«Закрита» виборча система вичерпала себе

Найголовніше питання організації влади, тим більше в кризових умовах — це її ефективність. В умовах нав’язування Україні ідеї «сильної руки» єдиною можливістю не «скотитися» на добрий десяток років назад залишається, насамперед, одночасне вирішення принаймні двох проблем в організації публічної влади: по-перше, знаходження тієї конституційної моделі політичної системи, що дозволить побудувати сильну владу в державі; по-друге, якісне кадрове оновлення влади.

Об’єктивно виникнення в Україні нинішньої політичної кризи зумовлено тими обставинами, що в державі за сімнадцять років незалежності так, на жаль, і не створено дієвих інститутів політичної конкуренції, яка б слугувала усім політичним силам «поштовхом» для здійснення вкрай необхідних державі реформ.

На наш погляд, на центральному рівні метою реальної політичної конкуренції повинно стати, передовсім, формування сильного класичного суб’єкта політичних відносин та політичної відповідальності. Саме партії мають об’єктивно відображати певні системи соціальних, політичних, ідеологічних цінностей. Саме на партійній основі вони повинні структуровано об’єднувати громадян. Партії в демократичному суспільстві мають бути не корпоративними бізнесовими об’єднаннями, а об’єднаннями людей на основі, насамперед, спільного розуміння національних перспектив та стратегії розвитку України. Партії, які зможуть формувати повноцінні уряди та нести відповідальність за їх діяльність.

Вибори задають ритм партійного життя, а виборча система — його демократичну якість. Через таку соціально-політичну значимість виборче законодавство доволі часто розглядається як складова конституцій дер­жав. Його реформування в Україні повинно розглядатися як невід’ємна складова конституційної та політичної реформ і одночасно як спосіб їх здійснення.

Нині гостроти цьому процесу додають ті обставини, що українське суспільство знаходиться напередодні чергових президентських і місцевих виборів та в перманентному стані невблаганного очікування позачергових парламентських виборів.

Тенденція, яка сформувалася за роки незалежності України, вкотре знайшла своє підтвердження — під кож­ні вибори формується нове виборче законодавство. У центрі цих процесів традиційно перебуває питання зміни якості виборчої системи, насамперед для парламентських виборів.

Однак на сьогодні це не єдине актуальне у галузі виборів питання. У зв’язку з цим, на наш погляд, невідкладного суттєвого вдосконалення вимагає законодавство про вибори президента України. Саме недосконалий виборчий закон під час чергових президентських виборів 2004 року значною мірою став підставою для непрозорості виборчого процесу, можливості допущення зловживань і фальсифікацій. За це дорого заплатила тоді вся країна. Як відомо, 8 грудня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року», що мав на меті забезпечити дотримання засад загальних, рівних, вільних і справедливих виборів, законності, прозорості та відкритості виборчого процесу. Однак, цей закон втратив чинність наступного дня після вступу Віктора Ющенка на пост президента України. І відтак, на теперішній час Україна залишається з абсолютно застарілим законодавством про президентські вибори.

Невперше аналізуючи перебіг законотворення у сфері виборів, для автора цієї статті насправді дивним виглядає той факт, що до початку президентської виборчої кампанії залишається орієнтовно п’ять місяців, а в парламенті до сих пір не зареєстровано жодного системного законопроекту щодо внесення комплексних змін до відповідного закону.

І це, безумовно, насторожує. Можливо, така поведінка насправді є цілеспрямованою? Автором цієї статті неодноразово зверталася увага на те, що у разі обрання президента України парламентом, безумовно, мова йтиме про однозначне звуження існуючого обсягу пріоритетних конституційних видів прав громадян — права обирати і бути обраним, брати участь в управлінні державними справами.

Порівняно з парламентським і президентським виборчим законодавством інтерес парламенту до законодавства про місцеві вибори є набагато меншим. Наприклад, у березні 1998 року місцеві вибори проводилися на підставі законів, прийнятих парламентом в умовах уже розпочатої виборчої кампанії.

Пропорційні засади обрання депутатів усіх (крім сільських і селищних) місцевих рад та депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим запровадив чинний з 1 жовтня 2005 року Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Практика проведення місцевих виборів за цим законом засвідчила його надзвичайну складність, суттєву недосконалість, а також практично соціально-політичну непридатність запровадженої ним виборчої системи. Політизація місцевих рад, замість вирішення інтересів місцевих громад, є наслідком надмірного поширення пропорційної виборчої системи на місцевому рівні, в той час коли в демократичних країнах вибори до органів місцевого самоврядування здійснюються, переважно, за мажоритарним принципом.

