Рецепти розблокування Відкритого неба для України

Підписання Угоди про Спільний авіаційний простір між Україною і ЄС (Угода про САП) є одним з головних пріоритетів України у сфері євроінтеграції. Після повного впровадження угоди авіаперевізники України користуватимуться необмеженими комерційними правами при здійсненні перевезень з України до ЄС і між будь-якими державами-членами ЄС за умови, що політ є частиною перевезення, яке обслуговує пункт в Україні.

Авіаперевізники ЄС матимуть необмежені комерційні права щодо польотів в Україну та в її межах. Прогнозується, що після приєднання України до авіаційного простору ЄС підвищиться рівень безпеки польотів, збільшиться пропозиція на ринку послуг з пасажирських авіаперевезень, і як результат - знизяться ціни на них.

Українська сторона готова до підписання Угоди про САП із часу парафування її в 2013 р. Для пошуку відповідей на запитання, чому насправді було відкладено угоду і які шляхи вирішення проблеми, ГО "Європа без бар'єрів" провела комплексне дослідження: аналіз нормативно-правових актів України і ЄС у сфері цивільної авіації та експертне опитування.

Занадто довгі переговори

Переговори щодо підписання Угоди про САП між Україною і ЄС тривали з 2007-го по 2013 р. У першу стадію переговорів Україна входила у період економічного зростання і розглядалась ЄС як потенційно великий ринок пасажирів для авіаперевезень. Через наявну в Україні систему сертифікації повітряних суден та авіаційну промисловість, стандартна Угода про САП не задовольняла Україну. Київ довго лобіював визнання української системи сертифікації. Тому угода не була підписана так швидко, як з Молдовою і Грузією. Документ був практично готовий до підписання у 2010 р., але цьому завадило підвищення (наказом Мінтрансзв'язку №669 від 15.09.2010) ставки плати за аеронавігаційне обслуговування на підході та в районі аеродрому і на маршруті для польоту. Міжнародні авіаційні організації, такі як IATA, EUROCONTROL і AEA, виступили проти підвищення ставок, назвавши їх невиправданими. ЗАТ "Авіакомпанія Аеросвіт" оскаржила наказ у суді, і в березні 2011 р. Окружний адміністративний суд м. Києва постановив визнати незаконним і нечинним наказ №669. Після внесення змін до наказу переговори між Україною і ЄС щодо підписання Угоди про САП продовжилися, але імідж України був істотно зіпсований.

Камінь спотикання - Гібралтар

Головною причиною відкладення підписання угоди у 2014-2016 рр. стала відсутність консенсусу між Іспанією і Великою Британією щодо формулювання пункту 31 ("Територія") статті 2 ("Визначення") угоди в частині територіального статусу Гібралтару. Якщо заглибитися в історію проблеми, то виявиться, що з 2006 р. обидві країни-члени ЄС дотримувалися Кордобської угоди, відповідно до якої аеропорт Гібралтару було включено до правового поля ЄС, а Іспанія припинила суперечки щодо поширення дії ще не ухвалених норм та директив ЄС для даного аеропорту. Втім, у 2011 р. новостворена парламентська більшість Іспанії відмовилася від домовленостей, досягнутих у Кордобі.

Отже, напередодні запланованого підписання Угоди про САП між Україною і ЄС у 2014 р. Велика Британія наполягала на поширенні Угоди про САП на аеропорт у Гібралтарі відповідно до Кордобської Угоди, а Іспанія заявила про необхідність вилучити аеропорт Гібралтару зі сфери дії угоди. Від тексту статті Угоди про САП між Україною і ЄС залежало подальше включення або вилучення Гібралтару з правового поля ЄС.

Що робить Україна для Відкритого неба?

Для вирішення суперечки між Великою Британією та Іспанією Українська сторона сформувала п'ять альтернативних викладів статті 2 (31) Угоди про САП і провела низку закритих переговорів. Відсутність прогресу українські дипломати пов'язують зі складною політичною ситуацією в Іспанії у зв'язку з формуванням уряду та результатами референдуму про вихід Великої Британії з ЄС. Можливості профільних відомств майже вичерпано, закриті дипломатичні переговори без залучення ЗМІ та представників громадянського суспільства є недостатньо результативними.

Запровадження режиму "Відкрите небо" в окремих аеропортах також не дало очікуваного результату - приходу бюджетних лоукостів. У 2015 р. про "відкриття неба" було оголошено в аеропортах Львова і Одеси. Однак в обох містах обмеження за кількістю маршрутів не було знято з авіаперевезень до Туреччини і Франції. Представники Львівської ОДА визнали, що проект не став успішним, бо в 2015 р. вдалося залучити лише одного перевізника.

