Людський вимір: як працює західний кордон України

Український кордон привертає увагу загалу, коли стаються надзвичайні події та яскраві випадки, як, наприклад, розмаїті прориви, протести, блокування, ворожі дії Росії та заходи, спрямовані на захист від них, на сході.

В інший час кордон - це переважно предмет уваги професіоналів, які його охороняють, професіоналів, які на ньому заробляють у законний чи незаконний спосіб, і, звісно, мандрівників, які його перетинають.

Проте цю непомітну повсякденну прикордонну рутину визначають потужні економічні, політичні та світоглядні драйвери. Кордони, їх належне функціонування і контроль над ними - одна з основ ідентичності та спроможності держави. Від політики управління кордонами та її впровадження залежать: безпека громадян країни й іноземців на її території, реалізація їхнього базового права на вільний рух і економічна складова руху товарів та послуг.

Інтегроване управління кордонами

Політика щодо кордону в Україні вже давно орієнтується на європейський стандарт інтегрованого управління кордонами (ІУК). Концепт, створений на початку 2000-х у ЄС, намагався відповісти на виклики глобалізації та підвищення інтенсивності транскордонного руху посиленням координації між різними службами як усередині однієї країни, так і з іноземними колегами з інших країн, а також формуванням багаторівневої системи контролю, яка б працювала не тільки в точці перетину кордону, а й до та після перетину, включно з роботою з іншими країнами на їхній території та контролем перебування іноземців всередині країни.

Висловлюючись більш стисло, інтегроване управління кордонами покликане, з одного боку, максимально спростити рух осіб та товарів, а з іншого - зробити його безпечним як для самих учасників, так і для країни.

Україна зобов'язалася запровадити політику ІУК у рамках Плану дій з візової лібералізації, і вже 2010-го року було схвалено першу Концепцію інтегрованого управління кордонами, яка ще тоді зафіксувала орієнтування на європейські стандарти.

Необхідність впровадження Україною ІУК зафіксована також і в Угоді про Асоціацію з ЄС (розділ ІІІ "Юстиція, свобода та безпека").

Людський вимір кордону

Основна частина новацій і підходів ІУК, як, наприклад, міжнародна співпраця, нова система аналізу ризиків чи налагодження обміну даними, відома й цікава порівняно вузькому колу професіоналів та експертів. Переважна більшість людей прямо зіштовхуються з кордоном тільки як мандрівники-користувачі, маючи справу вже з результатами впровадження таких змін.

Оскільки спрощення легального перетину кордону є однією з фундаментальних цілей політики ІУК, яку ось уже 8 років впроваджує Україна, саме вивчення людського виміру - досвіду перетину кордону мандрівниками - може дати матеріал, якого бракує аналізові політики "на папері". Тому громадська організація "Європа без бар'єрів", за підтримки міжнародного фонду "Відродження", провела у 2018 році польове дослідження, щоб дізнатися, як працює український кордон після впровадження новітніх політик і чи відчули громадяни України та іноземці позитивні зміни на собі.

Статистика

За даними Державної прикордонної служби України, у 2017 році зафіксовано 83,26 млн перетинів кордону, з них найбільша частка - 45,5%, або 37,9 млн, - через наземний кордон із країнами ЄС. Ще 13,26 млн перетинів зафіксовано через повітряний кордон (з усіма країнами), 12,2 млн - через кордон із Молдовою, 11,8 млн - кордон з РФ. При цьому, хоча обсяг перевезень пасажирів до ЄС залізницею стрімко зростає (більш ніж удвічі в першому півріччі 2018 року), їх частка в загальній кількості наземних перетинів кордону залишається дуже незначною і становила у 2017 році близько одного відсотка.

Хоча загалом в Україні функціонують 52 міжнародних автомобільних і пішохідних пункти пропуску, на кордоні з країнами ЄС - Польщею, Угорщиною, Словаччиною та Румунією - їх лише 19. 18 із них дослідники і взяли для роботи. На цих пунктах пропуску, через які відбувається понад 40% усіх перетинів кордону України, а також на двох пунктах на кордоні з Білоруссю було проведено 2243 інтерв'ю, у тому числі 1386 - з українськими громадянами і 857 - з іноземцями.

