріали аналітичного звіту «Трудова міграція з України: нотатки до проблеми належного управління».

Більше статей Павла Кравчука читайте за посиланням.