Російська активність в Арктиці: цілі, напрями та виклики безпеці

Діяльність РФ в арктичному регіоні поступово набула статусу одного з головних напрямів її внутрішньої й зовнішньої політики.

Арктичні і не тільки сусіди Росії стали регулярно висловлювати стурбованість із приводу загроз міжнародній безпеці, які продукує ця активність. Україна має свої далекосяжні інтереси в регіоні, зважаючи на його ресурсні, насамперед - енергетичні запаси.

З урахуванням усіх цих чинників, Центр дослідження Росії з участю українських та іноземних експертів провів широку дискусію з питання російської активності в Арктиці, яка дозволила зробити низку висновків про її зміст, цілі, напрями та загрози.

Дискусія, зокрема, показала, що набуття арктичним виміром статусу однієї з головних для РФ сфер державної діяльності - закономірний наслідок загальних тенденцій суспільного розвитку Росії, пріоритетів її керівництва у галузях економіки, зовнішньої і внутрішньої політики тощо. Насамперед ідеться про сировинний характер російської економіки, а також залежність стабільності путінського режиму від вуглеводневого майбутнього країни. Ці чинники, посилені високим рівнем цін на енергоносії, сформували, як відомо, енергоцентричний підхід російського керівництва до сприйняття світу і місця в ньому Росії. Вони стимулювали "кремлівських мрійників" на формулювання амбіційних програм підйому країни за рахунок освоєння нових родовищ вуглеводнів, а також встановлення контролю над шляхами транзиту енергоресурсів до - насамперед - європейських споживачів. Значимість цих завдань в очах російського керівництва посилювалася прогнозами доволі швидкого вичерпання вуглеводневих покладів Росії, які сьогодні освоюються (за деякими російськими прогнозами, воно станеться у період 2028-2032 рр.).

Упродовж майже двох десятиліть окреслений вище енергоцентричний підхід визначав суть регіональної політики Росії в багатьох регіонах земної кулі, зокрема у Центральній Азії, Каспійському басейні, Далекому Сході, а також, принаймні почасти, у Сирії та Україні. Причому, і це суттєво, невід'ємним його компонентом були і є "гарячі сценарії", спрямовані на трансформування енергетичної мапи регіонів відповідно до її інтересів.

Повною мірою він проявився і в Арктиці. Більше того, з урахуванням попередніх оцінок наявності тут значних запасів вуглеводневих покладів (13% світових запасів нафти та 30% газу), питання розширення ресурсного потенціалу РФ за рахунок цього регіону набуло для російського керівництва особливої ваги.

Утім, навіть це завдання вирішується Росією насамперед не в актуальній, а в перспективній площині. Росія намагається зарезервувати природні ресурси на майбутнє, не плануючи їх видобувати сьогодні. Тим більше що зараз вона не має для цього ні фінансових, ні технологічних можливостей. Різке падіння цін на нафту автоматично зробило геть нерентабельними інвестиції у нафто- й газовидобуток в Арктиці. Санкції, запроваджені Заходом у зв'язку з агресією проти України, перекрили Росії доступ до західних технологій, без яких вона, в принципі, не здатна налагодити в арктичному регіоні широкомасштабний видобуток енергоресурсів.

З огляду на збитки, яких зазнав російський бюджет внаслідок падіння світових цін на енергоносії, керівництво Росії нинішнього року мусило багаторазово зменшувати фінансування різного роду проектів, спрямованих на освоєння Арктики та розбудову там відповідної інфраструктури. Країна просто вже не має на це коштів. Утім, домінування політичної складової над економічною доцільністю в такого роду діяльності було цілком очевидне й раніше. Зокрема на тлі світової практики, а саме - того факту, що жодна з інших країн регіону не здійснює інфраструктурного розвитку власних арктичних територій. Раніше Росія просто могла собі дозволити ігнорувати навіть далекосяжну економічну безглуздість своїх арктичних проектів заради їх "високих" імперських цілей. На сьогодні, однак, останні, а також вибудувана для їх досягнення програма діяльності, зазнають закономірного краху.

