Не поспішайте їх ховати: Шенгенська зона не закривається!

Саміт Європейського Союзу, який відбудеться 23-24 червня, має прийняти остаточне рішення щодо реформ шенгенського законодавства. Попереднє рішення з цього питання прийняте міністрами внутрішніх справ на позачерговій Раді ЄС 12 травня.

Дискусії навколо зазначеної теми з самого початку обросли спекуляціями та домислами, адже свобода пересування належить до виняткових родзинок європейської інтеграції, і будь-який натяк на зміни апріорі видаються підозрілими - йдеться про перші серйозні зміни в шенгенському праві з часу його прийняття.

І все ж у вітчизняному (і не тільки) інформаційному просторі негайно знялася сенсаційна хвиля, яка донесла до споживачів інформації думку, що прикордонний контроль у ЄС повсюди й надовго відновлюється, шенгенські візи скасовуються, а українські громадяни, відповідно, стають жертвами чергового неподобства, в якому вони зовсім не винні.

Читач і телеглядач, який уже звик до потоку катастрофічної картинки, сприйняв це як ще один прикрий, але неминучий сюрприз нашого часу. Проте більшість сенсаційних заголовків виявилися вигадками, породженими низькою культурою сприйняття інформації та звичкою авторів сенсацій не читати першоджерел. Що ж змінюється насправді?

Тема змін шенгенського законодавства виникла не раптово. Ще торік Єврокомісія розпочала підготовку пропозицій з удосконалення міграційних правил. Тим часом на півночі Африки сталися екстраординарні події, що прискорили необхідність прийняття рішень. Особливістю моменту стало те, що криза виникла не у хвилину, коли група мігрантів потрапила на територію однієї з країн Шенгена, а тоді, коли вони організованою численною групою майже демонстративно спробували переїхати в іншу країну - Францію, де мешкають багато франкомовних мігрантів з Африки, до яких належать і тунісці.

Понад 20 тисяч туніських мігрантів, які з’явилися на півдні Італії й отримали від італійської влади дозвіл на перебування в Шенгенській зоні (але не в Італії!), спровокували найгучнішу кризу в історії шенгенської системи, яка нині ввійшла у завершальну стадію - прийняття пакета узгоджених реформ.

Нагадаємо, що шенгенський простір «без кордонів» діє на практиці лише 16 років, майже всі його нормативи досі є унікальним прецедентом у міжнародних відносинах і ніде раніше не застосовувалися. Створення простору, вільного від внутрішніх прикордонних перевірок, стає можливим лише там, де панує найвищий рівень довіри і взаємодії між правоохоронними системами, державами та суспільствами в цілому. Така система, з одного боку, вимагає солідарної політики, а з іншого - не допускає перекладання відповідальності на сусіда. У зазначеній ситуації Франція й Італія з тестом не впоралися, і ситуацію логічно було перенесено на вищий рівень - Євросоюз у цілому.

Дискусія, спровокована туніськими шукачами пригод (нагадаємо задля справедливості, що жодних військових дій та інших подій у цій країні, котрі б масово загрожували життю, на час підняття міграційної хвилі не спостерігалося), назріла давно. Предметом цієї дискусії є майже повна відсутність
у нинішньому шенгенському праві інструментів кризового реагування.

Єдиним способом реагування на гіпотетичні проблеми досі було право країни - члена Шенгенської зони на тимчасове впровадження прикордонного контролю у разі «загрози громадському порядку». Таким правом деякі країни користувалися під час проведення самітів, форумів високого рівня, наймасовіших спортивних заходів (наприклад, футбольних чемпіонатів).

Тим часом у шенгенському праві не було (і поки що немає):

• Інших підстав для тимчасового відновлення вибіркових перевірок на кордонах (наприклад, різкого збільшення міграційного потоку з третіх країн).

• Інших методів кризового реагування, крім відновлення прикордонного контролю.

• Механізмів колективного прийняття рішень у разі виникнення кризової ситуації в одній або кількох країнах Шенгена.

• Механізмів залучення третіх країн у разі виникнення кризових ситуацій (наприклад, із громадянами цих країн).

• Уніфікованих процедур і критеріїв надання права на тимчасове проживання особам, котрі претендують на притулок.

• Передбачених санкцій для країн -учасниць шенгенського договору, які у кризовій ситуації з тих чи інших причин не в змозі виконувати обов’язки, що випливають із перебування в Шенгенській зоні.

Саме ці питання стали предметом переговорів і роботи Єврокомісії, яка внесла свої пропозиції в Раду ЄС. Остаточний текст рішення буде доступний після його затвердження самітом Європейської ради в червні. Проте вже тепер зрозуміло, що, по-перше, інформація про колапс шенгенської системи виявилася, м’яко кажучи, передчасною. По-друге, країни-члени ЄС продовжують вважати свободу пересування одним із найцінніших досягнень європейської інтеграції і не мають наміру від неї відмовлятися. По-третє, жодних безпосередніх істотних змін для громадян третіх країн (у тому числі України), які оформляють шенгенські візи і подорожують Європою з такими візами, не станеться.

