Напівзамкнений Азов

Петро Порошенко поспішав не поспішаючи.

Засідання РНБО, присвячене ситуації в Азово-Керченському регіоні, відбулося ще на початку вересня. Але президентові треба було півтора місяця, щоб своїм указом увести в дію його рішення "Про невідкладні заходи із захисту національних інтересів на Півдні і Сході України, в Чорному та Азовському морях і Керченській протоці". Для документа, що передбачає вже в заголовку "невідкладні заходи", така повільність видається, щонайменше, дивною.

У цей час Росія продовжувала зловживати правом огляду суден, створювати штучні простої під час проходження по Керч-Єникальському каналу, переслідувати українські рибальські судна, розробляти захоплені українські нафтогазові родовища й збільшувати військове угруповання в Азово-Керченській зоні. Загалом, посилювати військово-економічний тиск на українське Приазов'я.

Найчастішим поясненням причини затягування з підписанням указу, яке доводилося мені чути, було таке - занадто багато змін до первісного варіанта тексту рішення, і тому члени РНБО переголосовували документ. Щоб бодай якось згладити негативний ефект від довгої паузи з уведенням рішення, президент поставив підпис у дні, коли українські військові й прикордонники проводили навчання в Азовському морі з відпрацьовування відбиття нападу десанту з моря.

Однак те, що врешті-решт вийшло з-під пера президента, різко відрізнялося від того рішення, за яке голосували члени РНБО. Припущу, що зміст деяких пунктів оприлюдненого тексту напевно здивував багатьох членів цього координаційного органу: виправлення вносила адміністрація президента й після повторного голосування! Але про них трохи нижче. В оприлюдненому указі - військово-політичні й правові заходи щодо зміцнення українського суверенітету в Азово-Чорноморському регіоні. У закритій частині документа йдеться про створення військово-морської бази України в Азовському морі. З огляду на співвідношення українських і російських військових кораблів в акваторії, це символічна демонстрація українського військово-морського прапора. Проте таке рішення демонструє прагнення Києва відстояти свої права й інтереси в регіоні.

Серед основних пунктів, що не потрапили під гриф "секретно", назвемо такі.

Перший: Кабінету міністрів доручено створити інтегровану інформаційну систему висвітлення надводної й підводної обстановки в акваторії Чорного й Азовського морів і басейнах річок Дніпро й Дунай та забезпечити її фінансування 2019 р.

Другий: Кабінет міністрів має створити міжвідомчий координаційний орган, завданням якого буде узагальнення правової позиції держави з підготовки консолідованої претензії України до Росії за її збройну агресію проти України, щоб притягти РФ до міжнародно-правової відповідальності.

Третій: Кабміну доручено внести до Верховної Ради проект закону про внутрішні води, територіальне море та прилеглу зону України з визначенням координат серединної лінії.

Четвертий: МЗС має повідомити секретаріат ООН і РФ про координати серединної лінії в Азовському морі, Керченській протоці та Чорному морі, яка до укладення українсько-російської угоди буде лінією державного кордону між українськими і російськими внутрішніми водами.

Останній пункт і став чортиком з табакерки. І його поява продемонструвала розбалансованість державної системи прийняття рішень.

Із самого початку проект рішення РНБО передбачав, що буде визначено координати тільки районів в Азовському й Керченському морях, а також Керченській протоці, які окуповані Росією. Пізніше в чернетці з'явилося доручення оприлюднити координати вихідних ліній для відліку ширини територіального моря, виключної економічної зони та континентального шельфу України в Чорному й Азовському морях.

В остаточному варіанті, підписаному президентом, йдеться вже про правове оформлення тимчасового розмежування морських просторів між Україною й Росією на національному й міжнародному рівнях. Що важливо - Київ збирається зробити цей крок, фіксуючи за Азовським морем і Керченською протокою статус внутрішніх вод двох країн. (На відміну від міжнародних вод, де є свобода судноплавства, на внутрішні поширюється суверенітет прибережної держави.)

Такі плани кардинально розходяться з позицією Києва в Арбітражному трибуналі, де розглядають позов України до РФ у зв'язку з порушенням Росією Конвенції ООН з морського права в Азовському й Чорному морях, а також Керченській протоці. Річ у тім, що Київ, на відміну від Москви, уважає: на Азовське море й Керченську протоку поширюється дія Конвенції ООН, і є свобода судноплавства для суден третіх країн.

