Законодавчі міни корупційної дії

Я выключаю телевизор, я пишу тебе письмо
про то, что больше не могу смотреть на дерьмо…

Віктор Цой, «Черный альбом», 1990

Якби у Верховній Раді діяла система оповіщення про загрози національній безпеці та корупційні схеми, то цього тижня парламентське табло палало б яскраво-червоним під виття сирен цивільної оборони. А «шапки» деяких народних депутатів горіли б синім полум’ям.

На фінішну пряму виходить легалізація схем, порівняно з якою афера з Тендерною палатою здається розминкою. Вони можуть підім’яти під себе весь бізнес країни. Всі громадські та бюджетні організації. Заодно й мільйони простих громадян. На додачу — Фонд держмайна, Мінфін, органи місцевого самоврядування та виконавчої влади.

«Диявол» криється в поправках до законопроектів №0975 («Про аудиторську діяльність») і №0971 («Про товарну біржу»). Після схвалення комітетом із питань економічної політики вони очікують другого читання.

Якщо закони буде прийнято, то, по-перше, весь бізнес, громадські та бюджетні організації будуть зобов’язані подавати звітність органам влади в електронному вигляді. Причому подавати не безпосередньо, а через приватних «операторів електронної звітності».

По-друге, впродовж кількох місяців понад три мільйони юридичних осіб України муситимуть придбати спеціальне програмне забезпечення (ПЗ) і ключі електронного цифрового підпису. І укласти договори з «операторами».

Поправки до № 0971 зобов’язують мільйони українських громадян платити за послуги незалежних оцінювачів під час укладання кожної угоди з купівлі та продажу квартири, земельних ділянок і автомобілів. А також під час укладання заставних та іпотечних угод. Це крім сьогоднішніх платежів ріелтерам, БТІ, нотаріусам і т.п.

Дві ради (з інформатизації бухобліку та оцінної діяльності) ліцензуватимуть «операторів» і оцінювачів та визначатимуть «правильне» ПЗ. А також регулюватимуть національні стандарти обліку і звітності, оцінної діяльності тощо. Нині за це відповідають Мінфін і Фонд держмайна.

По 15 чоловік у кожній раді. Десять чоловік — це народні депутати комітету з економічної політики, а також «представники громадськості», яких добирає глава комітету. Решта — чиновники.

Ради — «річ у собі» з неясною відповідальністю. Самі визначають регламент і положення про свою діяльність, можуть іти від «сюзерена» — Держкомзв’язку і Фонду держмайна, відповідно.

Такі ключові новації, які легко можуть стати щоденною реальністю. Вирішувати вам — якою вона буде для вас чи вашого бізнесу. Нижче піде мова про те, що все це означає, про авторів цих ідей та наслідки.

Електронна звітність: за і проти

Законопроекти подав ще Кабмін В.Януковича у 2007 році. Тоді ж вони успішно пройшли перше читання. Суть проектів була проста — привести до відповідності термінологію різних законів і т.п. Злощасні поправки «аудиторського законопроекту» з’явилися у травні нинішнього року. «Біржового» — роздані народним депутатам тиждень тому. Вони докорінно змінюють суть законопроектів і націлені на зміну зовсім інших законів — «Про бухоблік і фінансову звітність в Україні» та «Про оцінку майна, майнових прав і професійної оцінної діяльності в Україні».

Уперше схема з електронною звітністю виникла у травні, в поправках до «аудиторського проекту». Практично в такому самому вигляді вона відтворюється і в поправках до нинішнього «біржового». В обох ситуаціях їх внесення в проект і перші спроби проштовхування через Раду відбувалися кулуарно, без відкритих слухань та громадських консультацій. На час написання цієї статті текст «поправок-2» до «біржового проекту» був недоступний на сайті ВР.

Однак у травні про ініціативу народних депутатів довідалися професійні асоціації і влаштували скандал. Аудиторська палата, Федерація професійних бухгалтерів і аудиторів України, Спілка аудиторів України, Гільдія професійних внутрішніх аудиторів України спільно з представниками Держкомісії з цінних паперів та фондового ринку й Мінфіну організували круглі столи і з’явилися в теленовинах. Тільки після цього комітет із економічної політики розпочав із ними серію консультацій. Завдяки публічному розголосу вдалося довідатися, якими аргументами в комітеті обґрунтовують суспільну необхідність схеми з електронною звітністю.

Чітких аргументів виявилося всього два. Впровадження електронної звітності знизить корупцію, оскільки усуне безпосереднє спілкування з чиновниками. Воно також дасть поштовх розвиткові електронного управління.

