Ризького бальзаму не буде, або Два кроки до безвізової Європи

Безвізовий режим із Європейським Союзом Україна може отримати доволі скоро. Але, по-перше, "скоро" - це точно не в травні, коли в Ризі відбудеться саміт Східного партнерства, а трохи пізніше. По-друге, Україні треба одночасно забезпечити реалізацію двох умов: виконати технічні умови, які містяться у Плані дій з візової лібералізації (ПДВЛ), і переконати країни - члени ЄС, що проблема україно-російського конфлікту та викликаної ним війни в Донбасі не призведе до подальшого наростання потоку біженців із України в ЄС.

Жорсткі часові рамки - це добрий стимул для мотивованого виконавця. Однак вони ж можуть стати пасткою, якщо, плануючи дії, найбільш оптимістичний сценарій необґрунтовано сприймати за основний. Це й сталося з українською стороною в питанні безвізового режиму з ЄС, коли публічно на найвищому політичному рівні було оголошено терміни планованої "години ікс", якою мав стати Ризький саміт Східного партнерства у травні ц.р.

Очікувалося, що на той час не тільки буде отримано позитивні висновки експертних місій ЄС, а й підготовлено доповідь Європейської комісії, що констатуватиме виконання Україною всіх умов для скасування короткострокових віз. Далі, як передбачалося, впродовж кількох місяців мали бути пройдені всі процедури, необхідні для практичного втілення цього рішення. Календар став пасткою, оскільки з різних причин часу знадобилося більше, і тепер владі доведеться виправдовуватися, чому в травні Євросоюз не оголосить про скасування шенгенських віз у найближчі місяці.

Одна з найслабших сторін української управлінської системи - горизонтальна координація. Пострадянська адміністративна традиція практикує тільки вертикальний маршрут управлінських рішень. Якщо виконання завдання залежить одночасно від кількох інстанцій, не пов'язаних між собою субординацією, - досягти потрібного результату в запланований термін украй складно. Процес виконання ПДВЛ, якому в листопаді нинішнього року виповниться п'ять років, винятково ясно ілюструє цю тезу.

Відповідальні органи за виконання ключових блоків ПДВЛ - МВС, Державна міграційна служба, Державна прикордонна служба, Міністерство соціальної політики. Три перші органі є зоною відповідальності міністра внутрішніх справ. Левова частка критеріїв ПДВЛ перебуває в зоні відповідальності МВС, однак традиційно саме це міністерство найлегковажніше ставилося до своєї ролі в зазначеному процесі. Експерти ЄС, що відвідували Україну з оцінними місіями, неформально вказували на недостатній рівень компетентності та зацікавленості співрозмовників у цьому відомстві.

Очевидно, що цей чинник, доки МВС лише готує внутрішнє реформування міністерства, можна компенсувати тільки потужною політичною волею згори та якісною координацією. Ще у квітні 2011 р. указом тодішнього президента було створено координаційний центр з виконання ПДВЛ. П'ять віце-прем'єрів із перемінним успіхом відповідали за його роботу впродовж майже чотирьох років, однак якість координації ніколи не була бездоганною. Попри пріоритетність "безвізового питання", про що декларативно заявляє влада, на практиці кількості і якості докладених зусиль завжди бракувало, головним свідченням чого є майбутній 5-річний "ювілей" ПДВЛ. Знову нагадаємо, що Молдова виконала свій аналогічний ПДВЛ за два з половиною роки, і її громадяни вже рік подорожують у ЄС без віз.

Сьогодні, хоча мета близько, належної ефективності роботи не досягнуто. Координаційний центр фактично не працює, відповідального віце-прем'єра немає. Решта посадових осіб через нижчий статус не можуть забезпечити виконавську дисципліну й примусити органи виконавчої влади в стислі терміни завершити свою частину роботи. Прем'єрові об'єктивно бракує часу, щоб керувати всіма процесами.

На засіданні Національної ради реформ 30 березня президент Порошенко досить жорстко розкритикував Наталю Гнидюк, керівника офісу з питань європейської інтеграції секретаріату Кабінету міністрів, за затримку з виконанням завершальних елементів ПДВЛ. Офіс формально відповідає за всі питання європейської інтеграції, але його керівник перебуває у статусі заступника міністра і об'єктивно не може забезпечити потрібну активність посадових осіб у вищому статусі. Міністерство закордонних справ останні місяці формально координувало роботу над ПДВЛ і несе свою частину відповідальності, однак і тут адміністративні можливості обмежені.

Правду кажучи, для завершення технічної роботи залишилося не так уже й багато, але поки що досить багато, аби прогнозувати, що звіт, який готує Єврокомісія, не буде останнім. Зокрема, необхідно, аби створювані наразі антикорупційні органи реально почали працювати, і їхній ефективності можна було б дати бодай першу оцінку. Належить уточнити норми закону і практику стосовно осіб, котрим не надано притулку, але котрих не можна депортувати в країну походження. Необхідно переглянути закон про Єдиний державний демографічний реєстр (можливо, ліквідувавши сам реєстр, непотрібний і навіть небезпечний у його нинішньому вигляді). Важливо забезпечити безперебійну видачу біометричних закордонних паспортів по всій країні та в консульствах за кордоном, бажано почати виробництво внутрішніх ідентифікаційних документів нового зразка. Потрібно внести зміни до Трудового кодексу, що передбачатимуть недопущення дискримінації в трудовій сфері згідно з європейськими стандартами. Потрібно вдосконалити інформаційні системи та бази даних правоохоронних органів, а також уточнити повноваження структурних підрозділів у частині протидії організованій злочинності, усунувши дублювання таких повноважень. Докладніші звіти про виконання технічних критеріїв регулярно публікує на своєму сайті громадська ініціатива "Європа без бар'єрів".

