Чи потрібен Європі оновлений механізм контролю над звичайними озброєннями?

Це риторичне запитання впродовж останніх ось уже 17-ти років творить різної тональності відлуння над теренами Європи, відбиваючись від схилів Уральських гір та поступово згасаючи у бурхливих хвилях Атлантики. Незважаючи на суперечливий досвід попередників, Україна вирішила спробувати самотужки знайти відповідь на поставлене питання, використавши для цього дискусійну платформу Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), де визначила його одним із пріоритетів свого головування у 2013 р.

Всередині наступного місяця у рамках ОБСЄ проходитиме низка заходів, присвячених безпековій тематиці, у тому числі й питанням майбутнього контролю над звичайними озброєннями в Європі та загальній ролі ОБСЄ у європейських безпекових процесах (це так звані Дні безпеки ОБСЄ - 17–
18 червня та щорічна нарада ОБСЄ з огляду питань безпеки - 19-20 червня).

Не вдаючись у суто технічні подробиці, оцінимо перспективу трансформації теперішнього механізму контролю над озброєннями, а також шанси української ініціативи не бути безповоротно втягнутою у бурхливий вир сучасних безпекових реалій. Для цього розглянемо низку допоміжних запитань, що мають прямий стосунок до згаданої проблематики.

Отже, запитання перше: Наскільки дійовий наявний механізм контролю над звичайними озброєннями в Європі?

Аби зрозуміти, про що йдеться, потрібно уявити цей механізм, основним інструментом якого все ще залишається Договір про звичайні збройні сили в Європі зразка 1990 р. (ДЗЗСЄ). Із фактичним призупиненням у 2007 році виконання Російською Федерацією своїх договірних зобов'язань, безперспективністю остаточної ратифікації Угоди з адаптації ДЗЗСЄ, а також через низку інших невдач на переговорній ниві можна з упевненістю сказати, що цей юридично зобов'язуючий для 30-ти країн-членів міжнародний договір перетворився з "наріжного каменя" європейської безпеки у своєрідний "камінь спотикання". Цей "камінь" незграбно стирчить із недобудованого фундаменту майбутньої величної споруди європейського безпекового співтовариства, розрахованої на значно більшу кількість мешканців. Замінити його наразі нічим, сам він навряд чи зрушить з місця, а докласти іншого "каміння" під новий фундамент бракує сил та натхнення.

Запитання друге: Що спричинило нинішню невизначеність?

Відповідь на це запитання лежить у двох площинах - загальноєвропейській та площині російсько-американських відносин, яка все ще залишається домінуючою на теренах Європи. Що стосується загальноєвропейських аспектів у сфері контролю над озброєннями, то тут виникла парадоксальна ситуація, коли успішна імплементація ДЗЗСЄ, результатом якої стало значне скорочення кількості звичайних озброєнь та чисельності особового складу збройних сил, породила сумніви в доцільності подальших зусиль на цьому напрямі. Більше того, вплив фінансової кризи на військові бюджети європейських країн призвів до автоматичного скорочення додаткової кількості озброєнь до рівнів, значно нижчих від тих, які передбачені чинним договором та його адаптованою версією. Фактор зменшення, а для більшості європейських країн - і повного зникнення загрози виникнення міждержавного збройного конфлікту, зокрема вкрай низька ймовірність масштабного збройного протистояння із застосуванням класичних озброєнь на теренах Європи, також відіграли свою роль у формуванні порядку денного переговорного процесу.

Пріоритетними у рамках європейського безпекового середовища наразі стали питання, пов'язані з протиракетною обороною та транснаціональними загрозами. Для протидії широкому спектру новітніх загроз та викликів у рамках Європейського Союзу було розроблено додаткові механізми, в яких не передбачено місця застосуванню інструментарію режиму контролю над звичайними озброєннями. У зв'язку з цим утвердилася думка, що для боротьби з такими викликами, як поява самопроголошених державних утворень, дії недержавних акторів, тероризм та розповсюдження зброї масового знищення, контроль над озброєнням може запропонувати мало варіантів рішень, які, швидше за все, матимуть маргінальний характер. Сучасні вектори безпекових стратегічних інтересів переспрямовані з європейського регіону до так званої "кризової осі" (Ірак, Іран, Афганістан, Центральна Азія, Пакистан, Арабський світ, Малі). Таким чином, поняття безпеки для Європи стало домінувати над поняттям безпеки у самій Європі.

