Доктрина Тіллерсона

Неоднозначні й провокаційні заяви із зовнішньополітичних питань стали традицією для команди нинішнього президента США.

Найчастіше такі інформаційні приводи створює сам 3, але його оточення не стомлюється його в цьому наслідувати. 3 травня держсекретар Рекс Тіллерсон на зустрічі зі співробітниками свого відомства заговорив про те, як мають співвідноситися американські цінності, постійні й незмінні, і політика, яка повинна змінюватися залежно від ситуації у світі. Сутність політики, на думку держсекретаря, полягає в чіткому розумінні й захисті національних інтересів США в галузі безпеки й в економіці, і тільки в цих рамках, "коли випадає можливість - ми повинні захищати й просувати наші цінності". Слова держсекретаря прогнозовано викликали шквал критики. Деякі спостерігачі поспішили оголосити про появу "доктрини Тіллерсона". Але чи справді йдеться про кардинальні зміни в зовнішньополітичних підходах США?

Насамперед, слова Тіллерсона, які опинилися в епіцентрі обговорення, вирвано з контексту. У своєму виступі держсекретар кілька разів наголошував на важливості традиційних американських цінностей для формування успішної зовнішньої політики. Він не відмітав свободи, прав людини, ідеї рівних можливостей. Ключовий посил його промови в тому, що цінності не вичерпують собою політики, не можуть її замінити. Так, справді, суперечливою видається спроба розділити цінності і політику. Але варто подивитися на цю спробу під тим самим кутом, під яким очільник дипломатичного відомства пропонує проаналізувати ситуацію у світі. На його думку, за останні десятиліття було втрачено не тільки міжнародну рівновагу, а й збалансованість американських цілей і завдань стосовно інтересів держави. Повторюючи тези Трампа, Рекс Тіллерсон наголошує на несправедливості щодо американських громадян ситуації, коли оборона союзників забезпечена військовою потугою США, але вони не знижують, а, навпаки, збільшують видатки з оборонного бюджету Вашингтона. Несправедливою вважає він і ситуацію торговельного дисбалансу, який, разом із переведенням виробництв за кордон, команда президента вважає головною причиною економічних проблем країни.

Розмова про інтереси й цінності не випадкова і містить у собі одразу кілька важливих смислів, які почасти зумовлені нинішнім політичним моментом, а почасти - відображають давню дискусію про місце США у світі. З кінця XIX століття американський політичний клас переймається тим, як зміцнювати своє лідерство, при цьому не збільшуючи власного тягаря. Кожен американський президент намагається вирішити цю дилему так, щоб, збільшуючи могутність держави та її вплив, не допустити при цьому перенапруження сил. Незважаючи на партійну належність, тезу про більший прагматизм зовнішньої політики висували і Клінтон, і Буш, не кажучи вже про Обаму. Але що вирізняє нинішній підхід Трампа-Тіллерсона - це властива саме цій президентській команді відвертість, без спроб загорнути свій підхід у гарну оболонку. З притаманною йому прямотою і не зважаючи на реакцію опонентів, Трамп виражає суперечливий запит свого електорату: залишатися країною-лідером, але при цьому не витрачати надмірних ресурсів; закликати до порядку міжнародних правопорушників, але не встрявати в конфлікти за кордоном.

У випадку із зовнішньою політикою таке уявлення має раціональне зерно. Держсекретар ілюструє цей підхід, коли звертається до теми ядерної проблеми на Корейському півострові: він нагадує, що без'ядерною Північну Корею хочуть бачити і КНР, і Росія, і Японія, і пропонує використати цей консенсус, щоб спільно домогтися прогресу в цьому питанні. Новим у такому підході є не тільки прагнення використати тиск масштабніше, ніж Обама, а й те, що спільні дії можна і треба будувати локально, у конкретному випадку, не супроводжуючи їх масштабними поступками в інших питаннях. Це може видатися утопічним, оскільки від протиріч між ключовими гравцями нікуди не подітися. Конфлікти між США і КНР, США і Росією, США й Іраном серйозні і в короткостроковій перспективі невирішувані. Однак ідеї Тіллерсона зовсім не видаються спробою ревізувати основи американської зовнішньої політики. Нова адміністрація США намацує спосіб зміцнення американського лідерства таким чином, щоб воно перестало бути тягарем для США, наразі цілком посильним, але постійно збільшуваним.