Натомість приєднанню України до Спільного авіаційного простору перешкоджають супутні проблеми, вирішення яких залежить від української влади, про що свідчать результати експертного опитування ГО "Європа без бар'єрів". Найбільш гострими внутрішніми проблемами є відсутність плану інкорпорування технічних регламентів ЄС, що передбачені Додатком І Угоди про САП, незацікавленість профільних відомств у якнайшвидшому інкорпоруванні відповідного законодавства та застаріла процедура Мін'юсту щодо "погодження" нових нормативно-правових актів.

Загублений план заходів

4 вересня 2015 р. президент України своїм указом постановив увести в дію рішення РНБО від 20.07.2015 "Про заходи щодо захисту національних інтересів України у галузі авіації". Відповідно до рішення РНБО України КМУ мав невідкладно затвердити план заходів з підготовки до запровадження САП України з ЄС,передбачивши,зокрема,заходи щодо адаптації законодавстваУкраїни до законодавства ЄС у сфері авіаційного транспорту. Йдеться про 64 регламенти та директиви ЄС, що визначені в Додатку 1 до Угоди про САП. Багато з них не перекладені українською мовою і містять технічні терміни англійською, яких немає в українській нормативно-правовій базі, а вимоги Мін'юсту не дозволяють ухвалити документи "з обкладинки", без перекладу міжнародної термінології. Державіаслужба гіпотетично може інкорпорувати ці технічні регламенти до підписання Угоди про САП. Алехто виконуватиме вимоги Мін'юсту до нормативно-правових актів? Хто адаптуватиме директиви та регламенти ЄС? Хто перевірятиме й оцінюватиме ці адаптовані тексти на відповідність законодавству ЄС? Усе це мало би бути визначене у плані заходів з підготовки до запровадження САП.

"Але плану заходів іще навіть не бачили", - повідомили учасники круглого столу "Чи бути Україні в авіаційному просторі ЄС?", серед яких були представники Мінінфраструктури й Мін'юсту, експерти у сфері авіації. При тому що, згідно з одним з публічних звітів Мінінфраструктури, станом на березень 2016 р. проект розпорядження КМУ було розроблено, робота над проектом перебувала на етапі опрацювання пропозицій та зауважень до проекту.

Як українці "гармонізують" законодавство з ЄС

Після парафування угоди з 2014-го по 2016 р. було ухвалено всього сім нормативно-правових актів у сфері цивільної авіації, але це не означає, що всі вони відповідали нормам та директивам ЄС. Одним з прикладів гармонізації законодавства України і ЄС у сфері цивільної авіації є розробка Проекту авіаційних правил України "Доступ на ринок послуг з наземного обслуговування". Проект спрямований на вирішення проблеми завищених цін за наземне обслуговування в аеропортах України, що є наслідком відсутності чіткого порядку доступу на ринки з наземного обслуговування, а також відсутності належного ринку та обсягів.Для вирішення проблеми Антимонопольний комітет України (далі - АМКУ) 29вересня2015 р. надав Державіаслужбі обов'язкові для виконання рекомендації щодо розроблення нормативно-правового акта, який має встановити об'єктивні критерії доступу суб'єктів господарювання на конкурентних засадах на ринки послуг з наземного обслуговування в аеропортах.

На сьогодні Проект авіаційних правил України "Доступ на ринок послуг з наземного обслуговування в аеропортах" вже розроблений Державіаслужбою, опрацьований АМКУ на робочих зустрічах з представниками Державіаслужби і розміщений на офіційному сайті Державіаслужби для громадського обговорення. Але, на думку експертів, проект не відповідає Директиві ЄС 96/67, тому ухвалення таких правил затримується.

По-перше, у Проекті авіаційних правил змінено підхід до формування Комітету авіаційних перевізників. У директиві 96/67 ЄС визначено, що всі користувачі аеропорту мають право брати учать у цьому комітеті або, за їхнім бажанням, бути представлені в ньому організацією, яка для цього призначена. За українською версією, комітет може складатися лише з постійних представників авіаційних перевізників, які виконують регулярні рейси або чартерні міжнародні повітряні перевезення з/до України або в межах України не менше ніж один рейс на тиждень або не менше ніж три рейси на місяць в аеропорт. Наприклад, за українською версією у Комітеті перевізників буде обмежено участь нових невеликих авіакомпаній. Відтак вирішальна роль у комітеті належатиме великим перевізникам, а це суперечить умові рівного доступу до управління.

По-друге, в українському проекті визначено інакший підхід до контролю над авторизованими постачальниками послуг з наземного обслуговування в аеропортах. У директиві 96/67 ЄС сказано, що принаймні один з авторизованих постачальників послуг не може, безпосередньо чи опосередковано, контролюватись органом управління аеропорту, контролюючим органом або органом якого, безпосередньо чи опосередковано, контролюється цей орган управління аеропорту. У Проекті авіаційних правил відсутні ці норми, що створює передумови для конфлікту інтересів та обмеження конкурентних і прозорих умов для наземного обслуговування.

