Зазирнути за горизонт

Горизонт — це та лінія, котра обмежує наше бачення. Те, що перебуває за ним, залишається таємницею, принаймні доти, доки не пройдеш певний відтинок шляху. На жаль, інколи виявляється, що ти вибрав неправильний напрямок. Історію незалежної України можна порівняти з рухом уперед без карти й компаса, з орієнтиром тільки на видиму лінію горизонту. Що ми рухаємося в неправильному напрямку, вдається зрозуміти тільки тоді, коли частину шляху пройдено, і часто доводиться повертатися у вихідну точку.

Досвід державного будівництва засвідчив, що українській політичній еліті бракує однієї важливої риси — уміння зазирнути за горизонт, проаналізувати можливі сценарії розвитку країни. Питання не в розробці ще одного бюрократичного творіння під гордою назвою «стратегія». Таких документів у нас багато. Проблема в іншому: переважна більшість цих стратегій і програм живуть не більше одного-двох років, а то й менше. Вік, зауважимо, далеко не «стратегічний».

Причина цього — не так у якості зазначених документів, як у нездатності влади їх реалізувати. Це стосується практично всіх сфер державної політики. Але до розряду тих, котрі «постраждали найбільше», можна з повним правом зарахувати регіональну політику. І це попри те, що є Закон «Про стимулювання розвитку регіонів», Концепція державної регіональної політики, затверджена указом президента ще в травні 2001 року, Державна стратегія регіонального розвитку до 2015 року, чимала кількість президентських указів та урядових постанов. Прикметно, що останнім урядом у січні нинішнього року було навіть створено робочу групу з розробки проекту закону України «Про основи державної регіональної політики».

На жаль, чим гучніше останнім часом звучали розмови про необхідність «регіональної політики», тим очевидніше відчували на собі регіони «ручне управління». Правда, назвати це управлінням можна було тільки умовно, оскільки, з одного боку, губернатори були вимушені розриватися між Банковою та Грушевського, з іншого — простежувалися, особливо на початку «помаранчевої» п’ятирічки, політичні розбіжності між главами місцевих адміністрацій і місцевих рад. Тому основним об’єктом «ручного» управління був бюджет. А це — найпотужніший важіль впливу, який дає можливість підтримувати лояльних і карати незгодних. І захотівши — прикривати це гучними фразами про регіональний розвиток.

Зрозуміло, що нічого спільного з регіональною політикою така практика розподілу та перерозподілу бюджетних коштів не має. Але тоді постає природне запитання: якою має бути регіональна політика на сучасному етапі розвитку нашої держави?

Якщо уважно відстежити дискусії останніх років, то, мабуть, ніде не знайдемо стільки плутанини, скільки виникає під час обговорення двох тем — «національна ідея» і «регіональна політика». Національна ідея — річ надто абстрактна, тому поговоримо про регіональну політику.

Насамперед впадає в око відсутність чіткого розуміння того, що становить собою державна регіональна політика. Звідси досить часта підміна одного поняття іншим, зведення «регіональної політики» до «адміністративної реформи», «адміністративної реформи» — до «адміністративно-територіальної реформи», «адміністративно-територіальної реформи» — до «реформи місцевого самоврядування». І хоча всі ці поняття взаємозв’язані, та все-таки — не тотожні.

При цьому нечасто можна почути зрозумілу відповідь на просте запитання: навіщо Україні регіональна політика?

Щодо цього є різні думки. Так, Концепція державної регіональної політики, прийнята в 2001 році (концепція ця, зауважимо, діє, попри те, що в 2008 році Кабмін створив чергову робочу групу з розробки нової концепції), формулює головну мету цієї політики так: «створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина, незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та місцевого самоврядування».

Відповідь надто загальна й дає широке поле для трактування. Наприклад, «забезпечення гарантованих державою соціальних стандартів» можна розуміти як необхідність рівномірного розподілу коштів між регіонами-донорами і регіонами-реципієнтами. А «підвищення дієвості управлінських рішень» — як неухильне виконання всіх планів, ініційованих центром, навіть якщо вони суперечать місцевій специфіці. Власне кажучи, це й відбувалося останніми роками.

