ЗЕконституція: що "зашито" в децентралізацію?

Минулого тижня президент України Володимир Зеленський подав до парламенту проєкт закону №2598 "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)".

Стрімкий крок очільника держави відразу після "Норманді" налякав багатьох можливою наявністю в документі "спеціального статусу" для окупованих територій. Однак жодного слова про спеціальний статус у тексті законопроєкту немає. Як немає й жодних, принаймні очевидних, загроз для національної безпеки та суверенітету. Але є важливі нюанси.

Тож не дивно, що, думки політиків та експертів, близьких до реформи, а також ряду фахівців конституційного права, які брали участь в робочій групі, яка готувала проект, - істотно розділилися.

З одного боку, є переконання, що документ закріплює намір президента знайти баланс між децентралізацією (реформа в самому розпалі, і її потрібно завершувати), і тотальним впливом регіональних еліт, які підім'яли під себе всі місцеві процеси.

З іншого, цілий ряд експертів вважає, що такий масштабний наступ на місцеві еліти спричинить їхній потужний опір і може збільшити ризики сепаратизму. Тим паче, зважаючи на низку новел, нібито зашитих у тіло законопроєкту, можливий не тільки особливий статус для окупованих територій, а й поворот усієї України у бік федералізації.

Безумовно, ще має відбутися обговорення законопроєкту як у суспільстві, так і в парламенті. А головне - Зеленський має знайти під нього 300 голосів. Що буде зробити досить непросто. Так, профільний комітет Верховної Ради не підтримав законопроект і рекомендував відправити його в КСУ на розгляд відповідності законопроекту нормам чинної Конституції. Очікувано жорстку позицію зайняла і Асоціація міст України, що вимагає чітко збалансувати вплив на місцеве самоврядування нового інституту префектів.

Тому варто позначити як деякі базові точки законопроєкту, так і зони можливих ризиків, які й стануть приводом до майбутньої жорсткої дискусії та торгів.

Новела 1-ша: новий територіальний устрій: громада-округ-область (ст. 133, 140, 143)

По-перше, законопроєкт закріплює базовий рівень місцевого самоврядування, це - ГРОМАДА. Добровільний процес об'єднання громад стартував в Україні 2015 року, з моменту набрання чинності однойменним законом. Законопроєкт ставить крапку на добровільному процесі об'єднання (на даний момент на території України діє 1002 ОТГ із населенням понад 11 мільйонів людей), віддаючи подальший хід історії об'єднання в руки законодавцеві.

По-друге, ліквідуються райони і запроваджується поняття ОКРУГ,створення й кількість яких буде прописано окремим законом. За нашою інформацією, на території України планується створити 96 округів. Замість 490 існуючих районів. Має відбутися істотне укрупнення адміністративно-територіальних одиниць місцевого самоврядування другого рівня за рахунок злиття колишніх районів.

Неочевидним моментом запропонованих змін до Конституції є територіальна диспропорція, якої не уникнути при формуванні округів. Фахівці, які працювали в конституційній групі, відверто кажуть, що, оскільки громади, які входять до округу, мають територіально межувати між собою, деякі округи, куди ввійдуть більш розвинені громади (наприклад великі індустріальні міста), апріорі будуть більш впливовими.

По-третє, ОБЛАСТЬ - третій рівень місцевого самоврядування. Тут - точка ризику, про яку говорять опоненти законопроєкту. Чинна Конституція чітко називає кількість областей та їх найменування, президентський законопроєкт - не визначає ні кількості, ні назв областей. Повноваження розбиратися із цими питаннями отримує Верховна Рада. Тобто гіпотетично в руках монобільшості опиняється ніж, яким "слуги народу" на свій розсуд можуть нарізати області, округи й регіони України. Не збираючи при цьому 300 конституційних голосів.

Туди ж, на рівень парламенту, законопроєкт пропонує опустити й визначення повноважень обласних і окружних рад (ст. 143). Слідом за чим, не маючи спільних підходів до законів, на думку опонентів Зеленського, 226-ма голосами "слуги" можуть роздавати будь-які "спеціальні статуси" будь-яким власноруч нарізаним областям. Тобто, ухвалюючи такі зміни до Конституції і не знаючи, що насправді хоче зробити з країною Зеленський і які закони за цим будуть ухвалені, ми погоджуємося на "кота в мішку". Однак автори законопроєкту, апелюючи до ст. 140, де ради округів і областей визначаються як органи місцевого самоврядування, які "представляють і реалізують спільні, визначені законом, інтереси громад", заявляють про надуманість такого твердження. За їхніми словами, повноваження обласних і окружних рад визначатимуть єдиним для всіх законом. Крім цього, існування переліку регіонів - ознака суб'єктності цих адмінодиниць, тобто федеративного устрою. Поживемо - побачимо.