По-третє, український проект декларує зовсім інший підхід до самостійного наземного обслуговування. У Директиві 96/67 ЄС визначено, що держави-члени вживають необхідні заходи для забезпечення свободи самостійного наземного обслуговування. Натомість у Проекті авіаційних правил ідеться про те, що здійснення самостійного наземного обслуговування може призвести до створення передумов загрози безпеці польотів та пропускній здатності аеропортів.

Цей короткий аналіз свідчить, що без належного плану заходів та супровідного громадського моніторингу і контролю процес гармонізації законодавства України і ЄС у сфері цивільної авіації стане профанацією і затягнеться на роки.

Альтернативні шляхи приєднання до Відкритого неба

Наразі головною проблемою, що заважає підписанню Угоди про САП між Україною і ЄС є проблема відсутності консенсусу між Іспанією та Великою Британією щодо формулювання пункту 31 ("Територія") статті 2 ("Визначення") про територіальне застосування угоди в частині Гібралтару. Історичний аналіз переговорного процесу між Іспанією та Великою Британією щодо питання Гібралтару показує, що для вироблення консенсусної позиції необхідна як активна участь ЄС, так і специфічні політичні умови всередині країн. На парламентських виборах 2016 р. в Іспанії перемогла Народна партія, лідери якої у 2011 р. виступили проти Кордобської угоди 2006 р., що передбачала включення аеропорту Гібралтару до правового поля ЄС. Водночас Велика Британія після проведення референдуму має розпочати процес виходу з ЄС, що може тривати до 2018 р. Обидва фактори є несприятливими для пошуку консенсусу в питанні Гібралтару.

Для вирішення проблеми відсутності прогресу в підписанні Угоди про Спільний авіаційний простір та лібералізації ринку авіаційних перевезень ГО "Європа без бар'єрів" виробила чотири альтернативи.

1. Посилення політичного тиску з боку України щодо підписання Угоди про САП

Публічна адвокація підписання Угоди про САП з боку МЗС, громадянського суспільства України та держав-членів ЄС спрямована на Європейську комісію, Велику Британію, Іспанію та посольства держав-членів ЄС. Визначення уповноваженої особи для підписання угоди. Розробка, представлення та адвокатування нових формулювань статті 2 (31) Угоди про САП перед Європейською комісією, Великою Британією та Іспанією.

2. Зміна підходу до переговорів щодо підписання Угоди про САП

Залучення до лобіювання підписання угоди найвищого керівництва країни: президента, прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністра з євроінтеграції, адже ресурси галузевих відомств майже вичерпано. Перенесення питання Угоди про САП у площину імплементації Угоди про асоціацію між Україною і ЄС.

3. Ведення переговорів для отримання переваг Угоди про САП без безпосереднього підписання угоди

Посилення активних переговорів між Україною та окремими країнами-членами ЄС щодо підписання двосторонніх угод про лібералізацію повітряного простору шляхом залучення до переговорів незалежних експертів, представників громадянського суспільства України та держав-членів ЄС, надання переговорам публічного розголосу. Слід зазначити, що станом на жовтень 2016 р., безвідносно до Угоди про САП, вже знято обмеження щодо кількості рейсів під час здійснення польотів з України до Греції, Литви, Італії, Польщі та Болгарії; збільшено кількість рейсів під час здійснення польотів до Франції, хоча й залишено лише по одному авіаперевізнику від України і Франції.

4. Спрямування діяльності на імплементацію Угоди про САП у частині технічних регламентів і директив ЄС та очікування слушного моменту для поновлення активних переговорів щодо підписання угоди

Підготовка комплексного плану заходів з імплементації Угоди про САП, а саме інкорпорування в національне законодавство України регламентів та директив ЄС, що визначені в Додатку І Угоди про САП. Спрощення процедури Мін'юсту щодо погодження нормативно-правових актів у сфері цивільної авіації, що дозволить ухвалювати регламенти та директиви ЄС "з обкладинки", пакетом і без тривалої адаптації. Розділення сфер відповідальності Мініфраструктури і Державіаслужби у процесі інкорпорування законодавства ЄС.

Можна констатувати той факт, що наразі різні державні органи намагаються виконати всі чотири альтернативи і відчувають нестачу людських ресурсів та експертизи. Вибір однієї-двох конкретних альтернатив допоможе сконцентрувати ресурси і залучити до вирішення проблеми вищі ешелони влади, профільні ЗМІ, громадські організації та аналітичні центри. А це своєю чергою істотно підвищить шанси зрушити з мертвої точки і забезпечити у найближчому майбутньому переваги Відкритого неба з ЄС для пересічних українців.