Зміни у відносинах між двома основними гравцями - США та РФ, а також їхня політика щодо режиму контролю над звичайними озброєннями в Європі потребують особливої уваги. Що стосується США, то можна досить упевнено сказати: Вашингтон фактично втратив інтерес до тематики ДЗЗСЄ як свого роду "пройденого" етапу на шляху становлення загальноєвропейської безпеки. Американська сторона впродовж останнього десятиліття орієнтується на пошук активніших способів вирішення сучасних безпекових проблем, не пов'язаних із застосуванням наявних механізмів контролю над звичайними озброєннями. Результат - зменшення ролі НАТО як основної інституційної потуги в діалозі з питань контролю над озброєннями та виникнення певних незацікавленості й скептицизму серед країн-союзників.

Позиція Москви теж так чи інакше перегукується з поглядами Вашингтону і базується на розумінні того факту, що ДЗЗСЄ виконав своє головне завдання з ліквідації надлишкової кількості звичайних озброєнь (але один нюанс - російських), та, з огляду на процес розширення НАТО, став дедалі більше перетворюватися на інструмент колективного контролю з боку країн-членів альянсу за діяльністю російських збройних сил. Впровадження мораторію на виконання зобов'язань за ДЗЗСЄ російські фахівці оцінюють як абсолютно логічний і передбачуваний крок, зробивши який, Москва дала зрозуміти, що навряд чи захоче повернутися до повного виконання договірних зобов'язань у нинішньому форматі.

Запитання третє: Чи варто очікувати колапсу нинішньої системи контролю над озброєннями?

Що стосується формальної позиції США та їхніх союзників по альянсу, то вона, швидше за все, залишиться досить гнучкою і свідчить про готовність продовжувати виконання договірних зобов'язань за ДЗЗСЄ, а також про необхідність посилити й модернізувати режим контролю над звичайними озброєннями в Європі. Але при цьому відчувається зацікавленість у збереженні такого механізму контролю як своєрідного субрегіонального інструменту, що може знадобитися для локального застосування у проблемних регіонах, котрі все ще входять до зони, на яку поширюється дія положень договору. На практиці це означає, що потенціал ДЗЗСЄ все ще розглядається як засіб контролю (хоч і з обмеженими можливостями, однак дієвого) стосовно інших країн-членів договору, у тому числі й союзників РФ та її сусідів.

Російська сторона також демонструє свою незацікавленість у колапсі нинішньої системи контролю над озброєннями та заходів зміцнення довіри й безпеки, активно підтримуючи дискусію з цієї тематики на різних рівнях. Таку позицію можна вважати своєрідним додатковим важелем для Москви у рамках протистояння з альянсом. З допомогою цього важеля, поряд із тематикою протиракетної оборони і стратегічних наступальних озброєнь, робляться постійні спроби внести розлад у згуртовані дії західних союзників та виправдати власну лінію поведінки.

Таким чином, теперішня кризова ситуація навряд чи призведе найближчим часом до повного колапсу нинішньої системи контролю над звичайними озброєннями в Європі, а її вирішення повністю залежатиме від того, як швидко зможуть порозумітися головні протагоністи - РФ і західні країни на чолі зі США.

Запитання четверте: Який вплив контролю за озброєннями на ситуацію з урегулюванням тривалих конфліктів?

На думку західних експертів, контроль над звичайними озброєннями все ще залишається критичним компонентом архітектури Євроатлантичної безпеки та стабілізуючим елементом для регіонів, у яких трапляються міждержавні та внутрішньодержавні конфлікти. Кризи минулого десятиліття наочно продемонстрували, що контроль над озброєннями може і навіть повинен відігравати роль своєрідного каталізатора у рамках процесу врегулювання тривалих конфліктів, але, на жаль, не може бути одним із засобів їх вирішення. Свідченням цього можуть слугувати результати врегулювання конфліктів у Грузії, Молдові та Нагірному Карабасі. Швидше, навпаки: загострення суперечок навколо таких конфліктів блокує будь-який прогрес у питаннях контролю над озброєннями.

Запитання п'яте: Яка роль у цьому процесі позаблокових країн?

Це запитання, по суті, одне з найцікавіших, з огляду на зміст запропонованої Українським головуванням в ОБСЄ ініціативи про започаткування діалогу з метою розробки фундаментальних принципів майбутнього режиму контролю над озброєннями, які будуть прийнятними для всіх країн-учасниць ОБСЄ, особливо тих, котрі не належать до жодного військово-політичного союзу.

У зв'язку з цим, навіть якщо не брати до уваги статусну різницю між поняттями "нейтральний" та "позаблоковий", постає багато інших запитань, основні з яких стосуються відмінностей у підходах до визначення важливості тематики контролю над озброєннями для таких країн загалом. Жодна з нейтральних європейських країн, за великим рахунком і завдяки своєму статусу, не має прямого стосунку до режиму контролю над звичайними озброєннями в Європі, а натомість зосереджує основну увагу на активізації відповідних заходів зміцнення довіри та безпеки.