Портрет користувача кордону

Згідно з даними ДПСУ, серед осіб, які перетинали кордон між Україною та Польщею, Угорщиною і Словаччиною у 2017 році, громадяни України становили більшість, тоді як на кордоні з Румунією іноземців було майже стільки, скільки й громадян України. Тим часом на кордоні з Білоруссю іноземці перетинали кордон у двох досліджуваних пунктах пропуску удвічі частіше, ніж українські громадяни.

Мандрівників, які перетинають кордон, можна поділити на групи залежно від мети поїздки: для західного кордону - це прикордонні торговці (часто учасники малого прикордонного руху), особи, що перетинають кордон із нерозмитненим авто, покупці товарів, трудові мігранти, особи, які відвідують родичів, туристи, підприємці та студенти. Найбільшою є частка осіб, які їдуть до ЄС для купівлі товарів, працевлаштування або для відвідин родичів, також велика частка тих, хто регулярно, кожних п'ять днів, перетинає кордон, аби не розмитнювати автомобіль, але назвати точну кількість таких осіб неможливо, оскільки не всі респонденти були готові відверто назвати таку мету поїздки за кордон.

Іноземці, як і українці, найчастіше їздили через кордон для закупівель, але помітно частіше відвідували родичів та подорожували як туристи і рідше їхали з метою працевлаштування.

Загалом, можна говорити про чималу частку в русі мешканців прикордонних регіонів. Немає точних даних щодо кількості, наприклад, перетинів кордонів водіями нерозмитнених автівок ("пересічниками"), однак на рівні якісної оцінки багато респондентів вказували на таких водіїв як на чинник, що створює черги та заважає нормальному функціонуванню пунктів пропуску. Тому однією з поширених рекомендацій від учасників опитування було виділити окремі смуги для власників нерозмитнених авто і учасників малого прикордонного руху. Українська прикордонна служба у 2018 році навіть запровадила такий поділ на кількох пунктах пропуску, і, за відгуками водіїв автомобілів з українською реєстрацією, їм справді стало трохи простіше подорожувати.

Черги

Головною проблемою для всіх без винятку респондентів були багатогодинні і часто невпорядковані як слід черги перед проходженням прикордонного контролю.

З найбільш тривалим перетином кордону зіштовхнулися українські респонденти, що подорожували автомобілем до Польщі, де середня тривалість в'їзду становила від 4-5 годин на пунктах "Краківець", "Шегині", "Рава-Руська" до 2 годин на пунктах "Смільниця", "Грушів" і "Ягодин". Трохи менше часу витрачали мандрівники на пунктах пропуску зі Словаччиною (3–3,5 години), Угорщиною (1–2 години), Румунією (0,5–1 година), а найдовший названий час очікування становив більше доби.

При цьому, загалом, значно швидше перетин відбувався на пішохідних пунктах пропуску, незалежно від країни, і на тих пунктах пропуску з Польщею, де діє спільний прикордонний контроль (коли прикордонні та митні органи обох країн розміщуються в одній будівлі і здійснюють перевірку практично одночасно або послідовно, проте в одному приміщенні).

Також назагал (хоча й не скрізь) іноземці часто перетинали кордон швидше, ніж громадяни України, що можна пояснити кількома чинниками: на найбільш завантажених пунктах іноземці їздять рідше, по той бік кордону є окремі смуги для громадян ЄС, прикордонники і митники ЄС можуть прискіпливіше перевіряти й опитувати громадян України, ніж їхні українські колеги - іноземців.

За оцінкою українських мандрівників, українські прикордонні та митні служби загалом працюють швидше, ніж їхні колеги з країн ЄС. Зокрема, на українсько-польському кордоні поширеними були коментарі респондентів, що саме від швидкості роботи польської сторони залежить швидкість руху черги. Швидкість роботи прикордонників та митників Словаччини українські респонденти в середньому оцінили як повільну. Натомість швидкою респонденти вважали роботу угорських, румунських та білоруських прикордонних відомств.