Якщо на будь-яких внутрішніх кордонах ЄС прикордонний контроль тимчасово відновлюватиметься (а це передбачено лише як крайній захід кризового реагування у виняткових ситуаціях), то пасажирові доведеться тільки зайвий раз продемонструвати наявність паспорта з візою на цьому кордоні, щоб продовжити подорож. Прикордонний контроль, який здійснюється вибірково, не викличе навіть істотних змін графіка руху громадського транспорту.

Жодних серйозних розмов про скасування шенгенських віз та повернення до виключно національних віз у ЄС немає й не передбачається.

Звісно ж, проблему не варто й недооцінювати. Активізація правопопулістських сил, характерна для нинішньої Європи (включно з Україною), створює певний благодатний грунт для «закручування гайок» у міграційній сфері, і тут можливі деякі ексцеси в окремих країнах.

Так, зокрема, рішення уряду Данії про відновлення митних перевірок на всіх своїх кордонах без будь-якої серйозної мотивації видається скандальним і вже викликало гостру критику як Єврокомісії, так і в інших країн-членів. Очевидно, що цей ексцес не останній і кризові ситуації виникатимуть, незалежно від того, існує реальна загроза чи в політиків лише добре розвинена уява.

Прикрі моменти доведеться пережити також Румунії і Болгарії, які очікують вступу в Шенгенську зону, що, можливо, нинішнього року й не відбудеться (хоча спочатку планувався ще на кінець минулого року, проте був заблокований Німеччиною і Францією).

Криза й модернізація шенгенської системи - не найкращий час для її територіального розширення. Тим більше що вступ Румунії і Болгарії створює сухопутний шенгенський коридор для нелегалів, які потрапляють у Грецію через морські та сухопутні кордони з Туреччиною. Грецьке «вікно» в Шенгенську зону вважається найбільш небезпечним і масовим каналом проникнення нелегальних мігрантів на територію Шенгена. Раніше й тепер, доки Греція як шенгенська країна не має сухопутних кордонів із іншими країнами Шенгена, - ситуація більш-менш контрольована.

Певними побоюваннями у зв’язку з відкриттям сухопутного «грецького коридору» керуються ті, хто пропонує відкласти «шенгенський прорив» Румунії та Болгарії (хоча офіційною мотивацією називають лише високий рівень корупції в цих країнах).

У Європейському Союзі недостатньо впевнені в тому, що Болгарія і Румунія зможуть впоратися з посиленим потоком нелегальної міграції, який неминуче виникне внаслідок їхнього вступу в Шенгенську зону. Отож одна з узгоджених міністрами змін до Шенгенської угоди передбачає можливість тимчасового виведення окремої країни з Шенгенської зони рішенням Ради ЄС, якщо ця країна не впорається з виконанням відповідних зобов’язань.

Реформа шенгенського законодавства має передувати вступові Румунії і Болгарії в шенгенську зону (оскільки закон не має зворотної сили), - так країни Західної Європи хочуть перестрахуватися від можливих ризиків.

Крім того, наявні пропозиції передбачають також можливість відновлення візового режиму з тими з «безвізових» країн, котрі є постачальниками міграційних загроз і при цьому не готові до повноцінної співпраці з ЄС у правоохоронних та міграційних питаннях - також як крайній захід антикризового реагування. Про це повідомила комісар із питань юстиції та внутрішніх справ Сесилія Мальмстрем 23 травня, не уточнюючи, чи обговорюються якісь конкретні країни з «безвізового» списку ЄС. У 2010 році в ЄС говорили про проблеми з наростанням потоку шукачів притулку з країн, котрі недавно стали безвізовими (Македонія, Сербія). Проте на сьогодні рівень цієї загрози не настільки значний, щоб припинити процес візової лібералізації. Втім, ЄС уже має досвід упровадження візового режиму для раніше безвізових країн (Болівія, Еквадор). Очевидно, тут ідеться про уточнення критеріїв та процедур саме в рамках «антикризового пакета».

Найбільш делікатним питанням реформи є знаходження розумного балансу між прагненнями країн-членів до ширших прав самостійного реагування на кризову ситуацію і необхідністю зміцнювати загальну компетенцію Союзу, розширювати сферу обов’язкових процедур та колективного прийняття рішень. Початковий франко-італійський конфлікт, який породив відомий лист Саркозі-Берлусконі, що закликав до реформ шенгенського права, виник саме від браку відпрацьованих процедур врегулювання спорів та прийняття спільних рішень.

Франко-італійська криза продемонструвала також, наскільки, окрім випробуваних часом норм, правил та процедур, важливу роль відіграють взаємна довіра і готовність брати до уваги проблеми сусідів.

Нинішня ситуація, природно, не сприяє створенню позитивного інформаційного поля навколо процесу візової лібералізації і перспективи скасування візового режиму для громадян України та інших країн Східної Європи. Справді, важко говорити про лібералізацію тоді, коли всі переймаються питанням захисту від реальних чи уявних міграційних загроз, навіть якщо ті загрози виходять з іншого континенту. Говорити про свободу пересування і про розширення безвізового простору в Європі тепер не дуже модно, і з цим доводиться рахуватися.

Проте ситуація, спровокована невдалою подорожжю великої групи громадян Тунісу з Італії до Франції, та пов’язана з нею інформаційна хвиля - ситуативна й тимчасова. Реформи шенгенського права, спровоковані цією ситуацією, об’єктивно необхідні й не містять загроз самому існуванню шенгенської системи, як, утім, і інтересам громадян України.