Не за горами чергові місцеві вибори. Однак законодавець ще не приступав до розгляду відповідних пропозицій, до прикладу, законопроекту народного депутата Каськіва В.В. (реєстраційний номер 2270-2 від 11 квітня 2008 року), що пропонує нову редакцію зазначеного Закону на мажоритарній основі.

Роботою на віддалену перспективу є підготовка виборчого кодексу. Тема ухвалення кодифікованого акту у галузі виборів і референдумів залишається актуальною для країни впродовж доброго десятка років незалежності. Свого часу автором цієї статті спільно з народним депутатом Ключковським Ю.Б. з метою уніфікації та оптимізації процесів виборів і референдумів було підготовлено проекти законів України «Про гарантії виборчих прав громадян» і «Про органи управління виборчим та референдумним процесом». Методологічно ці проекти розглядалися нами як здійснення консолідації законодавства про вибори і референдуми, що мало стати одним із кроків до створення кодексу про вибори і референдуми. Нині робоча група з цього питання у Верховній Раді України працює. І треба дати їй перспективу.

Однак на найближчий час наш прогноз у цьому питанні — прийняття окремих законодавчих актів щодо відповідних видів виборів.

* * *

Повертаючись до найбільш обговорюваного сьогодні питання вибору оптимальної виборчої системи для парламентських виборів, зауважу, що виборча система завжди є модулятором розвитку політичних відносин. У теорії прийнято вважати, що існує прямий зв’язок між досягненнями в розбудові демократії та використанням саме пропорційної виборчої системи на парламентських виборах.

До речі, ідея пропорційної виборчої системи пропонувалася в Україні ще з 1993—1994 років.

Запровадження змішаної мажоритарно-пропорційної системи на виборах до Верховної Ради України 1998 року і збереження цієї ж системи в основі парламентського виборчого законодавства України на виборах 2002 року було компромісним варіантом і не мало стратегічно оптимального характеру. Все ж застосування змішаної виборчої системи разом із запровадженням законодавства про політичні партії створили необхідні засади для започаткування партійної політичної системи.

Останні чергові та позачергові вибори до Верховної Ради України проводилися, як відомо, на засадах пропорційної виборчої системи.

Свого часу вибір на користь пропорційної виборчої системи з так званими «закритими» списками з обранням депутатів у єдиному багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів від партій (блоків) обґрунтовувався потребою зміцнення партійної системи, посилення структурованості парламенту, а також необхідністю пропорційного врахування усіх голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Неабияку роль, якщо не вирішальну, при виборі саме такої виборчої системи відіграли і ті обставини, що обрана пропорційна система «закритих» списків була найпростішою за формою її застосування як для виборця, так і для організаторів виборів та для їх учасників. Отже, складна система голосування, обрахунку та встановлення результатів виборів, притаманна іншим пропонованим варіантам пропорційної виборчої системи, стала на заваді вже в той час.

Передували прийняттю чинного виборчого закону 10 законопроектів (за авторством, зокрема, Й.Вінського, М.Рудьковського, С.Гавриша, Ю.Іоффе і Г.Дашутіна, В.Асадчева, А.Мартинюка та інших, О.Турчинова і С.Саса, Ю.Ключковського), які ще на етапі 2003—2004 років зводилися, практично, до чотирьох моделей пропорційної виборчої системи із застосуванням у тому чи іншому вигляді преференцій, відкритих чи регіональних списків.

Досвід минулого законотворення у цих питаннях дає підстави стверджувати й інше, що наявність сьогодні у парламенті семи законопроектів щодо виборів народних депутатів не гарантує швидкого і якісного результату, якщо не буде напрацьований спільний узгоджений законопроект. Далі розмов справа може не піти. Скоріш навпаки. Проблему буде легко «заговорити» — всі хотіли як найкраще, а вийти може як завжди. Винних також не буде. Особливо, якщо йтиметься про запровадження новел на можливих позачергових виборах.

Разом із тим, існують об’єктивні чинники, які спонукають Українську державу повернутися обличчям до запровадження пропорційної системи, так званих відкритих списків. Питання об’єктивно визріло. Суспільне очікування величезне.

Перше. Навряд чи можна стверджувати, що парламент, обраний за існуючою в Україні виборчою системою, сутнісно відповідає принципам електорального та регіонального представництва. Серед 450 народних депутатів, обраних за результатами позачергових виборів 2007 року, у Києві проживало близько 61 % від загальної кількості, у той час як частка киян у населенні України становить лише близько 6%.

Друге. Існуюча виборча система суттєво послабила зв’язок виборців зі своїми обранцями. Вони, як правило, не знають, за кого персонально голосують, та не мають можливості впливати на включення конкретних персоналій до виборчих списків партій (блоків).