Аргументуючи цю позицію, у Києві не раз повторювали: українсько-російський договір про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки, підписаний 24 грудня 2003 р., не був реалізований, оскільки практично жодне його положення не було виконано. Хоча Київ і Москва провели понад три десятки раундів переговорів, Росія не хоче розмежування Азова. Тому й на море, і на протоку поширюється дія Конвенції ООН.

Нагадаємо, що згідно з Конвенцією ООН, Азовське море належить до напівзамкнених. Але конвенція не дає чітких вказівок, як мають здійснюватися права і які обов'язки прибережних держав для такого типу морів. Викладено лише рекомендацію співпрацювати одне з одним у цих питаннях. Але з цим виникли проблеми, оскільки Москва домагалася розмежування Азова на своїх умовах, а не на принципах міжнародного морського права. І в чомусь Кремлю це вдалося.

У згаданому договорі від 24 грудня 2003 р. Київ і Москва визнавали і море, і протоку історично внутрішніми водами України й Росії. Також вони передбачали подальші переговори щодо розмежування Азова. Нарешті, встановлювали вільний режим проходу в акваторію для торговельних суден третіх країн і спеціальний - для військових кораблів: останні могли заходити в акваторію за погодженням з другою стороною.

Росія своєрідно тлумачить цей договір, стверджуючи, що статус Азовського моря - спільні внутрішні води двох країн. Але хоча в його статтях і зафіксовано положення "історично внутрішніх вод", спільного суверенітету двох держав ніколи не було: договір передбачав делімітацію акваторії. Ба більше, пізніше сторони навіть погодили проходження в ній серединної лінії. Втім, про це невдовзі забули.

Що ж стосується Керченської протоки, то в статті 1 договору говориться, що врегулювання питань, які належать до її акваторії, здійснюється за згодою між Києвом і Москвою. Але проблема в її розмежуванні полягала в тому, що Росія не хотіла віддавати контроль над Керч-Єникальським каналом, єдиним водним шляхом у Чорне море з внутрішніх портів басейну Волги й Дону.

Своєю чергою Україна виходила з того, що розмежування має відбуватися виключно на основі лінії адміністративного кордону, який існував за часів Радянського Союзу. А відповідно до неї, канал цілком перебуває в українській частині протоки. Правда, починаючи з 2010 р., Київ почав обговорювати різні варіанти щодо зсуву кордону в бік нашого Керч-Єникальського каналу.

Війна Росії проти України заморозила переговори з делімітації морських акваторій. Ба більше, окупувавши Крим і захопивши контроль над усією Керченською протокою, Москва заволоділа ключем до Азовського моря й тепер у будь-який момент може зачинити двері, ігноруючи свободу судноплавства. Нині Росія поступово, миля за милею, узурпує права України в морі. Українсько-російський же договір від 24 грудня 2003 р. сприяє цим діям Москви.

Нині Київ усіляко домагається, щоб в Азовському морі й Керченській протоці була свобода судноплавства для кораблів третіх країн. Логіка української влади зрозуміла: вільна присутність в акваторії третьої сторони має стати стримувальним чинником для Росії при прийнятті нею рішення про застосування силових засобів у регіоні. Однак голова МЗС РФ Сергій Лавров днями заявив, що Росія не дозволить пройти кораблям країн-членів НАТО в Азовське море.

"Нині Україна хоче провести натовські навчання в Азовському морі, але туди вже не можна буде пройти, бо наш договір з Україною вимагає обопільної згоди для проходу військових кораблів в Азовське море", - підтвердив позицію Кремля голова російського зовнішньополітичного відомства в інтерв'ю Paris Match.

Та попри негативні наслідки від дії українсько-російського договору про співробітництво у використанні Азовського моря й Керченської протоки, РНБО не пішло на радикальні кроки й вирішило залишити його в силі. Загалом, важко зрозуміти логіку тих, хто готував це рішення РНБО: українська влада сама створює собі складності. Як незрозуміло й те, навіщо Київ домагається зафіксувати серединну лінію як державний кордон.

Деякі інформовані співрозмовники пояснили DT.UA, що таким рішенням Київ хоче внести більшу ясність у розмежування акваторії, яка є внутрішніми водами двох країн, зафіксувавши кордон в Азовському морі, що визнається міжнародною спільнотою. Але задумане є революційним тільки на перший погляд.

Затверджені президентом пункти рішення РНБО лише підтверджують прийняті в 1990-ті й 2000-ні роки розпорядження й постанови про делімітацію Азовського моря й Керченської протоки. А в деяких випадках пропонують довести до кінця ініціативи, які почала українська влада півтора десятиліття тому.

