НАТОВСЬКИЙ ВИБІР УКРАЇНИ: ПОЛІТИКА ЩЕ РАЗ НЕХТУЄ ПРАВО

Протягом останніх двох тижнів на сторінках українських (і не тільки українських) газет та в різноманітних програмах телевізійних каналів обговорюється «історичне» для України рішення вступити до НАТО. Як відомо, 23 травня 2002 р. під головуванням Президента України відбулося засідання Ради національної безпеки і оборони України, на якому було схвалено в цілому проект стратегії відносин України з НАТО. Звичайно, враховуючи значущість такого рішення і для України, і для Європи, і для НАТО, можна досить довго й скрупульозно оцінювати всі його політичні плюси та мінуси. І, напевно, плюсів буде набагато більше. Але така далеко не буденна для українського суспільства подія потребує не лише політичної, а й правової оцінки. А тут далеко не все так просто й однозначно, як хочеться багато кому з українського політичного істеблішменту. Про це свідчить конституційно-правовий аналіз прийнятого Радою національної безпеки і оборони України рішення, в результаті якого постає багато запитань, відповіді на які не настільки оптимістичні, як політичні оцінки цієї події. І це додає до почуття політичної ейфорії деякої гіркоти.

Як уже було зазначено, це «історичне» і «доленосне» для України рішення прийнято на засіданні Ради національної безпеки і оборони України — координаційного органу з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який, відповідно до Конституції України, координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Рішення цього органу вводяться в дію указами Президента України (ст. 107 Конституції України). У зв’язку з цим виникає два резонних запитання: перше — «Чи можна вважати рішення про вступ держави до військово-політичного блоку координацією діяльності органів виконавчої влади?», і друге — «Наскільки легітимним буде таке рішення, введене в дію указом Президента України?» На наш погляд, відповідь на перше питання очевидна, а відповідь на друге дає сама Конституція України, яка відносить визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики до виключних повноважень Верховної Ради України (п. 5 ст. 85), встановлюючи при цьому, що засади зовнішніх зносин визначаються виключно законами України (п. 9 ст. 92).

Варто нагадати, що ще 2 липня 1993 р. Верховна Рада України своєю постановою схвалила Основні напрями зовнішньої політики України. Незважаючи на те, що цей документ було схвалено саме постановою парламенту, а не затверджено у формі закону, досі він вважається чинним, оскільки, по-перше, на час його прийняття такий порядок був передбачений Конституцією України 1978 року, а, по-друге, відповідно до п. 1 Перехідних положень Конституції України 1996 року, «закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України».

Конституційні повноваження Президента України у цій сфері дещо інші: за ним закріплено право представляти державу в міжнародних відносинах, здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави (п. 3 ст. 106), а до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави (п. 1 ст. 116). Навряд чи прийняття рішення про вступ до НАТО можна вважати керівництвом зовнішньополітичною діяльністю держави або здійсненням її зовнішньої політики.

Тобто, приймаючи це рішення, Рада національної безпеки і оборони України суттєво вийшла за межі своїх конституційних повноважень, фактично перебравши на себе функцію парламенту. А це прямо суперечить частині 2 ст. 19 Конституції України, яка встановлює, що «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Таким чином, рішення Ради національної безпеки і оборони про вступ України до НАТО є абсолютно неконституційним, а отже не може мати жодних правових наслідків. І доти, доки Верховна Рада України не розгляне це питання на своєму пленарному засіданні і не прийме відповідного рішення у формі закону, говорити про «натовський вибір» України, з точки зору права, немає жодних підстав.

У зв’язку з цим не може не дивувати та поспішність, з якою міністр закордонних справ України терміново зустрівся з Генеральним секретарем НАТО та поінформував його про засідання Ради національної безпеки і оборони України, одночасно передавши особисте послання Президента України, в якому «підтверджено прагнення Києва розробити та узгодити нову стратегію відносин з НАТО, зорієнтовану на поступове набуття Україною в майбутньому повноправного членства в альянсі» («Урядовий кур’єр», № 98 від 31 травня 2002 р.).