Варто зазначити, що українські прикордонники стверджують: на перевірку документів одного мандрівника в них іде в середньому від 40 до 60 секунд. Здавалося б, із такими показниками черг не повинно бути, але, крім прикордонного, мандрівники проходять ще й митне оформлення, до того ж швидкість руху на пункті пропуску може залежати від кількості смуг для транспорту, кількості персоналу (так, на брак кадрів скаржаться українські митники), нормативів роботи колег із країн ЄС та ще низки чинників.

Формування черг

Формування черг на кордоні також проблематичне. За українським законодавством, у формуванні черги до прикордонних пунктів пропуску головну роль мають відігравати прикордонний наряд "Прикордонний патруль" та поліцейські, які у разі скупчення транспортних засобів (понад 50 автомобілів) мають бути послані до тимчасового стаціонарного контрольного посту поліції (ТСКПП). У таких ситуаціях черга формується шляхом видачі особам у транспортних засобах контрольних талонів.

Проте, як розповіли учасники дослідження, зазначені вимоги часто порушуються. Зокрема, працівники поліції ігнорують ці обов'язки, бо не бажають мати справу зі знервованими довгою чергою людьми або фізично не можуть вплинути на формування черг. Також респонденти засвідчили випадки хабарництва і непотизму серед працівників українських прикордонних відомств, коли без черги проїжджають "свої люди", "авто на київських номерах" або "прокурори і депутати". Окремим фактором є заробіток на черзі, коли водії займають місця у черзі, аби потім за плату пропустити вперед інше авто.

Зручність та інфраструктура

Довгі черги підвищують нагальність питань, пов'язаних зі зручністю та пристосованістю пунктів пропуску до тривалого перебування людей на їх території. За оцінками респондентів, крім п'ятьох пунктів пропуску, побудованих або відремонтованих у 2000-х роках, решта 13 на кордоні з ЄС потребують ремонту різного ступеня: від налаштування освітлення на одному з нових пунктів "Угринів" до проведення повної реконструкції пункту "Ужгород".

Окремо слід виділити проблеми облаштування туалетів, про які говорили респонденти на всіх без винятку досліджених пунктах пропуску. Найгострішою ця проблема була на пунктах пропуску "Малий Березний", "Малі Селменці" на українсько-словацькому кордоні, "Чоп", "Косино" на українсько-угорському кордоні, "Шегині", "Угринів", "Рава Руська" на українсько-польському кордоні та "Дякове" на українсько-румунській ділянці кордону. На всіх пунктах пропуску мандрівники рекомендували почистити туалети, а в деяких - зробити їх безкоштовними.

Також респонденти рекомендувати облаштувати на пунктах пропуску пішохідні переходи, виділити окремі лінії для автобусів, відремонтувати під'їзні дороги.

Корупція Черги, серед іншого, є й корупціогенним фактором, провокуючи учасників руху та прикордонників на порушення задля швидшого проходження кордону, однак дослідження показало, що актуальнішим є питання корупції в контексті перевезення контрабандних товарів (цигарок, алкоголю), за поверховий огляд транспортних засобів, перевезення авто з іноземною реєстрацією.

Зі слів респондентів, їм відомо про хабарі митникам за перевезення вантажів або авто без реєстрації на суму від 10 до 500 євро, залежно від ситуації. Крім того, називалася сума 250 гривень за проїзд без черги. Також респонденти розповідали про те, як українські прикордонники просять кошти "на каву" - 100 грн, 5-10 євро, 10 доларів, а митники вимагають 10 євро за пришвидшений огляд авто. Службовці з іншого боку, за словами опитаних, брали хабарі за контрабанду цигарок та пришвидшений огляд авто.

Рівень обізнаності про факти корупції був майже однаковий серед громадян України й іноземців, але при цьому обидві категорії більше знали про корупцію з українського боку. Респонденти окремо підкреслювали, що з польського боку теж є корупція, однак там пропонувати хабар небезпечно, і що польські службовці "більше бояться", оскільки мають страхування та хорошу заробітну платню. Тим часом кілька респондентів сказали, що вважають ситуацію з корупцією зараз кращою, ніж кілька років тому.