В економічній площині, зростання активності Росії в Арктиці, крім питання вуглеводневого майбутнього, традиційно лишилося пов'язаним із намірами розвитку Північного морського шляху, який, за оцінками РФ, має скоротити час, а відповідно - й вартість транспортування товарів з Азії в Європу. Однак цей економічний чинник не є аж таким значущим, оскільки навіть у далекосяжній перспективі перетворення Росії на значного гравця на світовому ринку фрахту досить проблематичне. Для того, щоб цей маршрут був економічно обґрунтованим, його транзитні потужності мають зрости, орієнтовно, вдесятеро відносно показників 2016 р., що малоймовірно. Більше того, досягнення зазначеного показника прямо залежить від факторів, яких РФ безпосередньо не контролює, а саме - напряму кліматичних змін та динаміки цін на енергоносії.

Слід зазначити, що, крім "високих цілей", масштабність арктичних проектів, як і багатьох інших, була пов'язана також із цілями, так би мовити, "низькими", а саме - збагаченням російського керівництва корупційним шляхом. Непрозорий спосіб розподілу бюджетних коштів, властивий Росії, в умовах недостатнього економічного обґрунтування арктичних проектів, як цивільних інфраструктурних, так і різного роду військових, дозволяє отримувати значні "відкоти" через програми державного замовлення. Обсяги таких "відкотів" пропорційні масштабності арктичних проектів, що робить останні виключно привабливими для верхівки російського керівництва.

Пряма залежність стабільного існування путінського режиму від сировинної, "вуглеводнево орієнтованої" російської економіки, поряд із наміром зарезервувати на майбутнє потенційну сировинну базу в Арктиці, роблять практично неминучим курс РФ на розширення своєї юрисдикції шляхом зміни кордонів приналежного їй континентального шельфув цьому регіоні. Як відомо, у 2001 р. Росія подала заявку до Комісії ООН із зовнішніх кордонів шельфу з аргументацією щодо встановлення нових кордонів континентального шельфу Росії. Комісія ООН відхилила російську заявку, порекомендувавши провести додаткові наукові дослідження. У серпні 2016 р. Росія подала нову заявку до Комісії ООН щодо встановлення нових кордонів континентального шельфу в Арктиці. У разі задоволення заявки континентальний шельф Росії збільшився б на 1,2 млн. квадратних кілометрів, і, зрештою, вона б отримала юрисдикцію над майже половиною дна Північного Льодовитого океану, включно з Північним полюсом. На жаль, таким територіальним претензіям сьогодні сприяє певна міжнародно-правова невизначеність статусу арктичної території, яка лежить за межами національних кордонів держав регіону.

Не маючи достатньої наукової бази для підтвердження своїх претензій, Росія традиційно вдається до різного роду інших заходів, насамперед політико-символічних, пропагандистських і військових. У своїй сукупності вони спрямовані на позиціювання Росії як потужної арктичної держави, права якої на освоєння надр значно ширші за нині визнані.

Так, Росія останніми роками активно реконструювала військові об'єкти радянської доби та будувала нові, формувала й розміщувала в регіоні нові військові частини тощо. Військова діяльність країни в Арктиці зросла в обсязі, масштабі, а також за географічним охопленням.

Фінансові негаразди, які на сьогодні переживає Росія, позначилися й на реалізації військових проектів, однак значно меншою мірою, ніж на цивільних. У підсумку, нинішнього року видатки на військові потреби можуть виявитися, щонайменше, вдвічі більшими за обсяги інвестиції у всі інші галузі життя регіону.

Військова модернізація Росії, яка постійно тривала з 2008 р., і дедалі більша військова активність Росії у північних водах та повітряному просторі самі собою не є загрозою для північних сусідів країни. Такою їх робить усе більш непрозорий, а іноді - й відверто провокаційний характер діяльності. Це, зокрема, російська агресивна антизахідна пропаганда, відверта демонстрація військової сили, порушення Росією кордонів інших арктичних країн тощо.