Візьмімо для прикладу Швейцарію і Сербію, як країни, котрі підпадають під наведену вище градацію й головуватимуть в ОБСЄ у 2014-му та 2015-му роках відповідно. Згадані країни-наступниці та перспективні "союзниці по статусу" одностайно заявили, що належним чином оцінюють "мужність" Українського головування, яке вирішило започаткувати дискусію з цієї проблематики. Таких мужності та рішучості у продовженні української ініціативи, швидше за все, "союзникам по статусу" забракне. Своєрідним підтвердженням чого слугують і останні ініціативи Швейцарії, проголошені у рамках безпекового діалогу, спрямовані на захист прав людини та фундаментальних свобод у збройних силах з акцентом на посилення позицій гуманітарного права. Сербська ж сторона зосереджує основному увагу на проблематиці ліквідації надлишкових запасів боєприпасів.

Справжнім союзником українських ініціатив, завдяки, швидше за все, своєму особливому місцю відносно Віденських переговорів, виступає наразі Австрія. Правду кажучи, Австрія, як нейтральна європейська країна, у цьому питанні демонструє більші далекоглядність та ініціативність. Австрійська сторона підтримує Українське головування в його намірах започаткувати дискусію з проблематики контролю над озброєннями, акцентуючи увагу на її стратегічному характері й не відволікаючись на технічні та оперативні аспекти, які, у разі необхідності, можна буде обговорити на пізніших етапах.

Що стосується конкретного внеску України у зміст дискусії, то тут відчувається великий нереалізований фаховий потенціал, який через призупинення діяльності робочих органів ДЗЗСЄ знайшов своєрідний вихід назовні. Водночас на даному етапі, коли ще не визначено навіть формат учасників переговорного процесу, доцільно уникати надмірної деталізації багатьох суто технічних аспектів майбутнього режиму контролю над озброєннями. Потрібно робити наголос на справді стратегічному баченні ситуації і шукати відповіді на загальні запитання, які були поставлені у рамках ініційованої дискусії, щоб задати їй потрібні тон та напрям.

Наразі можна з упевненістю говорити про доцільність уточнення "союзницьких" позицій у питанні спільних підходів та розбіжностей, аби не допустити, щоб, замість подавати приклад "генерування спокою", перелічена категорія країн (а їх перелік може бути досить цікавим) стала своєрідним "джерелом роздратованості" у процесі вироблення єдиних підходів до оцінки сучасних загроз європейській безпеці та, як результат, подальшої реалізації української ініціативи. Водночас, правильне залучення потенціалу таких країн дасть змогу внести в перебіг дискусії елементи багатостороннього підходу, які є необхідними з точки зору нинішніх тенденцій та свіжих поглядів сторін на безпекові реалії сьогодення.

Запитання шосте: Чого слід очікувати, та які загальні перспективи?

На жаль чи на радість, можна констатувати, що проблематика контролю над озброєннями наразі не входить до числа пріоритетних зовнішньополітичних питань порядку денного більшості європейський столиць, політична еліта яких перебуває під впливом наслідків фінансової кризи та конфліктів на просторі від Афганістану до Сирії і Малі.

Відновлення повноцінного режиму контролю над звичайними озброєннями в Європі все ще залишається прерогативою відповідних домовленостей між РФ та США. Складність ситуації додатково обумовлена багатогранним зовнішньополітичним оточенням та широким спектром індивідуальних позицій європейських країн, у тому числі й тих, котрі не належать до військово-політичних блоків.

На тлі спроб реформувати систему контролю над озброєннями виникає додаткова загроза втрати вже напрацьованих механізмів за відсутності перспективи створення нових, час для яких поки що не настав. Але, зазираючи трохи наперед, можна зробити припущення, що як альтернативний варіант для оновлення механізму контролю над звичайними озброєннями в Європі може розглядатися ідея створення єдиного, але диверсифікованого механізму. Він становитиме собою суміш політично та юридично зобов'язуючих домовленостей із елементами від адаптованого ДЗЗСЄ і системою угод на субрегіональному рівні, до розробки яких залучатиметься максимально можлива кількість європейських країн.

Загалом, теперішній status quo у сфері контролю над звичайними озброєннями в Європі створений і штучно підтримується в невизначеному стані основними задіяними гравцями, відповідаючи насамперед їхнім інтересам та все ще залишаючись дійовим атрибутом перехідного періоду так званого "перезавантаження", тривалість якого наразі важко передбачити. Але така своєрідна пауза у рамках зазначеного періоду за будь-яких умов має бути використана. В цьому сенсі українська ініціатива, безумовно, доречна і потребує подальшої підтримки, без якої всі докладені зусилля можуть зійти нанівець. Результати її реалізації (позитивні чи негативні) слугуватимуть підказкою для отримання остаточної відповіді на поставлене запитання.