Підсумовуючи результати дослідження, слід констатувати, що більшість пунктів пропуску на кордоні з країнами ЄС не розраховані навіть на актуальний потік транспорту, а кількість мандрівників і надалі зростатиме через запровадження безвізового режиму з ЄС та збільшення потоків трудової міграції з України. Багатогодинні черги з автотранспорту не зникнуть у найближчий час, хоча, можливо, й не зростатимуть завдяки підвищенню популярності авіаційного та залізничного сполучення з ЄС.

Єдиним логічним вирішенням цієї проблеми мають стати відкриття нових автомобільних і пішохідних пунктів пропуску та модернізація вже наявних, аби збільшити їхню пропускну здатність і зручність перебування.

Побудова міжнародного пункту пропуску, як і модернізація, - складний та дорогий процес, що потребує укладання міжнародних договорів, ухвалення рішення Кабінетом міністрів України, оформлення права власності або користування земельною ділянкою тощо.

Інший вихід - запровадження передбаченої стратегією інтегрованого управління кордонами процедури спільного контролю - контролю, що здійснюється співробітниками контрольних органів у спільному пункті пропуску відповідно до міжнародних принципів "єдиного вікна", "єдиної зупинки", вибіркової перевірки транспортних засобів та товарів.

Саме пункти з такою формою контролю на українсько-польському кордоні дозволяють найшвидше пройти оформлення в умовах великого потоку автомобільного транспорту. Однак проблематику спільного контролю практично неможливо відділити від питань будівництва, адже такий контроль потребує спеціально пристосованого приміщення та інфраструктури.

Крім того, це ще й питання міжнародних угод. Наразі Україна підписала й реалізує угоди про спільний контроль далеко не з усіма сусідніми країнами ЄС. Зокрема, спільний контроль запроваджено лише на чотирьох з восьми пунктів на кордоні між Україною та Польщею. Успішно діє Угода про спільний контроль із Молдовою, однак уже кілька років тривають переговори щодо укладення відповідних угод зі Словаччиною та Угорщиною.

Переговорний процес щодо відкриття нових міжнародних пунктів пропуску та підписання угод про запровадження спільного контролю треба посилити як Державній прикордонній службі України, МЗС і Кабінетові міністрів України, так і профільним інституціям країн-сусідів.

Але, крім дипломатичних та організаційних заходів, постає питання - а хто платитиме? На найновіші пункти пропуску - "Угринів - Долгобичув" та "Грушів - Будомєж", у яких діє процедура спільного контролю, Польща витратила сумарно близько 300 млн злотих кредиту. Однак "домашнє завдання" України так і не було виконане повною мірою: за чотири роки функціонування пункту "Грушів - Будомєж" дороги до пункту з боку України місяцями залишаються у напіваварійному стані, що робить цей пункт одним із найменш популярних на українсько-польській ділянці кордону.

Модернізація теж потребує значних фінансових ресурсів. Для вирішення цієї проблеми у 2013–2014 роках ЄС виділив 29,2 млн євро на реконструкцію та закупівлю обладнання для пунктів пропуску "Ужгород", "Устилуг", "Рава Руська", "Краківець", "Шегині", "Ягодин", "Лужанка", "Вилок", "Красноїльськ" та "Дяківці", однак за п'ять років проекти не були повністю виконані і врешті-решт закриті європейською стороною.

Незважаючи на поразку із впровадженням проектів реконструкції пунктів пропуску, фінансованих ЄС, прем'єр-міністру України та МЗС варто й надалі вести діалог із ЄС щодо можливості відкриття нових проектів. Тим часом профільні відомства не мусять забувати, що головними користувачами кордону між Україною та країнами ЄС є мільйони саме українських громадян, а тому слід пріоритезувати питання облаштування кордону всередині України і виділяти власні ресурси на модернізацію пунктів пропуску та під'їзних шляхів до них.