Закон на вимогу

22 грудня - День дипломатичної служби України.

Цього разу його відзначатимуть більш урочисто, бо в української дипломатії ювілей - 100 років. Саме в цей день 1917 року голова Генерального секретаріату УНР Володимир Винниченко і генеральний секретар з міжнаціональних справ Олександр Шульгин підписали Законопроект про створення Генерального секретарства міжнародних справ, що відразу ж був ухвалений на засіданні уряду УНР. Від цієї події бере свій відлік українська дипломатія.

До визначної дати Верховна Рада намагалася зробити українським дипломатам подарунок - ухвалити новий закон "Про дипломатичну службу". Він мав урахувати положення нещодавно ухвалених законодавчих актів у сфері державного управління (насамперед закону "Про державну службу"), набутий українською дипломатією досвід, міжнародні практики й реалії сьогодення.

Законопроект "Про дипломатичну службу", який президент Петро Порошенко 20 листопада цього року подав до українського парламенту як невідкладний, був досить швидко, за один день, опрацьований у парламентських комітетах. Після висновку Головного науково-експертного управління від 1 грудня та наданого 5 грудня висновку комітету в закордонних справах законопроект №7322 відразу був включений до порядку денного Верховної Ради, а вже 7 грудня 230-ма голосами ухвалений за основу для підготовки до другого читання.

Намагання зробити подарунок українським дипломатам і проголосувати за скорочену процедуру підготовки законопроекту до другого читання виявилося марним - рішення підтримали тільки 210 депутатів. А сам законопроект вийшов не таким уже й проривним, як очікувалося.

Подарунок дипломатам чи реформування дипломатії?

Потреба ухвалити новий закон "Про дипломатичну службу" назріла давно, оскільки українська дипслужба і далі залишалася пострадянською. До ухваленого 2002 року закону "Про дипломатичну службу" по кілька разів на рік вносили правки і доповнення, останні - 3 жовтня цього року щодо змін пенсійного забезпечення. У грудні 2015 року було ухвалено закон "Про державну службу" (набрав чинності 1 травня 2016 р.), який є складовою пакета європейських реформ і в якому враховано практики публічної служби країн Європейського Союзу. Відтак актуальність нового закону про дипслужбу зросла.

"Зараз ми гармонізуємо дипломатичну службу під те, що було в законі про державну службу", - написала у своєму коментарі для ZIK голова парламентського комітету в закордонних справах Ганна Гопко.

Ухвалення закону "Про дипломатичну службу" стане продовженням процесу реформування системи державного управління, адже українська дипломатія не може залишитися на "старих законодавчих рейках". "Законопроект розроблено з метою реформування дипломатичної служби на виконання Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020", - сказано в пояснювальній записці до нього.

Примітно, що із законотворчою ініціативою виступила адміністрація президента, а Петро Порошенко особисто наполягав на позачерговому розгляді цього законопроекту. "Прийняття закону не менш важливе, ніж побудова оборонної стратегії і затвердження Стратегічного оборонного бюлетеня та реформування армії", - написав він у Facebook у день подання законопроекту в парламент.

Але чому саме тепер, та ще й так терміново? Поспіх можна пояснити кількома причинами.

По-перше, дипломатична служба є складовою державної служби України, а отже, передбачене законом її реформування керівництво держави може подати Євросоюзу як черговий успішний крок у здійсненні європейських реформ.

По-друге, прискорена процедура розгляду, за вже усталеною традицією, мала б гарантувати збереження "президентських правок". Так, за словами голови робочої групи з його розробки народного депутата Бориса Тарасюка, підготовка законопроекту була завершена ще влітку і до кінця листопада він перебував в АП, де з нього вилучили положення про парламентський контроль у частині погодження парламентом кандидатів на посади очільників закордонних дипломатичних представництв.

По-третє, у бюджеті України на 2018 рік уже виділено 50,9 млн грн на виконання ще не ухваленого закону. Тобто побігли попереду паровоза. Ну і, звичайно, президент України не міг привітати українських дипломатів зі столітнім ювілеєм без подарунка, яким мав стати цей новий закон.

Новели для української дипломатії

Новий закон "Про дипломатичну службу" у порівнянні з нині діючим є більш структурованим, чіткішим в окремих моментах і вносить низку позитивних змін у роботу дипломатів.

Зокрема, конкретизується можливість контрактної форми проходження дипломатичної служби, що має сприяти її наповненню якісними кадрами, оскільки робить процедуру набору і звільнення дипломатів гнучкішою. Призначення на посаду в дипломатичній службі за контрактом передбачено насамперед для роботи в закордонних дипломатичних установах. Такий підхід, в ідеалі, дасть змогу своєчасно оновлювати дипломатичний персонал завдяки якісному добору кваліфікованих кадрів та звільненню тих, хто не відповідає високим критеріям.

Підвищено вимоги до ротації в органах дипломатичної служби, що стає обов'язковою умовою проходження дипломатичної служби. Дипломат на посаді категорії "Б" має право відмовитися від двох поспіль пропозицій про участь у ротації і не більше одного разу на посаді категорії "В". Причини відмови чітко визначені. Тобто дипломат уже не матиме можливості відмовитися від пропозиції поїхати в "менш престижне" посольство, очікуючи на "тепле" місце, а буде змушений вирушити за призначенням, якщо бажає продовжувати дипломатичну службу.