Докази слабкі. Як зазначив в інтерв’ю автору цієї статті Сергій Голов, президент федерації, «корупція існує навіть у країнах, в яких усе гаразд із електронною звітністю. Цей аргумент вигаданий як популізм...» Він нагадав і про давнє бухгалтерське прислів’я: «Труби можуть бути паперовими, але документи мають бути залізними». Акцент на електронному управлінні більш резонний, але країна не готова до такого стрімкого і масового стрибка. Вийдіть на ринки й речові базари — тобто доступні місця скупчення ППшників, і, глянувши в очі тіточкам та дядечкам, самі оцініть їхню готовність до негайного технопрориву...

Але насамперед кульгає на обидві ноги сама держава. У 2007 році консорціум громадських і державних організацій за підтримки фонду «Відродження» досліджував рівень проникнення ІКТ в органи влади. Про наявність комп’ютерів в органах виконавчої влади на рівні міста заявляли 70—80% опитаних держслужбовців, а в місцевому самоврядуванні — 60—80%. На рівні міста доступ в Інтернет мали 30—40% опитаних в органах виконавчої влади, а в місцевому самоврядуванні — 20—30%.

На початку червня нинішнього року, за даними Держзв’язку, наданими «ДТ», програмно-технічні засоби електронного цифрового підпису (ЕЦП) були впроваджені тільки в п’яти обласних держадміністраціях. На центральному рівні вони були в ДПАУ, митниці, Пенсійного фонду, але їх не було у фондах соціального страхування та Держкомстаті...

Використання ЕЦП залишається вкрай низьким і в бізнес-середовищі. За даними Держзв’язку, на початок червня загальна кількість користувачів, яких обслуговували центри сертифікації ключів, становила всього 40 тисяч! А якщо згадати, що частка користувачів Інтернет в Україні навряд чи досягає 15% дорослого населення, то картина стає й зовсім не райдужною.

Ініціативи Пенсійного фонду і ДПАУ у сфері електронної звітності передбачають добровільну участь бізнесу. До того ж необхідне ПЗ розповсюджується безплатно, а не за гроші в конкретного розповсюджувача, як це передбачається в законопроекті! Представники організацій аудиторів і бухгалтерів, із якими розмовляв автор, підтримують саме такий підхід. Як сказав С.Голов, «ми не проти електронної звітності для тих, кому це зручно. Якщо держава хоче повністю перейти на таку звітність, необхідні дві речі — час і мотивація. У Румунії сім років переконували бізнес, що йому це вигідно».

Зміна оцінної діяльності: за і проти

Закритість і раптовість просування змін у сферу незалежної оцінки дозволяє лише здогадуватися про аргументи на їх підтримку. Сьогодні така оцінка — обов’язкова для державного і комунального майна. Всі регуляторні, ліцензійні та контрольні повноваження зосереджені в руках ФДМУ. При ньому працює наглядова рада, до якої на паритетних засадах входять представники відомств і професійних організацій незалежних оцінювачів. Її роль — консультаційна і дорадча. Представники організацій оцінювачів входять в екзаменаційну комісію, яка екзаменує і видає кваліфікаційні свідоцтва оцінювачам.

Корупційність незалежної оцінки під час продажу або оренди держмайна стала вже притчею во язицех: два фахівці, які мають ліцензії, один і той самий об’єкт оцінять у 10 тисяч і в мільйон — залежно від вашої зацікавленості... Однак чи сприятимуть виправленню такої ситуації «поправки-2» до проекту
№ 0971? На думку президента всеукраїнської громадської організації «Асоціація фахівців оцінки» Степана Максимова, першим кроком на цьому напрямі має стати обов’язкове впровадження відкритості та гласності при розпорядженні держмайном. Гарантії реалізації цих принципів незначні в чинній нормативній базі. Вони не передбачаються і поправками.

Однією з причин копійчаної оцінки державного чи комунального майна є орієнтація незалежних оцінювачів на балансову вартість. Поправки передбачають відмову від цього принципу, але при цьому нічого не пропонують натомість. Новий підхід уповноважена розробити Рада з оцінної діяльності. Якщо, звичайно, захоче.

Низка пропозицій явно йде врозріз із міжнародною практикою та здоровим глуздом. На думку С.Максимова, поширення обов’язкової незалежної оцінки на угоди приватних осіб із нерухомістю чи автомобілями потребує серйозного громадського обговорення. У світовій практиці з цим чудово впорюється ринок.

Фахові організації оцінювачів України фактично позбавляють будь-якого впливу на сферу оцінної діяльності. Проте у світі домінує протилежна тенденція — посилення ролі цих саморегулюючих організацій. За словами С.Максимова, недавні законодавчі зміни в Росії проведено саме з цією метою.

Наслідки...

Якщо суспільно корисні цілі «поправлених» законопроектів досить сумнівні, то навіщо вони потрібні? І які будуть їх наслідки?