А тепер, власне, про нову проблему. Як відомо, одним із основних критеріїв надання безвізового режиму ЄС будь-якій країні є її "міграційна безпека", тобто відсутність ризиків істотного напливу мігрантів із цієї країни, передусім біженців та шукачів притулку. Перетворення України з мирної на де-факто воюючу країну може вплинути на місце України на "міграційній карті" Європи. Зростання кількості охочих виїхати й отримати статус біженця, особливо із зони конфлікту, цілком прогнозовано використають "закляті друзі" України для гальмування її безвізових перспектив.

Уже тепер Україна, яка раніше не входила навіть до тридцятки країн за кількістю подаваних заявок на притулок і статус біженця в країнах ЄС, увійшла до першої п'ятірки за цим показником. У Польщі, наприклад, кількість заявок шукачів притулку з України зросла на два порядки: з кількох десятків людей у 2013 р. до кількох тисяч у 2014-му. Зріс і відсоток заявок, які задовольняються: торік 16% заяв, поданих громадянами України, задовольнили міграційні органи країн - членів ЄС, що можна порівняти з Туреччиною (17%). Це досить високий відсоток, - раніше не більше 10% заявок з України задовольнялися. Ці показники - важливий індикатор при прийнятті рішень про безвізовий режим.

Слід зазначити, що на сьогодні жоден європейський політик або чиновник публічно не заявив про можливість відстрочки безвізових перспектив України через війну на Сході. Експерти оцінних місій, які відвідали минулого місяця Україну, також не заявляли про якісь зміни в раніше погоджених критеріях і не висували додаткових вимог. Однак ситуацію можуть спробувати змінити. Нині, за інсайдерською інформацією, відразу в кількох впливових країнах ЄС іде дискусія між міністерствами внутрішніх та іноземних справ: якщо дипломати зазвичай виступають за максимально швидке надання безвізового режиму, щойно Єврокомісія констатує виконання критеріїв, то відомства, відповідальні за внутрішню безпеку, звертають увагу на нові міграційні ризики. ЄС не відмовиться від політики візової лібералізації з Україною, однак пропозиція відстрочки безвізового режиму для України на рік-два може невдовзі публічно прозвучати.

Своєю чергою, саме на Єврокомісію покладено в рамках виконання ПДВЛ офіційну оцінку міграційного потенціалу України в контексті майбутнього скасування візового режиму, і, наскільки нам відомо, ця оцінка на сьогодні не містить прогнозу критичного зростання незаконної міграції та потоку біженців з України. Але це - на сьогодні.

У питанні безвізових перспектив Україна критично залежна від стабільності тендітного миру на Сході. Припинення масованих бойових дій мало. У цей момент українській стороні необхідно показати, що країна готова в повному обсязі впоратися з появою понад мільйона вимушених переселенців, що їм буде забезпечено достатні соціальні гарантії, й, відповідно, у них не виникне законних підстав шукати притулку за межами своєї країни, у даному разі - в Європейському Союзі.

Очевидно, що можливість висування нових умов у візовому питанні Україні вкрай ризикована для ЄС у зовнішньополітичному сенсі, але може бути виправдана у внутрішньополітичному контексті наростання мігрантофобії, побоювання нових хвиль міграції. Європейські політики розуміють, що покарати Україну збереженням віз через війну, яку українці ведуть за Європу та за своє європейське майбутнє, стало б істотним ударом по репутації Євросоюзу й сильнодіючим чинником розколу Європи. Більшість ключових постатей у ЄС усвідомлюють, що прецедент колишньої Югославії, яка втратила безвізовий режим із країнами ЄС на початку 1990-х, після початку там війни, не повинен повторитися в зовсім інших історичних реаліях з Україною.

Тому Україні слід негайно вжити заходів, аби прихильники "відстрочки" залишилися в абсолютній меншості. Замало особистої дипломатії президента і зусиль дипломатичної служби. МВС мусить вийти зі сплячки в цьому питанні, ініціювати змістовні візити міністра до своїх колег у провідних країнах ЄС і на ключові загальноєвропейські майданчики, а ще краще - організувати візити міністрів внутрішніх справ Німеччини, Франції, Італії, інших ключових країн ЄС в Україну, продемонструвати їм динаміку системних змін органів правопорядку, ознайомити з проведеними реформами поліції, показати на місці результати зусиль держави із забезпечення прав вимушених переселенців.

У Ризі Україна отримає лише проміжний позитивний сигнал про безвізову перспективу. Однак потім доведеться пройти ще один повний цикл оцінювання з боку експертів ЄС, який завершиться звітом Єврокомісії і в якому, сподіваємося, буде визнано виконання Україною всіх основних критеріїв ПДВЛ. Цей цикл можна пройти до кінця нинішнього року, однак наперед заганяти себе у вузький коридор календаря не варто, пам'ятаючи про осічку в Ризі.