Новела 2-га: префект -
як добре "око государеве"
чи як новий прокуратор?
(ст. 116, 119)

Поняття місцевої державної адміністрації більше не існує в природі. Округи та області отримують давно очікуваний сюрприз у вигляді ПРЕФЕКТА. Тепер здійснювати державну виконавчу владу і представляти державу в округах, областях і Києві будуть префекти. Префект - держслужбовець із 3-річним строком перебування на посаді в одному окрузі, області або місті Києві. Префекта призначає і звільняє президент за поданням Кабміну. Підконтрольний і підзвітний він теж одразу двом інститутам державної влади. Що закріплює властивий Україні ДУАЛІЗМ ВЛАДИ і що, звісно ж, не дуже добре. І загрожує протистоянням уряду і президента у відносинах з префектом. Адекватна історія в цьому випадку може, на думку експертів, розгортається тільки в форматі, коли префект підзвітний президенту, а підконтрольний і відповідальний перед урядом.

Префект, згідно з поданим до ВР законопроєктом, виконує виключно наглядові (зупиняє акти рад громад, округів і областей у разі їх невідповідності закону) й координуючі функції на рівні областей і округів. Префект не втручається у виконавчу діяльність територіальних органів державної влади, як це відбувається, приміром, у Франції. Ідеологи законопроєкту говорять про вимушений крок у зв'язку з великими корупційними ризиками, а також ризиками накладення повноважень і додаткових внутрішніх конфліктів.

Префект, який представляє інтереси держави на рівні області, є одночасно префектом у центральному окрузі ввіреної йому області. І тут іще один спірний нюанс. Прибічники законопроєкту говорять про глибоке проникнення центру на рівень округів і громад, що дозволить Києву "государевим оком" контролювати ситуацію в округах і громадах без посередників обласного рівня. І це перший удар по місцевих елітах. Опоненти ж - недвозначно натякають на створення ще однієї прокуратури на місцях та повернення до часів КДБ і КПРС. Апелюючи ще і до ст. 144, в якій мовиться, що префект зупиняє акти органів місцевого самоврядування, паралельно звертаючись до суду, а не суд за поданням префекта виносить рішення про неправомірність акту.

Новела 3-тя: міста ставлять під контроль (ст. 144, 119)

Децентралізація не означає безконтрольність. На даний момент держава заходить на території міст тільки своїми територіальними органами - поліцією, прокуратурою та ін. Очільники адміністрацій не мають права втручатися в місцеве самоврядування, зупиняти акти міських рад тощо. У разі ж ухвалення змін до Конституції всі міста як окремі громади увійдуть до складу округів, отже - на них поширюватиметься юрисдикція окружного префекта. На загальних, так би мовити, підставах. Що не може не тішити центральну владу й не засмучувати мерів.

Однак якщо вдасться вибудувати адекватний і незалежний інститут префектів, цей крок Зеленського можна вважати ще одним тактичним ударом по тих місцевих елітах, які за десятиліття безконтрольності зрослися в кримінального спрута із місцевою поліцією, прокуратурою, судом і СБУ. Щоправда, ключове - якщо. Тому вже на цьому рівні можна очікувати несприйняття законопроєкту місцевими елітами.

Як реверанс Хартії місцевого самоврядування громади можуть отримати право на свою думку при зміні меж, найменувань і перейменувань громади, що буде прописано окремим законом.

Новела 4-та: мер Києва
і префект - це різні люди
(ст. 92, 118, 120, 133, 140, 141)

Законопроєкт, схоже, хоче розрубати й гордіїв вузол, який давно й щільно затягнувся на шиї столиці. З одного боку, Київ втрачає претензію на спеціальний статус, який передбачається в чинній Конституції, і стає в ряд з усіма містами (громадами). З іншого - його правовий статус, згідно із законопроєктом, має бути визначений окремим законом.

Тепер - головне. Оскільки Київ несе в собі ознаки не тільки громади (де сидить мер), а також округу та області в силу здійснення столичних функцій, у ньому має бути префект. І тут починають працювати ст. 120 і ст. 141, де чорним по білому написано, що ні префект, ні голова громади - не мають права на інший мандат. Тим самим повноваження державної влади й місцевого самоврядування в Києві, об які вже друге десятиліття б'ються борці за столицю, автоматично буде розведено.

Водночас виконавчий орган у столиці, як і в будь-якій іншій громаді, плавно й красиво йде під місцеву раду, отже - і під мера (ст. 140). Тут - крапка.

Новела 5-та: президент,
який не наростив м'язів
(ст. 116, 119)

Президент із ліквідацією опції голів місцевих державних адміністрацій, яких він призначав і знімав одноособово, не отримав рівноцінного права стосовно префектів. Як ми вже зазначили вище, префекта президент паритетно ділить із прем'єром. І тут уже ніяк не звинуватиш Зеленського у спробі узурпувати владу.

Однак у президента з'явилася опція у разі ухвалення радою громади, округу або області акта, що загрожує територіальній цілісності або національній безпеці, звертатися до Конституційного суду і за потреби припиняти повноваження голови ради й самих рад. З подачі префекта, звісно. А також, хоча й на обмежений строк, президент може призначати тимчасового державного уповноваженого на території, що залишилася без управління

У п. 5 ст. 119 гіпотетично можна запідозрити президента в бажанні підтягти ковдру на себе, бо під визначення "здійснює інші повноваження, визначені законами", можна підтягти все що завгодно. І тут, щоб прем'єр не виявився в накладі, доведеться в кожному ухваленому законі уточнювати ім'я кінцевого бенефіціара. Інакше, автоматом, - це президент.

