Коли висохне чорнило на Угоді про асоціацію?

Рішення глав держав і урядів держав - членів ЄС, ухвалене 6 березня 2014 р. після зустрічі з прем'єр-міністром України Арсенієм Яценюком, що "дуже скоро ми підпишемо всі політичні розділи [Угоди про асоціацію]", породило в експертному середовищі безліч запитань щодо того, як цей намір буде реалізовано на практиці. Оскільки ні керівництво ЄС, ні українська влада до останнього моменту не давали чіткої відповіді, в українському суспільстві виникли емоційні дискусії у зв'язку зі стурбованістю за подальшу долю такого важливого документа. Не торкаючись політичних обставин, під впливом яких Україна і ЄС змушені були піти на цей крок, - як виявилося, далеко не прозорий для своїх громадян, - автор хотів би поділитися з читачами своєю професійною думкою щодо оцінки події в юридичній площині, що дасть змогу краще розуміти можливі шляхи подальшого розвитку подій стосовно Угоди про асоціацію.

То що ж відбулося вранці у п'ятницю 21 березня 2014 р. у Брюсселі? Політичні лідери 29 європейських держав і Європейського Союзу говорили про "підписання політичної частини Угоди про асоціацію". З повідомлень у ЗМІ стало відомо, що відбулося підписання двох документів: "політичних положень" Угоди про асоціацію - преамбули, ст. 1, розділів І (ст. 2 і 3), ІІ (ст. 4-13) і VII (ст. 460-486), а також Заключного акта саміту між Україною, з одного боку, і ЄС та його державами-членами, з іншого, щодо Угоди про асоціацію.

Пояснення юридичної природи й наслідків цієї події слід розпочати з того, що до 21 березня тривав переговірний процес вироблення тексту договору на рівні експертів, уповноважених на це сторонами, які беруть участь у переговорах, - Україною, ЄС і його членами. Найважливішою подією в цьому процесі стало парафування тексту Угоди, що відбулося у два етапи в першій половині 2012 р., що по суті й завершило переговірний процес на експертному рівні. І ось настав час підбити підсумки переговорів формальним затвердженням остаточних домовленостей особами, які наділені повноваженнями представляти сторони, що беруть участь у переговорах (юридичною мовою - зробити текст договору "автентичним і остаточним"). За взаємною згодою було вирішено: це буде зроблено шляхом підписання, що є звичайною практикою укладання міжнародних договорів. Таким чином, підписання є надзвичайно важливим актом, який власне породжує Угоду про асоціацію як міжнародний договір.

Договір - це певна кількість взаємних зобов'язань сторін, що становлять цілісний масив норм. Ми звикли, що досягнення згоди щодо всього обсягу зобов'язань, які складають договір, відбувається в певний момент часу. Це настільки поширена практика як у повсякденному особистому й діловому житті, так і в практиці міжнародних відносин, що береться за правило. Тим часом правило полягає в тому, що міжнародне право не забороняє сторонам досягти домовленості щодо кількості й послідовності дій, що складають підписання договору. Звідси випливає, що міжнародне право не вимагає, щоб підписання було одномоментною дією. Практика укладання міжнародних договорів знає прецеденти, коли акт підписання складався з дій, учинених у різні дати. Наприклад, Єдиний європейський акт - договір, укладений державами - членами тоді ще трьох європейських співтовариств (Європейський Союз було створено пізніше, 1993 р.) для внесення змін до установчих договорів цих інтеграційних об'єднань, - було підписано в Люксембурзі 17 лютого 1986 р. і в Гаазі 28 лютого 1986 р., і після завершення ратифікаційних процедур він набрав чинності 1 липня 1987 р.

У Заключному акті сторони констатували, що вони "підписали текст таких політичних положень Угоди про асоціацію…: преамбула, стаття 1, розділи І, ІІ, VII", "підтверджують своє зобов'язання здійснити підписання та укладення Розділів III, IV, V та VI Угоди, які разом з рештою Угоди становлять єдиний документ" і по дипломатичних каналах погодять відповідну дату зустрічі для реалізації цього наміру. Найочевидніше розуміння цих положень полягає в тому, що підписання Угоди про асоціацію має відбутися у два етапи, перший з яких уже відбувся 21 березня.

Багатьом юристам відомий вислів "договір вважається укладеним, щойно на ньому висохне чорнило в підписах, поставлених представниками сторін". Застосовуючи цей образний вислів до запропонованої схеми укладання Угоди про асоціацію, приходимо до висновку, що чорнила, висихання якого засвідчить укладення Угоди, ще не нанесли на папір.

Офіційний коментар Костянтина Єлісєєва, представника України при ЄС, що "21 березня в Брюсселі… було започатковано процес підписання Угоди про асоціацію" і "було досягнуто компромісне рішення провести підписання Угоди у два етапи. Одна цілісна Угода - два підписання", у світлі викладеного вище слід розуміти так. У перших двох випадках вживання слова "підписання" ідеться про спосіб укладання Угоди про асоціацію (воно ще не завершене), а в третьому випадку "підписання" вказує на фактичні дії представників сторін, одна з яких якраз і відбулася 21 березня (тобто одне таке підписання вже відбулося, а друге очікується).

Із запропонованої юридичної кваліфікації подій можна вивести такі правові наслідки.

По-перше, ЄС і його держави-члени беззастережно визнали спроможність України як держави і легітимність нової української влади - як прем'єр-міністра Арсенія Яценюка, який поставив свій підпис під документами, так і в.о. президента України Олександра Турчинова, котрий уповноважив першого на
підписання (розпорядження №230/2014-рп від 19 березня
2014 р.). Як відомо, одним із ключових елементів юридичного прикриття дій РФ, пов'язаних зі збройною агресією проти України й односторонньою анексією частини української території, є твердження про відсутність ефективної легітимної влади в Україні і навіть інсинуації, незрозумілі з правового погляду, що після скинення Януковича Україна нібито є новопосталою державою. Підписання політичних положень Угоди про асоціацію свідчить про очевидне невизнання таких тверджень стороною ЄС.