На думку С.Голова, що стосується електронної звітності, то «йдеться про запровадження додаткового неофіційного податку на бізнес». За підрахунками
аудиторських організацій, витрати бізнесу тільки на придбання ключів ЕЦП і спеціального ПЗ становитимуть понад 3 млрд. гривень на рік. Це без плати за послуги «операторів». За розрахунками Міністерства фінансів, додаткове фінансове навантаження на бізнес буде ще більшим: близько 10 млрд. гривень. Втрати держави можуть становити майже 3 млрд. грн. доходів бюджету на рік і 0,5 млрд. та більше прямих витрат із бюджету. Ці оцінки оприлюднювали в травні на круглому столі в ЛігаБізнесІнформ.

Цікаво, що в одній із перших версій поправок до «аудиторського законопроекту» Рада з інформатизації бухобліку створювалася при Мінфіні. Проте керівництво міністерства виступило категорично проти цієї ідеї. Тоді ініціатори поправок перемістили раду під крило Держкомзв’язку.

Якими будуть втрати бізнесу, громадян і держави після впровадження схеми з незалежним оцінюванням — невідомо. Очевидно, що в рази більші за вищенаведені розрахунки. Розміри прибутків «операторів», оцінювачів і тих, хто регулюватиме їхню діяльність, явно несуться вгору. Очевидні прибутки «операторів»: платежі за ПЗ, ключі ЕЦП і їхні послуги, «операції» з фінансовою звітністю, включаючи «затримки», шантаж... Історія з тендерами демонструє надзвичайну розмаїтість пов’язаних поборів. Нагадаємо, платять кілька мільйонів юросіб. «Тримачі» ради: рента з «операторського» бізнесу, підношення за «вирішення питань», яких не злічити...

У випадку з оцінкою, тримачі ради одержують монопольну ренту з величезного ринку. У країні тільки квартир зо два десятки мільйонів, на рік продається-купується не менш ніж півмільйона автомашин. А ще обов’язкова оцінка статутних фондів підприємств, їхніх угод... Схема хитра: оцінка буде дійсна дуже короткий строк, потім буде потрібна нова. А ще де-факто монополія на навчання, сертифікацію й ліцензування оцінювачів...

Десятки мільярдів гривень на рік?

Не менш важливою є втрата державою повноважень з регулювання як бухобліку, так і оцінної діяльності. Той же Мінфін зможе затверджувати національні стандарти бухобліку тільки після позитивного висновку ради. А уряд і Фонд держмайна фактично втратять повноваження з методичного і нормативно-правового регулювання оцінки майна.

Більш того, Рада з оцінної діяльності стане дуже привабливим інструментом захоплення державних і комунальних активів. «Сам собі колегіальний пан».

На думку С.Голова, «один із політичних наслідків ухвалення закону полягатиме в тому, що Україна втратить можливість інтегруватися в європейське співтовариство у сфері звітності». Це також значно ускладнить перехід України на міжнародні стандарти.

Загалом «поправлені» законопроекти постійно викликають у пам’яті інститути, структури й схеми, пов’язані з аферою в системі держзакупівель. Це збіги чи йдеться про щось більше?

Трохи про «мінну справу»

На початку 90-х років на озброєння російської армії було прийнято новітню протитанкову міну ТМ-89. Потужним кумулятивним зарядом вона пропалює дно танка й знищує екіпаж. На думку експертів, її практично неможливо вийняти, оскільки вона вибухає щойно поблизу з’явиться якийсь метал.

Розглянуті законопроекти, як і вже скасоване законодавство у сфері держзакупівель, схожі на ці міни. Закладені в основу державності України. Серед політологів поширена теорія, що сучасні держави непомітно перетворюються на «держави-корпорації». Зберігаючи формальні інститути й правила держави, їх роз’їдають із середини приватні інтереси національних і міжнародних компаній та їх конгломератів. Під їхнім тиском держава починає скидати соціальні й регуляторні функції, але залишає контроль над територією. Держави «корумпуються» у початковому змісті цього латинського слова (corruptio — псування, розкладання). Першими жертвами стають держави слабкі.

Чи не цей процес стоїть за цими законопроектами? Ситуація з Тендерною палатою й двома радами означає, що держава в особі парламенту свідомо передає відповідальність за ключові сфери економіки і державного управління в приватні руки. У руки квазідержавних організацій. Вони здобувають монопольне право ухвалювати ключові рішення, але при цьому не несуть звичайної для органів влади відповідальності. Інститути держави (Мінфін, Фонд держмайна, Мінекономіки, АМКУ...) виступають у ролі «весільного генерала», й новоявлені ради і палати завжди можуть обвинуватити їх у своїх промахах. Відбувається дике змішання функцій і повноважень між законодавчою, виконавчою, почасти судовою владою й, по суті, приватними організаціями. Видача ліцензій і дозволів народними депутатами — абсурд. Тут Україна стає справді унікальним випадком. Тому що розкладання і переродження відбувається разом із докорінною зміною інститутів і правил.