Цілком зрозуміла позитивна оцінка цього рішення з боку керівництва НАТО, оскільки конституційно-правовий механізм прийняття таких рішень в Україні (що його все-таки мали б знати українські політики) їм навряд чи відомий. Але абсолютно незрозуміла й парадоксальна ситуація, коли українські політичні діячі офіційно заявляють про рішення України вступити до НАТО як остаточне (під час зустрічей міністра закордонних справ України А.Зленка з генеральним секретарем НАТО Джорджем Робертсоном, секретаря Ради національної безпеки і оборони України Є.Марчука зі співголовою комітету США з питань НАТО Брюсом Джексоном). І лише після цього Президент України у своєму черговому щорічному посланні до Верховної Ради починає переконувати парламент у необхідності євроатлантичної інтеграції: «Ми повинні бути готовими йти в НАТО настільки, наскільки самі держави — члени альянсу будуть до цього готові, і робити все можливе для того, щоб інтереси України і НАТО в цьому питанні збіглися. Це — запорука активної участі України в дальшому формуванні європейської політики у сфері безпеки, урахування інтересів нашої держави в процесі євроатлантичної інтеграції» («Урядовий кур’єр», № 100 від 4 червня 2002 р.). Точніше, глава держави навіть не намагається його переконати в доцільності такого кроку та в необхідності схвалення парламентом відповідних законів, а просто ставить парламент перед фактом такого вибору.

Однак навіть якщо український парламент, оцінивши всі переваги членства України в НАТО, вирішить узаконити цей вибір, зробити це також дуже непросто. Як відомо, 16 липня 1990 року Верховна Рада України прийняла Декларацію про державний суверенітет України, яка «є основою для нової Конституції, законів України і визначає позиції Республіки при укладанні міжнародних угод» (цитата з декларації). Розділ ІХ декларації, який присвячено зовнішній і внутрішній безпеці, закріпив, що «Українська РСР урочисто проголошує про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї». Слід звернути увагу на те, що і про намір стати нейтральною та позаблоковою державою, і про без’ядерний статус України говориться в одному реченні, тобто підкреслюється органічний зв’язок між цими двома процесами. Намір стати без’ядерною державою Україна неодноразово підтверджувала в офіційних документах (Заява про без’ядерний статус України від 24 жовтня 1991 р., Постанова Верховної Ради України «Про додаткові заходи щодо забезпечення набуття Україною без’ядерного статусу» від 9 квітня 1992 р. ). А от стосовно доцільності для України статусу нейтральної та позаблокової держави українська політична еліта неодноразово висловлювала певні сумніви, проте офіційної відмови від нього не було.

У зв’язку з цим виникає наступне запитання: «Чи є Декларація про державний суверенітет України діючим нормативно-правовим актом, який необхідно враховувати при прийнятті наступних державно-владних рішень?» Дати однозначну відповідь на це запитання досить складно з двох причин. По-перше, якщо визнати декларацію актом, який, виконавши свою історичну місію, втратив свою чинність, то це дозволяє змінити не лише проголошений нейтральний та позаблоковий статус України, а й одночасно створює прецедент щодо можливості в майбутньому відмовитись і від її без’ядерного статусу. А в цьому навряд чи зацікавлені і держави Європейської співдружності, і сам північноатлантичний блок. По-друге, якщо декларація — діюче право, то виникає проблема з правовою регламентацією можливості вступу України до НАТО, оскільки це прямо їй суперечить.

Поза всяким сумнівом, Декларація про державний суверенітет України є фундаментальним, засадничим, основоположним документом, який разом з Актом проголошення незалежності України відіграв роль важливого передконституційного акта. Саме ця декларація стала підґрунтям сучасної української державності. Саме вона визначала основні засади конституційного ладу України в період з 1990 по 1996 рр. З прийняттям Конституції України у 1996 р. Декларація про державний суверенітет України не втратила своєї юридичної сили і продовжує діяти не лише як нормативно-правовий документ особливої ваги, а й як будь-який інший нормативний акт, згідно з п. 1 Перехідних положень Конституції України. Тим більше що Розділ ІХ декларації зовсім не суперечить Конституції України, яка взагалі не містить ніяких норм про нейтральний та позаблоковий статус України. І оскільки на конституційному рівні цієї проблеми не розв’язано — діють відповідні положення декларації.

Тому для легітимного вирішення питання про майбутній вступ України до НАТО Верховна Рада України має внести відповідні зміни до Декларації про державний суверенітет України, до Основних напрямів зовнішньої політики України від 2 липня 1993 р. та до Концепції (основ державної політики) національної безпеки України від 16 січня 1997 р. І лише після цього Президент України може давати відповідні доручення міністру закордонних справ та робити інші практичні кроки щодо реалізації нових засад зовнішньої політики держави.

Таким чином, навіть не розглядаючи цього питання в аспекті доцільності, можна зробити висновок, що можливість вступу України до НАТО з правової точки зору набагато проблематичніша, ніж з точки зору політичної. І розв’язувати цю проблему потрібно дуже обережно, зважено та послідовно, з урахуванням вимог чинного законодавства. Адже саме це є одним з головних показників готовності України до активної інтеграції в авторитетні міжнародні структури.