Дивна бухгалтерія

У новопроголошеній стратегії економічний складник найважливіший. Теза, яку Трамп послідовно озвучував під час президентських перегонів і від якої поки що не відмовився, - це ревізія американської політики, відмова від неефективних рішень і скорочення державних видатків. Загалом звичний для американської політики, у Трампа цей підхід хибує надмірною економічністю, коли єдиним мірилом ефективності є фінансові показники. Бюджетна економія в тандемі з політичними поглядами Трампа стоїть за цілою низкою сумнівних зовнішньополітичних рішень. Це і вимога до союзників платити за свій захист (байдуже - це члени НАТО чи Південна Корея), і ліквідація в Держдепартаменті посади посланника з прав ЛГБТ, і скорочення фінансування діяльності ООН. Трамп, а слідом за ним і його оточення, не стільки беруть під сумнів важливість Північноатлантичного союзу або значущість захисту прав людини, скільки висловлюють сумнів у можливості отримати матеріальну, вимірювану віддачу від цих напрямків політики.

На практиці перші 100 днів адміністрації Трампа не принесли відчутних результатів від економізації зовнішньої політики.

Так, після серії зустрічей Меттіса, Тіллерсона й Пенса з європейськими союзниками, головною темою яких було збільшення фінансового внеску країн - членів НАТО, Трамп змінив свій тон на більш конструктивний. Він заявив, що країни альянсу згодні задовольнити його претензії щодо "фрирайдерства". Але поки що, крім його заяв, конкретних кроків у цьому напрямку непомітно.

З міркувань безпеки, а саме - вироблення спільної політики тиску на Північну Корею, Трамп відмовився від обвинувачень у "фінансовому маніпулюванні" на адресу Пекіна. Видатки на розміщення THAAD у Південній Кореї також готові повністю покрити самі США, а це близько 2 млрд дол.

Що й казати: того ж дня, коли Тіллерсон промовив свої тепер уже історичні слова, на зустрічі з міністрами закордонних справ країн АСЕАН він заявив про виключну політичну й економічну важливість партнерства Вашингтона з Асоціацією. І нічого, що суперечить позиції президента, який підписав одним з перших указ про вихід США з Транстихоокеанського партнерства (у якому брали участь ті самі країни), немає: це лише питання фінансової оптимізації зовнішньополітичних зв'язків - як їх розуміє нинішня адміністрація.

У цьому ряду, ймовірно, найцікавіше - інтервенціоністський поворот Трампа. Якщо розглядати удар по сирійській авіабазі Шайрат не як одиничний акт, спрямований на поліпшення власного іміджу всередині країни, а як поворот до політики активного втручання (хоча б тільки на Близькому Сході), сирійська акція Трампа суперечить постульованій економізації зовнішньої політики. Адже інтервенціонізм - дуже дороге заняття, яке призведе до значного зростання видатків США на міжнародні проекти, а не до економії коштів, за що до останнього часу ратував Трамп.

Жертви розрахунків

Відмова від примату цінностей на користь інтересів у зовнішній політиці тісно пов'язана з питанням надання американської допомоги, що значною мірою забезпечує просування цих інтересів по всьому світу. Можливе скорочення бюджету Держдепартаменту в рамках загального скорочення видатків федеральних відомств є, таким чином, одним з центральних елементів доктрини Тіллерсона. І це скорочення, напевно, не буде рівномірним для різних напрямків діяльності дипломатичного відомства. Найкраще позицію президентської команди з цього питання висловив керівник адміністративно-бюджетного управління адміністрації Мік Малвейні: "Новий бюджет буде бюджетом жорсткої сили. Він не буде бюджетом м'якої сили. І такий підхід має навмисний характер". Викликає здивування протиставлення двох взаємозалежних підходів американської дипломатії: бажання адміністрації послати сигнал союзникам і противникам, що вона буде адміністрацією жорсткої сили і водночас заощаджуватиме бюджетні кошти на силі м'якій. Нинішній команді Трампа не завадило б нагадати слова їхнього попередника, міністра оборони Роберта Гейтса, який вважав, що допомога є важливим елементом забезпечення безпеки, оскільки "сприяння розвитку обходиться дешевше, ніж можливе в майбутньому ведення бойових дій". Після атак 11 вересня чужоземна допомога незмінно входила до трійки опор американської політики безпеки, разом з обороною і дипломатією.

Україна - це саме той випадок, коли необхідні всі три елементи. Підтримка демократичних перетворень тут тісно поєднана з питаннями регіональної безпеки. Можна простежити логічний зв'язок у подіях п'ятирічної давності. Тоді, на тлі "перезавантаження" відносин США і Росії, Барак Обама теж був за скорочення міжнародної допомоги пострадянським країнам, що призвело до ослаблення інтересу до України з боку Вашингтона й активізації агресивних апетитів Росії. У результаті система міжнародної безпеки була підірвана першим силовим переглядом післявоєнних кордонів у Європі, загрози безпеці зросли не тільки для пострадянських країн, а й для країн ЄС, що тривалий час перебували в "безпечній зоні". Війна знову стала дієвим інструментом зовнішньої політики.