При цьому приватні локальні інтереси не забувають про свій матеріальний добробут. Свідченням цього є «консультанти» держзакупівель і «оператори електронної звітності», звичайно, пов’язані з членами палат і рад. А вже їхні «відкотні» можливості очевидні.

У випадку з «тендерною міною» злетіла лише гусениця танка. Та навіть на її ремонт знадобилося аж три роки! І його ще не закінчили, оскільки новий закон про держзакупівлі досі не ухвалений. Що станеться, коли буде узаконено схеми з електронною звітністю й оцінною діяльністю? Тут навіть танці навколо газової труби здадуться дитячим лепетанням...

Мінери — два кроки вперед!

Чиї інтереси стоять за поправками до законопроектів №0971 і 0975? І які перспективи їх ухвалення?

Авторами скандальних поправок до «аудиторського закону» були В.Макєєнко (ПР, комітет з бюджету), В.Шпак (Блок Литвина, комітет з бюджету), Р.Зварич («НУ—НС», комітет з правової політики) і М.Полянчич («НУ—НС», комітет з аграрної політики). Втім, М.Полянчич не фігурував серед авторів останніх версій поправок.

Автором ключових поправок до «біржового проекту» виступив тільки В.Шпак.

Чи є ці особи реальними ініціаторами нововведень? Сергій Терьохін порекомендував авторові статті шукати їх у списку авторів законопроектів у сфері держзакупівель, якими Раду засипали з 2005 року. На думку С.Терьохіна, поправки — це їхні «нові ідеї щодо заробляння грошей». Список дуже довгий.

Цей напрям пошуку приводить до комітету з економічної політики, який схвалював поправки й виносив їх на друге читання. Це своєрідний «комітет тендерних президентів». Глава комітету комуніст О.Ткаченко був почесним президентом і главою наглядової ради Тендерної палати України, його перший заступник бютівець Сергій Осика — главою Ревізійної комісії ТПУ, глава підкомітету з держзакупівель Антон Яценко — віце-президентом ТПУ. А от бютівець Олег Лукашук, котрий був членом наглядової ради палати, нині керує підкомітетом з держрегулювання... аудиторської діяльності й бухгалтерського обліку.

Примітно, що, за словами С.Голова, роботу наради з «аудиторського законопроекту», на яку його запросили, вів А.Яценко (хоча він глава підкомітету з питань держзакупівель)...

Навколо «поправлених» законопроектів із травня триває непублічна боротьба всередині фракцій. Відомо, що «аудиторський проект» був предметом озлоблених дискусій усередині «тіньового уряду» ПР. Тоді його тричі вносили в порядок денний Ради, зважаючи на дані серверу ВР.

Комітет із питань податкової й митної політики на чолі з С.Терьохіним виступає проти включення проектів до порядку денного. У Партії регіонів схожа позиція, яку привселюдно висловила Інна Богословська. Усередині ж фракції обов’язок озброїти колег контраргументами для боротьби з поправками взяла на себе Олена Лукаш.

Глава блоку свого імені Володимир Литвин повідомив «ДТ», що «його фракція буде однозначно голосувати проти проекту № 0971, оскільки вона боролася й проти Тендерної палати. А позиція В.Шпака... Фракція не може заборонити народному депутатові пропонувати законопроекти».

За словами С.Терьохіна, ставлення фракції БЮТ визначатиметься днями на засіданні експертної ради фракції. Не вдалося точно з’ясувати, чи консолідована позиція в ПР і «НУ-НС».

А тим часом, кулуарами Ради вже почала гуляти інформація, що одному активному противникові проекту пропонували сотні тисяч доларів на тиждень (!) за нейтралітет. Пропозиції, від яких важко відмовитися. І список перевірених тендерних прихильників великий...

У кожному разі, голосування з цих законопроектів стане лакмусовим папірцем на колір цінностей, які справді сповідує та чи інша політична сила. Як і влучення В.Шпака, В.Макеєнко, Р.Зварича, А.Яценка, С.Осики, О.Лукашука й інших у передвиборні списки партій і блоків у разі дострокових виборів.

Лідерам фракцій слід задуматися про зовсім інший бік імперативного мандата і таких важелів «дисциплінування» депутатів. Адже мільйони виборців і підприємців не розбиратимуться в тонкощах кулуарної політики. Якщо нові безглузді платежі зваляться на них із подачі того ж В.Шпака, то електоральної втрати зазнає саме Блок Литвина, а не БЮТ...