Третє. За діючою виборчою системою втрачаються навіть формальні підстави для підтримання зворотного зв’язку депутатів з виборцями. А відтак, втрачено і еле­мент персональної відповідальності депутатів перед громадянами. Відверто кажучи, значною мірою народні депутати цим користуються.

Четверте. Відбува­ється невиправдане посилення ролі лідерів парламентських фракцій і одночасне знецінення «рядового» депутатського мандату. Усім знайомий вислів про «кнопкодавів»? До речі, багато хто із самостійних особистостей не має бажання обиратися до такого парламенту.

П’яте. Не відбувається становлення справжніх партій, де панують рівні, партнерські внутріпартійні стосунки людей, які об’єднані спільними ідеологічними, морально-етичними тощо поглядами. Партії формуються перш за все як партії вождистського типу, і це негативно впливає на якість партійної системи.

Шосте, і це принципово. Через здебільшого неколегіальний, непрозорий характер прийняття фракційних рішень взагалі знівельована імперативна пряма конституційна вимога — особистого голосування народних депутатів.

Сьоме. Із закритими виборчими списками кандидатів прямо пов’язаний закріплений в національному законодавстві так званий інститут імперативного мандату, що робить депутатів прямими заручниками керівництва політичних сил. Не говорячи вже про те, що закріплення в Конституції імперативного мандата взагалі виходить за межі європейських стандартів парламентаризму, вільних виборів тощо.

Восьме. Через відсутність персоніфікованого якісного відбору депутатського корпусу відбувається катастрофічне зниження його професійного рівня, а відтак — зниження темпів і, головне, якості законотворення.

Все це, помножене на загальний низький рівень правової і політичної культури, свідчить, що в Україні на теперішній час свою, так би мовити, історичну роль пропорційна виборча система із закритими списками вичерпала.

Отже, враховуючи неоптимальність інституціонального вибору у питанні виборчої системи, сьогодні пропонуються різні «рецепти» її зміни: від повернення до попередньої змішаної системи, навіть відновлення мажоритарної виборчої системи, до удосконалення чинної пропорційної виборчої системи шляхом запровадження преференцій, компенсаційних механізмів тощо.

Більшість поданих на сьогодні до Верховної Ради України законопроектів об’єднує, насамперед, мета — намагання наблизити депутата до виборця. Поділяється позиція щодо встановлення прохідного бар’єра 2—3%.

Окремо варто зупинитися на питанні суб’єктів висування кандидатів. Це принципово з точки зору розвитку саме політичної системи. Безумовно, вчасною і слушною є пропозиція
Ю.Ключ­ковського, В.Каськіва, Ю.Мірошніченка та інших депутатів щодо запровадження єдиного суб’єкта висування кандидатів на виборах — виключно партій. До речі, автор цієї статті пропонувала такий підхід ще на початку 2000-х років. Прак­тика роботи виборчих блоків у парламенті, особливо тих, що були сформовані на демократичних засадах, показує — існування цих суб’єктів невиправдано: структурування, партійна одностайність зовсім відсутні.

Питання, яке, на жаль, не вирішене в жодному законопроекті, однак обов’язково потребує врегулювання, — це внутріпартійна конкуренція при висуванні кандидатів. Щось на зразок «праймеріза» в іспанському виборчому законодавстві. Адже керівництво партій може створювати умови, за яких надто незалежні від них кандидати зможуть балотуватися лише в тих округах, де партія має, скажімо, невелику підтримку або її не має зовсім.

Подані до парламенту законопроекти суттєво різняться за територіальною організацією виборів, за порядком висування кандидатів у народні депутати України та визначення їх черговості у виборчих списках, механізмами голосування виборців за кандидатів у депутати, порядком обрахунку голосів та встановлення результатів виборів, а також механізмом визнання обраних народних депутатів України.

Так, до прикладу, законопроект народного депутата України Ю.Ключков-ського (реєстр. № 3468 від 11.12.2008 р.) передбачає механізм обрахунку результатів виборів народних депутатів України, виходячи з виборчої квоти регіонального виборчого округу, а проект народних депутатів В.Каськіва, Ю.Мірошниченка, А.Шевченка і Є.Суслова (реєстр. № 3366 від 15.01.2009 р.) — виходячи із виборчої квоти загальнодержавного виборчого округу.

Цими законопроектами передбачений, на наш погляд, доволі складний спосіб голосування — заповнення виборчого бюлетеня шляхом вписування до нього виборцем цифр порядкового номера відповідної партії чи кандидата або і партії, і кандидата, за яких голосує виборець. Причому їх відповідно назв і прізвищ не буде зазначено в тексті бюлетеня. Вони будуть розміщені як офіційні переліки партій та їх кандидатів на відповідних інформаційних стендах, у тому числі і у кабінах для голосування. Хочу, щоб кожен читач пригадав кабіну, де він голосував, і зрозумів, як відбуватиметься таке голосування. Принагідно нагадаю, що на минулих позачергових парламентських виборах було зареєстровано 20 партій і блоків, які висунули свої списки кандидатів, а на останніх чергових виборах ще більше — 45 партій і блоків — суб’єктів виборчого процесу. Тобто, якщо навіть узяти середню кількість суб’єктів висування, то йдеться про близько 200—400 кандидатів на округ. Думаю, виборцям вкрай складно буде віднайти у списку кандидата за № 277 або 390.

