Анатомія каталонської кризи

Голосування за незалежність Каталонії в регіональному парламенті 27 жовтня стало черговим етапом ескалації відносин Іспанії та однієї з її найзаможніших провінцій. Іспанський уряд негайно отримав згоду Сенату на введення прямого правління в регіоні, розпуск органів місцевого самоврядування та оголошення дострокових виборів. Насправді за всім цим стоїть тривала й незграбна спроба лідерів регіону домовитися із затятим центральним урядом про повернення відібраних у 2010 р. прав ширшої автономії.

Історичному корінню суперечки - кілька століть. Але каталонський сепаратизм не завжди ставив за мету повну незалежність, як не ставив її й цього разу. Після смерті у 1975 р. Ф.Франко, що скасував обмежену автономію Каталонії і заборонив місцеву культуру та мову, консервативні регіональні політики підтримали проект демократичної Іспанії й заблокували зусилля нечисленних сепаратистських партій. Регіон відновив, а у 2006 р. - максимально розширив автономні права за згоди і підтримки Мадриду: каталонці отримали статус "нації" та фінансовий контроль.

Через чотири роки Конституційний суд під тиском тодішньої опозиції - іспанських консерваторів на чолі з М.Рахоєм, - скасував частину фінансових повноважень і понизив статус каталонців до "національність". Повернення втрачених повноважень і є справжньою метою змагань каталонців, які посилилися на тлі глобальної фінансової кризи 2008–2013 рр. через невдалу економічну політику центральної влади. Крім того, Каталонія вважає, що віддає в національний бюджет більше, ніж отримує.

За даними 2014 р., Каталонія перерахувала в центральний бюджет на 9,85 млрд євро більше, ніж отримала, що дорівнює 5% ВВП регіону. Тим часом державні інвестиції в економіку Каталонії істотно зменшилися - з 16% у 2003р. до 9,5% у 2015-му.

Якби Мадрид проявив гнучкість, то питання незалежності регіону взагалі б не виникло. Йшлося про готовність шукати компроміс: провести реформу Конституції, надати регіонові більшу фінансову автономію. Президент Каталонії К.Пучдемон навіть після референдуму 2017 р. заявляв, що Каталонія прагне не болісного розриву з рештою Іспанії, а тільки більшого порозуміння з іспанською державою.

То чому ж так не сталося? Відповідь криється в особливостях електоральної бази консервативної Народної партії: хоч вона й залишається провідною політичною силою країни, проте її позиції хиткі. Це колишні франкісти, які традиційно вороже ставляться до будь-яких проявів націоналізму в країні, що налічує 17 автономій. Крім того, партія занурилася у низку корупційних скандалів на високому рівні (з окремих справ навіть прем'єр проходить як свідок). Відтак, М.Рахой вибрав тактику гри в "крутого мачо", непоступливого та рішучого. Це й спонукало консерваторів Каталонії просувати проект повної незалежності, який поступово здобував дедалі більшу підтримку населення.

На початку 2012 р. М.Рахой розраховував, що з відновленням економічного зростання каталонське питання зникне з порядку денного. Однак він помилився. Навіть після виходу Іспанії з рецесії рух на підтримку незалежності не вщух. У 2014 р. каталонці провели неофіційне опитування щодо незалежності. За даними місцевих політиків, до 80% тих, хто взяв у ньому участь (при явці на референдум менше половини виборців), незалежність підтримали.

У 2015 р. сепаратистські політики виграли вибори з гаслами проведення зобов'язуючого референдуму про незалежність, які пізніше були використані для виправдання референдуму 2017 р. Для цього місцевий парламент 6 вересня видав нове окреме законодавство про референдум, що суперечить загальнонаціональному. У цій ситуації Мадрид обрав тактику повного розгрому політичних опонентів: створити ситуацію, коли лідери сепаратистів або добровільно політично капітулюють, або будуть притягнуті до кримінальної відповідальності.

У рамках обраної логіки М.Рахой узяв курс на застосування статті 155 Конституції, що нагадуватиме внутрішню окупацію, за браком правових підстав, із подальшими можливими актами громадянської непокори з боку державного апарату та мирного спротиву - з боку населення. У результаті, М.Рахой та К.Пучдемон загнали себе у глухий кут, проголошуючи обіцянки, від яких потім не можна буде відступитися. Обидві сторони максимально й необережно підняли ставки в грі, чим створили неприпустимо екстремальну ситуацію.