Така порочна практика регіональної зрівнялівки викликає постійні нарікання з боку областей, у яких виробляється левова частка валового внутрішнього продукту країни, а також постійні суперечки про те, «хто кого годує». Це жодним чином не сприяє зміцненню єдності українського суспільства, і так ослабленого розбіжностями на культурно-історичному грунті.

Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» також не дає відповіді на запитання про суть регіональної політики. Значна частина його спрямована на вирішення проблеми депресивності територій.

Звісно, регіональну політику можна розуміти і як інструмент подолання депресивності. Але якщо дотримуватися критеріїв, закладених у законі, то в нас у стані депресивності опиниться половина країни.

Закономірне також запитання, чи можна з Печерських пагорбів розрізнити витоки депресивності, наприклад, Українського Придунав’я і північних районів Одеської області. А вони різні. Як різними можуть бути й методи їх лікування. Якщо в одному районі достатньо створити нове підприємство з переробки сільгосппродукції, то в іншому — потрібен більш комплексний підхід. Проблеми ці значно більшою мірою зрозумілі місцевій владі, ніж центральній. Зрештою, не урядові ж вирішувати, чи потрібна в райцентрі Н. нова лікарня, чи варто обновляти автотрасу між містом К. і містом М., які виноградники закладати в господарстві Б. тощо.

І, нарешті, криза показала, наскільки тонка межа відділяє депресивні території України від економічно розвинених.

Тому, попри всю важливість таких завдань, як подолання депресивності та забезпечення соціальних стандартів для всіх громадян, регіональна політика не може бути зведена виключно до їх вирішення. Її головна мета значно ширша — створити умови для максимального розкриття і використання внутрішнього потенціалу регіонів.

У цьому контексті і адміністративно-територіальна реформа, і реформа місцевого самоврядування мають розглядатися насамперед як створення умов для реалізації державної регіональної політики.

Плутанина ж виникає, по-перше, через те, що будь-яку реформу місцевої влади політичні сили розглядають виключно як технологічний захід, інструмент у боротьбі за владу і вплив у цілому по країні. При цьому не береться до уваги головна мета реформи — демократизація політичної системи, наближення її до європейських стандартів, розширення участі громадян в управлінні як державою, так і конкретними територіями. Можна сказати, що причинами провалу впродовж останньої п’ятирічки всіх планів реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіальної реформи були не тільки їхні очевидні вади, не тільки відсутність політичної волі, не тільки серйозний опір на місцях, а й нерозуміння того, навіщо, власне кажучи, необхідно цю реформу проводити. Крім того, чомусь побутувала думка, що розширення прав місцевого самоврядування може призвести до непередбачуваних політичних наслідків, федералізації країни і, як найгірший сценарій — її розпаду.

По-друге, немає розуміння того, що реформа місцевого самоврядування повинна носити комплексний характер і містити в собі не тільки, наприклад, передачу повноважень від обласних і районних адміністрацій обласним і районним радам. Найпростіший шлях — не завжди найефективніший, і його остаточний результат може істотно відрізнятися від того, який був задуманий ініціаторами реформи.

Причина цього — у двоякій суті місцевого самоврядування, яке, з одного боку, з огляду на делеговані йому державою повноваження, виступає як орган влади, з іншого — є інститутом громадянського суспільства. На жаль, в Україні пріоритет віддається саме владним функціям місцевого самоврядування.

Водночас вади бюджетної системи, високий рівень тінізації економіки, нерозвиненість інститутів громадянського суспільства, відсутність політичної культури призводять до того, що житель села, міста, певної території не відчуває себе платником податків, який утримує місцеву владу й перед яким ця влада відповідальна за свої дії. Тому просте розширення повноважень органів місцевого самоврядування не призведе автоматично до посилення громадянської активності.

Отже, поряд із розширенням повноважень, потрібна масштабна бюджетна й податкова реформи, збільшення фінансової основи місцевих рад. П.4 ст.9 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Україною, гласить, що «фінансові системи, на яких базуються кошти місцевих органів самоврядування, мають бути досить різноманітними і гнучкими, щоб відповідати, наскільки це реально можливо, на зміни витрат, які виникають у процесі здійснення компетенції місцевих органів».