Чітко визначено спеціальні вимоги до кандидатів на дипломатичні посади, які відрізняють їх від кандидатів на посади державної служби. Обов'язковими стають ступінь магістра, володіння іноземними мовами, належний стан здоров'я, і це не тільки для осіб, яких направляють у тривале відрядження, а й у самому міністерстві. При цьому дипломат повинен володіти мінімум двома мовами, одна з яких - англійська.

У новому законі, на відміну від попереднього, велику увагу приділено професійному навчанню дипломатів як в Україні, так і за кордоном. Хоча така практика існувала й до сьогодні, але вона не була широко прописана в законі. Водночас встановлено "запобіжник" від непорядних дипломатів: якщо особа пройшла професійне навчання за кордоном і вирішила протягом трирічного строку після його завершення звільнитися, то вона буде зобов'язана відшкодувати виплачену їй упродовж такого навчання заробітну плату та інші витрати.

Підвищується рівень соціального захисту дипломатів та членів їхніх сімей. Тепер і дипломати, і їхні дружини чи чоловіки підлягають обов'язковому пенсійному страхуванню, і за них буде сплачуватися єдиний соціальний внесок. Під час закордонного відрядження дружини дипломатів у більшості випадків не мають можливості працевлаштуватися, а тому багато з них залишаються в Україні, щоб не втратити роботу і заробити пенсію, що негативно позначається на сім'ях і роботі дипломата за кордоном.

Актуальною є проблема медичного забезпечення дипломатів та членів їхніх сімей, яке нині існує або на основі двосторонніх угод між Україною і державою перебування, або на платній основі в межах наявних у дипломатичного представництва фінансів. Новий закон передбачає медичне страхування, що покриває невідкладну допомогу, бо саме страхова медицина діє у більшості країн. Крім того, впорядковується здобуття дітьми дипломатів дошкільної та загальної середньої освіти під час перебування за кордоном.

Темні плями законопроекту

У розробленій в МЗС концепції проекту закону "Про дипломатичну службу" зазначено, що "реформа необхідна для переходу від пострадянської системи дипслужби до дипслужби європейського зразка". Однак із тексту закону такий висновок зробити важко. Натомість очевидно, що зберігаються деякі проблемні моменти.

Не відбулося зрушень у посиленні парламентського контролю дипломатичної служби, як це практикується у країнах-членах ЄС і в США. Як і раніше, керівників закордонних дипустанов призначатиме і звільнятиме президент за поданням міністра закордонних справ. В АП, як уже зазначалося, вилучили норму про роль парламенту, що не відповідає засадам парламентсько-президентської республіки й посилює одноособовий вплив президента на зовнішньополітичну діяльність.

У новому законі зберігається можливість проходити дипломатичну службу в зовнішньополітичних підрозділах адміністрації президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів. Такий "простір для маневру" є начебто логічним з погляду працевлаштування дипломатів, які повернулися з відрядження, з чим в МЗС завжди була проблема. Однак це не відповідає статті 5 цього ж закону, яка чітко визначає органи дипломатичної служби - МЗС, представництва МЗС в Україні і закордонні дипломатичні установи. Тобто передбачається проходження дипломатичної служби в структурах, що не належать до органів дипломатичної служби.

Не врегульовує законопроект і важливого питання економічної дипломатії, хоча вона є одним з ключових напрямів зовнішньої політики України. Нерозмежування і в цьому законі, і в законі "Про зовнішньоекономічну діяльність" відповідальності за цю діяльність між МЗС і Мінекономрозвитку лише шкодить просуванню та захисту економічних інтересів України за кордоном.

Задеклароване в Концепції МЗС збільшення свободи дипломатичного працівника у проекті закону не проглядається, але проголошується як його здобуток. Без цього нинішня централізована дипломатична система ризикує залишитись негнучкою і пострадянською. Для поліпшення ситуації важлива автономізація керівників нижчого і середнього рівнів в ухваленні самостійних рішень, що має перетворити їх зі звичайних виконавців на управлінців.

Немає видимих змін у порядку оплати праці дипломатів, хоча в пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що він дозволить "забезпечити належну оплату праці посадових осіб дипломатичної служби". Це важливий момент, адже стимулом перебування на дипломатичній службі є високий рівень грошового утримання (компенсаційні виплати) під час тривалого закордонного відрядження, тимчасом як заробітні плати під час роботи в МЗС є низькими. Недарма роботу в міністерстві дипломати характеризують як "пересидіти до наступного відрядження".

У цілому, новий закон "Про дипломатичну службу" важко назвати проривним, швидше - адаптованим під інші реформи: державної служби, пенсійну, медичну тощо. Не відбулося посилення парламентського контролю. Важко визначити ефективність функціонування дипломатичної служби, що залежатиме від підзаконних актів та змін до Положення про Міністерство закордонних справ України. А саме це визначатиме, як працюватиме вітчизняне МЗС, чи буде воно здатне проводити скоординовану, націлену на результат зовнішню політику держави.