Ст. 155 Конституції Іспанії не передбачає скасування автономних прав громади, а тільки частково й тимчасово обмежує їх у політичній та економічній сферах. Це може стосуватися фіскальних питань для зменшення фінансування регіонального парламенту, контролю над регіональними поліцейськими силами. Про розпуск парламенту в ній не йдеться. Відтак, дії уряду М.Рахоя із впровадження прямого правління в Каталонії для розгрому лідерів сепаратистів - політично ризиковані й сумнівні, з прагматичної точки зору.

То якою має бути розумна реакція центру у відповідь на прояви сепаратизму? Міжнародне право залишає тут сіру зону. Воно підтверджує загальне право народу на самовизначення, проте жодним чином не вказує на законні і прийнятні шляхи його реалізації. Особливо туманне формулювання випадку відокремлення регіонів.

Стосовно Косова у 2010 р. Міжнародний суд визнав, що одностороннє проголошення незалежності - прийнятне й не порушує міжнародного права, проте не назвав необхідних для цього конкретних внутрішніх та міжнародних правових кроків. Відтак, різні національні уряди можуть трактувати вимоги про незалежність на власний розсуд, що призводить до двозначності. Розглянемо останні вдалі випадки вирішення цієї ситуації.

У 1995 р. рух за незалежність Квебеку програв референдум на 1,13% голосів. Цей результат надовго вгамував політичні дискусії та правові суперечки. У 1998 р. Верховний суд Канади розглянув легітимність сепаратистського руху взагалі і вирішив, що той не несе позитивного права, оскільки відбувається поза контекстом колоніалізму, жорстких репресій або обмежень прав. Водночас уряд Канади не повинен ігнорувати чітке висловлення волі значної кількості населення регіону про небажання надалі залишатися у складі країни і зобов'язаний вести переговори з сепаратистами, а якщо відмовляється - то підриває власну легітимність. Переговори мають вестися в доброзичливій атмосфері, проте без зобов'язань задовольняти всі вимоги сепаратистів. Аналогічний підхід був застосований урядом Великої Британії: він ухвалив у 2012 р. Единбурзьку угоду, чим надав націоналістам Шотландії законні підстави для проведення у 2014 р. референдуму із зобов'язуючими наслідками про незалежність, який не набрав більшості голосів "за".

Уряд Іспанії вибрав для себе іншу логіку і жорстко відмовив значній масі населення регіону з ознаками нації у праві голосувати й визнати результат як зобов'язуючий, як і відмовився від переговорів із лідерами сепаратистів. Перешкоджання уряду під час проведення референдуму не дозволяють точно оцінити рівень підтримки руху за незалежність: вибори в Каталонії та Іспанії 2015–2016 рр. не є надійними індикаторами, - жодна з партій не отримала впевненої більшості.

Сепаратисти також роблять помилки, підриваючи легітимність своїх дій: підготовка до референдуму не забезпечила належного обговорення позицій усіх сторін. М.Рахой має на своєму боці закон, тоді як пронезалежні лідери Каталонії мають на своєму боці серця та уми свого населення. Хоча рішення уряду Каталонії про проведення референдуму є прямим порушенням Конституції і статуту про автономію, - відмова центрального уряду від переговорів для пошуку компромісів та його спроба усунути від влади демократично обраний регіональний уряд, призупинити права автономії тільки посилюють антагонізм між центром і регіоном.

У сценаріях виходу з кризи є багато можливостей між двома крайнощами - збереженням статус-кво та незалежністю Каталонії, недосліджених політиками. Для позитивного сценарію уряду М.Рахоя потрібно відмовитися від суто легальних підходів до ситуації та розпочати переговори з опонентами, маючи на увазі подальше мирне співіснування обох сторін конфлікту.

Проте на сьогодні такий розвиток подій не проглядається. Уряд Іспанії не має наміру послаблювати свою позицію проти Каталонії. Його наступний крок може зруйнувати провінцію (політично й економічно) або значно посилити мотивацію її жителів до спротиву, хоча перша реакція населення Каталонії на кроки Мадриду була масовою і мирною: прихильники обох сторін вийшли на вулиці.