По-друге, сторони офіційно розпочали процес підписання Угоди про асоціацію, а також завершили погодження зазначених вище політичних положень Угоди, таким чином закривши можливість їх перегляду в майбутньому.

По-третє, сторони уклали формальну політичну домовленість (Заключний акт не створює міжнародно-правовихзобов'язань) завершити підписання інших положень Угоди про асоціацію, причому таким чином, щоб Угода залишилася єдиним правовим актом.

По-четверте, сторони визначили обсяг "політичних положень" Угоди, що в майбутньому може придатися при тлумаченні такого поняття, як "політична асоціація", що вперше з'являється в договірній практиці ЄС.

Про інші наслідки підписання, що відбулося 21 березня, можна говорити не так упевнено, оскільки формально підписання ще не відбулося. Однак, як мінімум, з'явився привід для вжиття низки важливих практичних дій та ухвалення рішень (незгодні з такою кваліфікацією повинні довести протилежне в рамках процедур визнання незаконності відповідних дій або рішень).

Насамперед, можна стверджувати про появу правової підстави для запуску внутрішньодержавних дій організаційного плану, спрямованих на майбутню реалізацію Угоди про асоціацію, - принаймні в частині "політичних положень". Ідеться про виділення фінансової та технічної (зокрема експертної) допомоги з боку ЄС, про запуск Україною організаційного механізму виконання Угоди, про створення спільних органів асоціації тощо. По-друге, відповідно до права міжнародних договорів сторона, яка підписала договір, зобов'язана утримуватися від дій, що позбавили б договір його об'єкта і мети, до набрання цим договором чинності. Наприклад, оскільки в уже підписаних статтях Угоди міститься взаємне зобов'язання сторін поважати територіальну цілісність і непорушність кордонів одне одного, то відмова західних сусідів України від пропозицій заступника голови нижньої палати російського парламенту В.Жириновського про поділ України випливає із цих юридичних зобов'язань.

Нині найбільше емоцій в експертному середовищі в Україні викликають два питання: чи відбудеться підписання економічної частини Угоди про асоціацію (насамперед положень про створення глибокої і всеосяжної зони вільної торгівлі), а також коли і яким чином почнеться тимчасове застосування Угоди.

Хоча автор не бачить підстав ставити під сумнів щирість запевнень ЄС у наявності рішучої політичної волі завершити процес підписання в найкоротший термін після президентських виборів в Україні, є ризик, що другий етап підписання може так і не відбутися. Як ми вже зазначали, Заключний акт містить виключно політичні зобов'язання, до того ж принципово неможливо досягти укладання Угоди з допомогою юридичного інструментарію в обхід політичній волі ЄС і його держав-членів.

Найгірше може з'явитися у двох подобах. Насамперед, у вигляді небажання сторони ЄС перейти до другого етапу підписання. У цьому випадку можливі два основні шляхи розвитку ситуації. Якщо Україна наполягатиме на цілісності документа, то процес завершення підписання буде заблоковано на невизначений час. Якщо ж сторони досягнуть нової домовленості, що процес підписання було завершено під час підписання його політичної частини, то Угода про асоціацію вважатиметься укладеною з 21 березня в обсязі підписаних положень. Тобто отримуємо ту саму "недоасоціацію", через загрозу появи якої й виникла громадська дискусія в Україні.

Також є ризик учинення однією зі сторін дій, які можуть бути кваліфіковані в юридичному плані як переривання процесу підписання. Наприклад, якщо Україна або держава - член ЄС ратифікують Угоду про асоціацію в обсязі, підписаному 21 березня. Автор дотримується думки, що однозначно безпроблемною є ратифікація тільки всієї Угоди після завершення другого етапу підписання. Це саме застереження повною мірою стосується намірів якнайшвидше ухвалити рішення щодо тимчасового застосування політичної частини Угоди, до підписання економічної частини. Тому українській владі та її активним прихильникам серед держав - членів ЄС слід серйозно подумати, чи варто поспішати подавати якийсь політичний сигнал, ратифікуючи Угоду або запроваджуючи її тимчасове застосування у два етапи після кожного етапу підписання. Автор радить у політичних заявах і практичних діях послідовно дотримуватися лінії правової аргументації, заснованої на цілісності тексту Угоди як єдиного документа. Якщо ж усе-таки такий ризик стане реальністю, то як крайній засіб, щоб запобігти укладенню Угоди про асоціацію в усіченому вигляді, Україна може зробити заяву про недійсність Угоди як укладеної внаслідок помилки або обману і таким чином обнулити переговірний процес.

Нарешті, у зв'язку з підписанням, що відбулося 21 березня, пролунала низка коментарів щодо неотримання Україною перспективи членства в ЄС в Угоді. Варто зазначити, що ні ЄС, ні інституції ЄС, ні держави - члени ЄС не можуть дати юридичне зобов'язання прийняти Україну в члени ЄС, хоча б тому, що немає правових засобів, з допомогою яких їх можна примусити до виконання такого зобов'язання. Тому за своєю природою надання перспективи членства в ЄС є політичнимзобов'язанням (хоча й таким, що породжує певні правові наслідки в рамках правопорядку ЄС). Звідси випливає, що відсутність відповідного положення в Угоді про асоціацію не є формальною перешкодою для отримання Україною перспективи членства в недалекому майбутньому.