Очевидно, що ці пропозиції не враховують рівень правової культури українського виборця та рівень організації голосування в Україні. Без серйозного покращення цих показників у законопроектах навряд чи можна буде говорити про можливість належного забезпечення виборів.

Викликають деякі застереження і пропонована в окремих законопроектах територіальна організація виборів. Навряд чи відповідає принципу регіонального представництва запроваджений у законопроекті Ю.Ключковського підхід, коли, наприклад, до Полтавської області приєднано частину Дніпропетровської області (3 міста та 8 районів), а решта території цієї області складає окремий регіональний округ. Тому вважаємо, що у разі утворення саме регіональних виборчих округів існуючі межі регіонів, зазначених у статті 133 Основного Закону, мають бути витримані.

Більш простіша виборча система пропонується у законопроекті народних депутатів Шарова І.Ф., Гриневецького С.Р., Литвина Ю.О., Сироти М.Д. (реєстр. № 2097 від 19.02.2008 р.), яким передбачено механізм, за яким спочатку політичні партії і виборчі блоки партій складають списки кандидатів у депутати в алфавітному порядку, всі кандидати у депутати закріплюються за конкретними територіальними виборчими округами (яких 450), а остаточна черговість обраних кандидатів у депутати визначається за результатами голосування виборців.

Механізм закріплення кандидатів у депутати за відповідними територіальними виборчими округами передбачений також і в законопроекті народного депутата Кріля І.І. (реєстр. № 3209 від 24.09.2008 р.). Однак цим проектом розділяється головна частина виборчого списку з першою п’ятіркою кандидатів у депутати та загальна частина списку, де кандидати у депутати закріплені за територіальними виборчими округами. До речі, подібна преференція для керівництва партії або облич партії є і у проекті депутатів Каськіва В.В., Мірош­ниченка Ю.Р. та інших (реєстр. № 3366 від 15.01.2009 р.). Можливо, це і виправдано. Адже хтось мусить керувати всією стратегією партії на виборах.

У законопроекті народних депутатів О.Лавриновича і А.Портнова (реєстр. № 3150 від 15.09.2008 р.) пропонується запровадити двотуровий порядок проведення парламентських виборів, за яким партія (блок) — переможець другого туру, незалежно від кількості поданих за неї голосів, отримає більшість (226) депутатських мандатів.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у своїх висновках, ухвалених на пленарному засіданні 13—14 березня 2009 року, з розумінням поставилася до необхідності досягнення поставленої авторами зазначеного законопроекту мети — забезпечення утворення стабільної парламентської більшості. Однак експерти Комісії вважають, що запропоновані для цього засоби якраз не відповідають цій меті, оскільки запропонована система не віддзеркалюватиме реальної підтримки виборцями партій і, більше того, може призвести до подальшої поляризації у суспільстві та протистояння. Комісією звернено увагу на те, що створення таким чином штучної парламентської більшості не притаманно більшості виборчих систем у Європі. Зауважимо, що подібна двотурова виборча система існувала в Італії, але її було скасовано через її невідповідність європейським виборчим стандартам. Очевидно, що зацікавленість суспільства у такому варіанті — нульова.

Українська держава має як європейські зразки для застосування того чи іншого варіанта пропорційної виборчої системи, так і напрацьований власний досвід.

Обираючи між різними варіантами удосконалення пропорційної виборчої системи, слід, на наш погляд, орієнтуватися на певні базові критерії, що мають забезпечити її ефективність. Важливо при цьому також враховувати, що будь-яка зміна виборчої системи, тим більше її ускладнення, тягне за собою необхідність вирішення низки серйозних технологічних питань в організації виборчого процесу. Передусім йдеться про зміну кількості, меж, центрів традиційних виборчих округів; потребу у створенні нової системи виборчих комісій; створення Державного реєстру виборців; спеціальної підготовки кадрів організаторів виборів, практично повної зміни методологічного, інформаційного, програмно-аналітичного забезпечення виборчого процесу.

Проведений аналіз показує, що оптимального для України варіанта пропорційної виборчої системи на сьогодні не вироблено, хоч і розглядаються сім законопроектів. Однак неминучість змін очевидна.

Отже, велика спільна робота ще попереду.