Зважаючи на проблеми з інституціональною пам'яттю в українській державі, візьмемо на себе обов'язок нагадати, як Україна як прибережна держава заявляла свої суверенні права в Азовському морі.

Отже, в 1992 р. генсека ООН Київ інформував про затверджені ним координати вихідних ліній для відліку ширини територіального моря, виключної економічної зони і континентального шельфу України в Чорному й Азовському морях. В 1998 р. це рішення було опубліковано в офіційному бюлетені ООН Law of Sea.

У 1998 р. президент України підписав розпорядження, яким визначив лінію державного кордону в Азовському й Чорному морях, а також Керченській протоці. Ця делімітація (яка була визначена, виходячи з принципу серединної лінії) вважалася тимчасовою: її координати затвердили до досягнення домовленостей між Україною й РФ. У 1999 р. голова держави вніс деякі технічні зміни до своїх розпоряджень.

Того ж року МЗС України нотою повідомив російське зовнішньополітичне відомство про проведення в однобічному порядку лінії державного кордону в Азовському й Чорному морях і Керченській протоці. Але це рішення Росія не визнавала, і до 2014 р. делімітація моря (так само як і Керченської протоки, і Чорного моря) була постійним предметом українсько-російських переговорів.

Зустрічі дипломатів проходили хоч і бурхливо, але безрезультатно: сторони, кожна по-своєму тлумачачи Конвенцію ООН з морського права, дотримувалися різних позицій. Київ виходив із того, що делімітацію Азовського моря слід проводити на основі принципу серединної лінії. Москва говорила про історичні правопідстави й інші особливі обставини, відповідно до яких слід застосовувати інші методи.

Щоб підштовхнути переговори, 2002 року у Києві прийняли рішення про визначення вихідних точок, а вже восени з'явилася постанова Кабміну про встановлення територіальних вод в Азовському морі. Водночас у Верховній Раді в першому читанні проголосували закон "Про внутрішні води, територіальне море, виключну економічну зону і континентальний шельф України".

Міжнародне морське право дозволяє країнам в однобічному порядку встановлювати вздовж свого берега територіальні води завширшки до 12 миль. І зовнішня лінія цих вод - державний кордон. Усе, що за межами 12-мильної зони, - це вже міжнародні води. В 2003 р. лише один крок відокремлював Україну від того, щоб отримати морський кордон з Росією: постанову Кабміну треба було зареєструвати в секретаріаті ООН.

Цей крок так і не зробили. Плани Києва встановити територіальне море поклали в архів 24 грудня 2003 р., коли після загострення українсько-російських відносин і конфлікту навколо українського острова Коса Тузла Леонід Кучма і Владімір Путін підписали українсько-російський договір про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки й визнали ці акваторії "історично внутрішніми водами" двох країн.

Схоже, що нині на Банковій хочуть і статус зберегти, і кордон отримати. При цьому суперечливе рішення РНБО не дає відповіді на одне з ключових питань: що робитиме Київ у разі, якщо російські військові кораблі все-таки перетнуть цю червону пунктирну лінію? Адже один із пунктів підписаного президентом документа передбачає посилення охорони кордону України та її суверенних прав у виключній економічній зоні.

Командувач українських ВМС адмірал Ігор Воронченко заявив, що у разі, якщо з боку Росії буде якесь загострення, то "ми застосуємо силу. Якщо вони підуть на жорстку дестабілізацію, будемо адекватно відповідати - супроводжувати свої судна, перебувати в тих районах, де ведеться рибальство й інші різновиди промислу".

Та як вчинять прикордонники й військові моряки в українському секторі Азовського моря, що прилягає до Криму? Цей район окуповано Росією, а суверенні права Києва узурповано Москвою. Виконання українськими військово-морськими силами і прикордонслужбою завдання з охорони кордону й прав України в її виключній зоні в районі, контрольованому російськими військовими кораблями й катерами, посилює ризик збройного зіткнення.

По суті, окуповані росіянами райони в українських секторах в Азовському й Чорному морях, - це сірі зони. А що їх більше, то ліпше для Росії, яка всіма силами прагне переконати світ, що немає ніякої окупації української території. Немає сумніву, що російська дипломатія використовуватиме ситуацію з сірими зонами у своїх інтересах, прагнучи перевести такі райони в Азовському й Чорному морях у статус спірних територій.

На жаль, РНБО своїм рішенням не дало відповіді на ці запитання. І хоча двері в Азовське море поки що напіввідчинені, не хотілося б, щоб Київ своїми непродуманими рішеннями сам зачинив їх на засув.