Якщо Трамп хоче чути тільки економічні аргументи, то ось іще один. Історично - а міжнародна допомога США "народилася" ще в епоху холодної війни - надання міжнародної допомоги супроводжується створенням сприятливих умов для американського бізнесу. Наприклад, такі традиційні одержувачі американської допомоги, як Індія, Індонезія, Польща й Південна Корея, сьогодні є найдинамічнішими ринками для розвитку американського експорту.

Проте міжнародна допомога Америки, імовірно, більше за інші статті бюджету буде переглянута. Початкова пропозиція Трампа передбачала скорочення бюджету Держдепартаменту майже на 30%. На цей час Конгрес розробляє менш драконівський варіант скорочення допомоги, але Трамп дав зрозуміти, що має намір серйозно урізати більшість програм допомоги розвитку за кордоном.

Скорочення допомоги Україні, нехай не в запропонованих Трампом масштабах, але досить відчутних, дуже ймовірне. Основна причина - переорієнтація ресурсів США на інші регіони. Якщо для Барака Обами це був "поворот в Азію" (тихоокеанську насамперед), то для Трампа це повернення на перше місце в порядку денному Близького Сходу. Пріоритет боротьби з ІДІЛ відтягуватиме значні ресурси США. Адже й так з 2011 року левова частка грошової допомоги спрямовується в країни, де США ведуть війну з тероризмом: Ірак, Афганістан, Пакистан. І Трамп залишиться вірний цьому курсу. Однак і в Україні зараз ведуться бойові дії. Більше того, з подіями на Сході України пов'язане зростання страхів європейських союзників США - від питання можливих біженців у випадку ескалації конфлікту і до розростання апетиту Росії безпосередньо на територію ЄС. Наявність цих чинників не дозволить США істотно знизити свою присутність у регіоні, зокрема й допомогу Україні.

Переоблік у зовнішній політиці

Кадрове знекровлення Держдепартаменту не минуло безслідно. Без досвідчених дипломатів у команді, яким довіряв би Трамп, президентська адміністрація виявилася не готова відповісти на власне запитання ширше: як іще можна оцінювати зовнішню політику країни, чим виміряти адекватність (чи неадекватність) видатків на неї?

Є й другий план у дискусії про інтереси й цінності, що проявилася в словах Тіллерсона,. Багато критиків справедливо звинуватили держсекретаря в нерозумінні прописних істин - відсунувши на другий план принципи, на яких ґрунтується американська політика, дипломати будуть готові заради одержання негайної вигоди заплющити очі на знехтувані цінності. Тоді зовнішня політика втрачає стратегічний напрям, перетворюється на набір тактичних кроків, реакцій на поточні кризи й виклики. Це справді так.

Але обвинувачення може бути адресоване не тільки Тіллерсону, і не тільки Трампу, а й усьому американському політичному класу. Адже "стратегічне терпіння" Барака Обами також було не стратегією, а тактикою, ґрунтувалося на використанні тактичних пауз для того, щоб дочекатися сприятливих змін міжнародної ситуації. Накопичені за останні роки у світовій політиці суперечності, очевидно, переростають у нову якість міжнародних відносин. Стратегічна відповідь на ці зміни за своєю масштабністю, напевно, близька до тієї, яку США шукали після Другої світової війни, і вже точно не поступається тій, з якою Вашингтон мав справу після завершення війни холодної. І в цьому сенсі слова Тіллерсона забезпечують алібі для адміністрації Трампа. Просто у критично важливий момент світової політики при владі опинилися люди, підготовлені недостатньо, щоб відповісти на настільки серйозний виклик. А перевагу, надану інтересам перед цінностями, слід розуміти набагато простіше - як відмову від відповідальності за стратегічні кроки, як спробу замінити їх іще одним "стратегічним терпінням", тільки цього разу під вивіскою "бухгалтерського переобліку" у будівлі американської дипломатії. І якщо вже придумувати "доктрину Тіллерсона", то лише як евфемізм для "переобліку".

Що можна записати в цій ситуації в актив? Трамп кардинально не мінятиме зовнішньополітичних пріоритетів США - для цього якраз потрібна реальна стратегія, а її поки що немає і не передбачається. Отже, і далі працюватиме багато механізмів, закладених в американській зовнішній політиці задовго до нинішньої адміністрації. Свідченням цього є затвердження президентом бюджетного закону про допомогу іноземним державам, який, серед іншого, передбачає виділення Україні в 2017 році 560 млн дол. Під час зустрічі з російським міністром Лавровим 10 травня Трамп підтвердив, що США і надалі братимуть активну участь у вирішенні конфлікту на Сході України і закликають Росію виконувати Мінські домовленості. Але при цьому не забуваймо, що стабільність зовнішньополітичного курсу, по суті, замінюється перманентністю його пошуку.