Новела 6-та: халіф
на годину, голова обласної ради - на рік (ст. 141)

А в цьому місці законопроєкт завдає ключового удару по системі неофеодалізму в регіонах. Який, слід визнати, може збурити обласні еліти, що зрослися в спрута із правоохоронною системою точно так само, як у містах. Бо, з одного боку, обласні ради, позбувшись голів обласних державних адміністрацій, отримують довгоочікувану можливість самостійно формувати виконавчий комітет.

Водночас строк повноважень голів окружної та обласної рад становить - увага! - один рік. І передбачає ротацію. Таким чином значно послаблюються позиції хазяїв області, яким щороку доведеться наново домовлятися з новим головою облради. І на зміну феодальним відносинам, за задумом авторів внесення змін до Конституції, очевидно, має прийти компроміс між різними верствами суспільства в регіонах.

Новела 7-ма: ценз осілості
чи страх влади? (ст. 141)

За нашою інформацією, правки до статті щодо права голосу на виборах голови громади, а також депутатів ради громади, окружної та обласної рад вносилися в останній момент. У підсумку президент іде на відключення опції для переселенців і пропонує зафіксувати в Конституції право голосу на виборах для тих, хто постійно проживає на території громади. Критерії цієї умови (скільки років треба проживати, щоб отримати законне право голосувати) будуть виписані окремим законом. Єдиним плюсом цієї новели можна вважати те, що більше не зможе стати депутатом громади громадянин, який проживає від неї за сотні кілометрів.

Новела 8-ма: земля, гроші
й повноваження - громадам! (ст. 142, 143)

Попри те що за нині чинною Конституцією земля належить місцевому самоврядуванню, величезна кількість прилеглих до громад земель не передані в комунальну власність і залишаються на балансі держави. Проєкт змін до ст.142 Конституції робить невелике уточнення, яке докорінно змінює ситуацію і по суті віддає землі громадам. Оскільки, згідно із цією статтею, земля є однією з основ місцевого самоврядування, а територіальний устрій України ґрунтується на принципах субсидіарності та всюдисущості місцевого самоврядування. Отакі справи.

Водночас проєкт закріплює фінансову децентралізацію, уточнюючи, що зміни повноважень органу місцевого самоврядування здійснюються з одночасними відповідними змінами в розподілі фінансових ресурсів.

Новела 9-та: ВР призначає дострокові вибори - реверанс парламенту
від президента

Отже, очевидно, що описаним вище законопроєктом парламент призначається головним у реалізації реформи децентралізації системи управління в країні.

Йому, за пропозицією авторів законопроекту, пропонується взяти на себе відповідальність за побудову остаточної системи адміністративно-територіального устрою України, знайшовши баланс між необхідністю завершити децентралізацію і встановити припустимий у її рамках протекціонізм центру на місцях. Точно й жорстко вдаривши по системі неофеодалізму, що там склалася. А також ухваливши цілу низку законів, які закріпили б за громадами, округами та областями відповідні повноваження й фінанси.

У будь-якому випадку, слід врахувати всі ризики, на які вказують автори децентралізації, зокрема Анатолій Ткачук та цілий ряд експертів, які до нього приєдналися, і які побоюються відцентрових процесів і нестабільного соціального контексту воюючою країни. Ткачук, як ключовий автор реформи, сьогодні, по суті, являє крило експертів і політиків, які закріпилися на позиції продовження децентралізації без внесення змін до Конституції, щоб "остаточно не розвалити інституції взаємодії між рівнями місцевого самоврядування та державної влади".

У той час, як Юрій Ганущак, разом з профільним заступником міністра розвитку громад і територій В'ячеславом Негодою, а також крилом експертів і політиків, що підтримують лінію "корекції" Конституції, наголошують на необхідності обговорення спірних моментів в парламенті і суспільстві. З подальшим закріпленням децентралізації в Конституції. Стверджуючи, що саме зараз час для подібного роду кроків, які тільки зміцнять розбалансовані державні інституції, вдарять по неофеодалізму і зберуть країну.

Такий ось стався розкол позицій в таборі авторів децентралізації. Яким шляхом, в результаті, піде Україна, - поки не ясно. У будь-якому випадку початковим арбітром може стати КСУ, куди, як ми вже сказали вище, профільний комітет ВР рекомендував відправити законопроект президента.

Ще одним внутрішнім спірним моментом законопроекту, який у цій ситуації навряд чи можна охарактеризувати як логічний, є те, що президент залишає за парламентом право призначати позачергові вибори в органі місцевого самоврядування. По суті, перетворюючи цей адміністративний механізм на політичний інструмент. Навіщо? Запитання залишається відкритим.