Жорстка лінія центрального уряду підвела до червоної лінії репресій, у разі їх початку каталонці отримають т.зв. "виправляюче право" провести референдум відповідно до міжнародного права і отримати незалежність.

Уряд вдався до прямого правління в регіоні, який із 1979 р. має самоврядування і де значна кількість населення налаштована на мирний громадянський протест. Активісти готові створювати людські ланцюги для захисту будівель місцевої влади та політиків від арештів і судів.

Місцеві профспілки ще не залучені до акцій протесту. Чимало каталонців поки що не підтримують проекту незалежності, але очікують поступок із боку влади в напрямі розширення автономії. Проте сепаратисти готуються до затяжної політичної війни проти Мадриду, регіональний уряд не подав ознак готовності підкоритися. Каталонська національна асамблея заявила про відмову виконувати накази Мадриду.

М.Рахой поки що терпляче грає свою складну роль, але його політичний капітал скоро вичерпається, і його уряд меншості - вразливий. Прояви насильства на вулицях можуть усе змінити. Широко засуджений силовий розгін поліцією виборців у день референдуму - попередження про те, що мирний протест може швидко перерости в жорстку та криваву конфронтацію. Пряме правління навряд чи врегулює кризу швидко. На виборах уніоністи, за прогнозами, наберуть 43,4%, пронезалежні - 42,5%, каталонське суспільство залишиться розділеним. Крім того, вибори можуть привести до влади пронезалежний склад депутатів.

Швидше за все, М.Рахой не буде рухатися за найжорсткішим сценарієм, а стане діяти поступово. Будь-яка надмірна реакція Мадриду викличе негайне загострення ситуації, посилить міжнародну критику і приведе громадян, що не визначилися і воліють лише посилення автономії, на бік сепаратистів.

Каталонська криза порушила також питання майбутнього Європи і ЄС.

Безпекова система Європи у післявоєнний час базується на стабільності національних держав і виходить із того, що треба забути старі кривди, феодальні чвари, перенесення ліній кордонів. Європейський Союз же покладається на здатність держав-членів забезпечувати незаперечний диктат Брюсселю щодо регіонів у об'єднаній Європі. Однак на практиці політика виявилася значно складнішою. Каталонська криза спонукає до самоідентифікації, шкодить прагненню ЄС до більшої інтеграції. У Європі домінуючий статус центральної влади над місцевою викликає наростання огиди. Економіки глобалізуються, тоді як національні уряди централізуються, відтак регіональні самоідентичності стають більш агресивними та впевненими в собі.

Посилення націоналізму та автономізації в Європі аж ніяк не означає, що проект спільної Європи розвалюється. Навпаки, він оновлюється й логічно розвивається. Процес відбувається поза впливом сторонніх ворожих сил, які використовують цю динаміку для прикриття захоплення сусідських територій, для радикальної зміни внутрішньої та зовнішньої політики і розвалу ЄС, як це сталося в Україні. Привертає до себе увагу мирний і максимально легітимний характер дії автономістів, їхнє прагнення досягти своїх цілей у порозумінні й за добровільної згоди всіх сторін, піклування про збереження позитивної репутації свого руху серед населення.

Що нам в Україні треба взяти з досвіду каталонської кризи? Державні органи у своїх рішеннях мають спиратися не тільки на букву закону, а й на дух: їхні дії більшістю населення мають розцінюватися як правильні. При ухваленні рішень, які торкаються інтересів значних верств населення або окремих регіонів, влада має запитувати їхню думку, консультуватися, а у разі загострення ситуації - вести доброзичливі переговори з представниками громад. Українській владі час навчитися розрізняти націоналізм, автономізм та навіть сепаратизм (якщо проблеми не вирішуються) як прояви природних прав місцевих громад і національних меншин - та інспіровані ззовні прояви. Основною причиною посилення націоналізму, автономізації й сепаратизму залишається заблокована центральною владою можливість досягти добробуту - або через несправедливі податки та механізми їх збиранняперерозподілу, або через корупцію. Європейський Союз як напрям інтеграції країни демонструє нам як позитивні, так і негативні приклади вирішення чутливих політичних проблем. Це не повинно нас спантеличувати й спонукати до зміни орієнтації. Навпаки, це має спонукати нас вивчати процес еволюції представницької демократії західного типу в напрямі пошуку ефективніших форм функціонування, які ведуть націю до процвітання.