Розширення фінансової бази неминуче розширить можливості місцевої влади в реалізації на території регіонів важливих інфраструктурних проектів — газифікації, водопостачання, розвитку засобів зв’язку, ремонту та будівництва автошляхів.

По-третє, реформа місцевого самоврядування, своєю чергою, є базисом для таких необхідних громадянам України реформ. Як справедливо зауважив президент України Віктор Янукович, без розширення прав і повноважень місцевого самоврядування «практично неможливо розпочати житлово-комунальну реформу, реформи в органах освіти, охорони здоров’я, конституційного забезпечення».

Знову ж, усі перелічені реформи намагалися проводити й раніше. Проте в кожному окремому випадку ми зіштовхувалися з вузьковідомчим підходом, який вироблявся, як правило, без урахування специфіки кожного з регіонів, без консультацій із органами місцевого самоврядування. Відтак усі мегапроекти, що виходили з-під пера київських чиновників, дуже часто були мертвонародженими. Як наслідок, житлово-комунальна сфера продовжує і далі руйнуватися, не тільки створюючи дискомфорт більшості громадян, а й загрожуючи їхньому життю, рівень освіти падає, про таке поняття, як профілактика захворюваності, ми вже повністю забули.

По-четверте, розширення фінансової бази місцевого самоврядування не приведе автоматично до процвітання всіх без винятку територіальних громад і не усуне сам принцип бюджетного вирівнювання. Наприклад, існує гостра проблема малих міст, власна фінансова й промислова база яких сьогодні не дає їм достатніх ресурсів для сталого розвитку. Наприклад, в Одеській області є 15 малих міст, у котрих мешкає практично кожен п’ятий житель області, в Автономній Республіці Крим таких міст 11, дуже багато таких міст у Донецькій (35), Львівській (39) областях. В Україні у 2004 році прийнято Загальнодержавну програму розвитку малих міст, проте її виконання постійно під запитанням, і це підтверджує той факт, що в нашій країні проблема не з законами, а з їх виконанням.

По-п’яте, пам’ятаючи про двояку суть місцевого самоврядування, необхідно забезпечити баланс між державними інтересами та інтересами територіальної громади. Хоч як парадоксально це звучить, має бути сформована система стримувань і противаг, громадського контролю з одного боку і державного — з іншого.

Для втілення серйозних перетворень, як і взагалі для реалізації будь-яких довгострокових проектів, необхідний політичний і громадський консенсус, якого донедавна у країні не було. Консенсус — зовсім не загальний «одобрямс» спущених згори директив, а елементарне розуміння того, що «це» необхідно робити, причому сьогодні, а не через три-чотири-п’ять років, коли буде пізно. Необхідно також усвідомлювати, що деякі з цих реформ не викликатимуть особливого захоплення в наших співвітчизників. Але залишати все як є в надії, що все саме собою «розсмокчеться», не можна.

Будь-яка фінансово-економічна криза, схожа на теперішню, — випробування не тільки для економіки країни, а й для інших сфер життєдіяльності людини. Взяти хоча б житлово-комунальну сферу. Якщо в період кризи 90-х років ЖКГ ще якось виживало в умовах масових неплатежів, оскільки й інфраструктура була не такою зношеною, і енергоносії — дешевшими, то сьогодні нічого подібного бути не може. З підписанням газових угод із Росією Україні вдалося уникнути радикального підвищення ціни на газ для населення. Але це, швидше, відстрочка, яка дає нам шанс провести необхідні перетворення, ніж вирішення проблеми.

З обранням нового президента, формуванням парламентської коаліції, уряду та виконавчої влади на місцях з’явилася надія, що таким необхідним змінам буде дане зелене світло. Зрозуміло, на це знадобиться певний термін.

Ситуація у країні залишається дуже тяжкою. Україні знадобиться значно більше часу для подолання наслідків фінансово-економічної кризи, ніж іншим країнам Східної Європи. Проте боротьба з кризою не повинна служити виправданням зволіканню з реформами. Тим паче що розширення прав, повноважень і відповідальності регіонів дозволить вирішити масштабні завдання модернізації країни.