У підсумку, попри постійну миролюбну риторику політичних російських лідерів, згідно з якою Арктика є чи не взірцевою для всього світу "зоною миру" й "територією діалогу", Росії вдалося спровокувати тут загальне зростання напруженості та новітню гонку озброєнь. РФ продовжує залишатися в цій гонці лідером. Більше того, всупереч заявам російського керівництва, однак його зусиллями Арктика на сьогодні взагалі перетворилася на один із найбільш мілітаризованих та нуклеаризованих регіонів планети.

Такий стан справ загрожує подальшою ескалацією напруженості у світі загалом. У нинішній геополітичній ситуації, яка характеризується високою й прогресуючою недовірою між НАТО і РФ, кількість інцидентів та подій у північних водах і повітряному просторі може не просто наростати, а й сприяти підвищенню напруги по лінії Росія-НАТО в інших регіонах планети. Це явище, відоме з часів холодної війни, часто називають "горизонтальною ескалацією".

Російська військова активність в Арктиці, окрім того, що зумовлена економічними та внутрішньополітичними причинами, є також похідною від раніше згаданих загальних тенденцій суспільного розвитку Росії, насамперед - від її прагнення заволодіти знову статусом такої собі наддержави, що має свої сфери впливу, в межах яких діють не норми міжнародного права, а виключно російські інтереси. У цьому контексті нарощування в Арктиці військового компоненту спрямоване на демонстрацію готовності РФ, всупереч нормам міжнародного права, піти на силове захоплення родовищ природних ресурсів регіону, відповідно до раніше згаданих "гарячих сценаріїв" як невід'ємної складової російської регіональної політики загалом. З урахуванням легкості, з якою Росія вже порушила безліч своїх міжнародних зобов'язань під час агресії проти України, сподіватися, що вона неухильно дотримуватиметься норм міжнародного права в Арктиці, щонайменше, наївно.

На жаль, доводиться констатувати, що експансіоністська політика Росії в Арктиці, у тому числі її військова складова, певною мірою стимулюється широким колом міжнародно-правових проблем тієї частини арктичного регіону, яка лежить поза встановленими тут державними кордонами.

Відверті силові демонстрації та загострення безпекової ситуації, традиційно для Росії, спрямовані не лише на зовнішню, а й на внутрішню аудиторіюі дають змогу керувати електоральними настроями всередині держави. Торкаючись великодержавних, імперських почуттів та амбіцій російських громадян, ці демонстрації працюють на консолідацію росіян навколо влади і є засобом приглушення гостроти відчуття ними різного роду соціально-економічних проблем, які останнім часом інтенсивно наростають.

Природоохоронна проблематика не посідала в арктичній політиці російського керівництва якогось істотного значення. Ті чи інші природоохоронні заяви російського керівництва мають суто декларативний характер і не стосуються реалій діяльності РФ в Арктиці. Досить зазначити, що вже тепер близько чверті всього спалюваного Росією, т.зв. супутнього, газу припадає саме на арктичний регіон, що є важливим чинником його потепління.

Таке ставлення до природоохоронної проблематики пов'язане як із другорядністю в цілому для російського керівництва питань рівня життя широких верств населення країни, порівняно з власними неоімперськими прожектами, так і з технологічною відсталістю РФ, яка не здатна захистити надзвичайно чутливі екологічні системи Арктики при видобутку корисних копалин.

Окрему істотну загрозу екосистемі Арктики несе ядерне забруднення. Ядерні ризики для неї прямо пропорційні нарощуванню присутності тут військового контингенту загалом, і російського - насамперед, з огляду на раніше згадане лідерство РФ у регіональній гонці озброєнь.

Що стосується україно-російських відносин у контексті арктичної проблематики, то вони визначаються низкою чинників, а саме: неврегульованими питаннями правонаступництва колишнього Радянського Союзу між Україною та Росією (визнання Норвегією особливих економічних інтересів СРСР на Свальбарді/Шпіцбергені, які 1991 р. перейшли до Росії); постійним проживанням у селищі Баренцбург (одне з двох на архіпелазі, де мешкають люди) порівняно чималої кількості українських громадян (близько 70% жителів селища, за даними 2010 р.); потенційним ресурсним багатством регіону, яке становить інтерес для нашої країни; можливістю для неарктичних держав брати участь у роботі Арктичної ради в ролі спостерігачів; активною діяльністю РФ в Арктиці та спрямованістю її зовнішньої політики загалом на злам сучасної системи міжнародної безпеки, що потребує від України прискіпливої уваги.

Таким чином, політика і діяльність Росії в Арктиці спрямовані на повернення РФ статусу наддержави, потужного центру впливу у світовій політиці. Вони мають відверто експансіоністський характер і, відповідно, становлять загрозу міжнародній безпеці, насамперед у військово-політичному та природоохоронному вимірах.

Нейтралізація цієї загрози не може спиратися виключно на аргументи етичного, дипломатичного та міжнародно-правового характеру, з огляду на їхній нікчемний статус в очах російського керівництва. Найдійовішими в цих умовах можуть бути лише заходи економічного та військово-політичного тиску, різні за силою впливу й рівнями координації дій (між країнами - північними сусідами Росії, державами-членами ЄС і НАТО тощо).

В економічній площині такими насамперед є: продовження та посилення санкційного тиску на Росію, який позбавляє її можливості модернізувати військовий потенціал, розширювати в регіоні свою військову присутність, розгортати й реалізовувати згубні для довкілля економічні проекти тощо. Тривалий економічний тиск, звуження економічних спроможностей Росії є, власне, головним важелем, здатним спонукати Росію не тільки ревізувати свої тактичні завдання в Арктиці, а й переглянути стратегічні пріоритети, відмовитися від домінування експансіоністського та військово-політичного порядку денного у внутрішній і зовнішній політиці в регіоні.

Що стосується військово-політичного тиску, то йдеться насамперед про створення передумов для досягнення стратегічної переваги у разі конфлікту з Росією шляхом підвищення готовності, мобільності та координації дій військових підрозділів держав-сусідів РФ, організаційних змін тощо, а також демонстративних симетричних і асиметричних дій у відповідь на російські провокації.

Важливе також удосконалення міжнародно-правового режиму Арктичного регіону, перехід до запровадження жорстких механізмів міжнародного права. Можливими кроками у цьому напрямі могли б стати: запровадження мораторію (через підписання відповідного міжнародно-правового документа) на господарську діяльність, особливо з видобутку мінеральних ресурсів, і насамперед - нафти; розробка та прийняття рамкової конвенції щодо Арктики, яка б визначала загальні умови співпраці арктичних держав у регіоні, унеможливлювала подальший односторонній перегляд тут кордонів, а також передбачала б можливість приєднання до угоди інших зацікавлених держав. У додаткових протоколах до конвенції можна було б сформулювати основні підходи до вирішення конкретних проблем регіону - корінних народів, екологічної безпеки, морського судноплавства, поетапної демілітаризації й нейтралізації тощо.

Водночас, зважаючи на готовність РФ нехтувати будь-якими правовими нормами, вироблений новий міжнародно-правовий режим Арктичного регіону може стати дійовим лише за умови паралельного проведення Заходом політики економічного та військового стримування Росії, про які йшлося вище.

Україні як правонаступниці СРСР, що має на Свальбарді/Шпіцбергені спільноту своїх громадян, яка там постійно проживає, доцільно: приєднатися до Паризького договору про Шпіцберген 1920 р.; порушити перед норвезькою стороною питання визнання своїх особливих економічних інтересів на архіпелазі; опрацювати на цій основі питання щодо набуття статусу постійного спостерігача в Арктичній раді.

Такі дії України сприяли б реалізації її далекосяжних інтересів в арктичному регіоні в контексті насамперед перспектив використання його ресурсної бази, а в середньостроковій перспективі - дозволили б отримати ще один засіб зовнішньополітичного тиску на РФ, що в нинішніх умовах зовсім не зайве.